نوع مقاله : مقاله پژوهشی
عنوان مقاله English
نویسنده English
Due to the vital importance of natural resources for societies and the prevention of depletion and unsustainable exploitation of these resources in many countries, effective protection of these resources at the highest levels of a country’s legal system is a fundamental necessity and strategy. By allocating certain constitutional principles, a number of countries have passed various laws and regulations for the protection and sustainable utilization of natural resources. To implement these principles, a strategy in the “constitutionalization of natural resources” is gradually forming and developing, the aim of which is to create a normative and constitutional order to guarantee the preservation of the country’s natural resources for present and future generations alongside the sustainable utilization of these resources. Using a descriptive and legal-analytical method, this article examines the necessity of constitutionalizing the protection and sustainable utilization of natural resources and its pillars in Iranian law. It concludes that two of the three pillars of this constitutionalization in Iran’s constitutional law (namely, inclusion in the Constitution and the passage of ordinary laws for its implementation) have been formed to some extent; however, for its development and consolidation, the amendment of laws governing natural resources and the constitutional precedent-making of the Guardian Council in reviewing laws approved by the Parliament are necessary.
کلیدواژهها English
مقدمه
برای مدیریت منابع طبیعی محدود راهی جز حفاظت و بهرهبرداری پایدار و خردمندانه از آن وجود ندارد. اما شیوههای کنونی بهرهبرداری از منابع طبیعی، در بسیاری موارد پایدار و آیندهنگرانه نیست و تخریب و بهرهبرداری ناپایدار از این منابع، چالشهای اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی بسیاری برای جوامع ایجاد کرده است. روشهای کنونی در استخراج منابع و فراوری آن، آلودگی و تخریب محیط زیست را در پی دارد و عامل بیش از 90 درصد نابودی تنوع زیستی و بروز تنش آبی در جهان است (UNEP, 2024: 6). نابودی منابع طبیعی و همچنین توزیع نامطلوب آنها مشکلاتی مانند فقر و توسعهنیافتگی، بیکاری و تنش در دسترسی به این منابع را ایجاد میکند (کرمی و کشاورز، 1394: 10۶-10۵). در چنین شرایطی امکان توسعه پایدار جوامع بهدلیل افزایش تقاضا به منابع طبیعی محدود، شکنندگی اکوسیستمهای زمین و آینده مبهم این منابع دچار چالش جدی خواهد شد؛ مگر آنکه نسلهای کنونی بتوانند با تضمین استفاده بهینه و پایدار از منابع طبیعی، به نسلهای آینده امکان بهرهمندی از این منابع را دهند.
منابع طبیعی به تعبیر ماده (20) قانون اساسی آلمان[1] و بند «5» ماده (12) قانون اساسی قرقیزستان[2] پایههای زندگی هستند. اگر این تعبیر پذیرفته شود، ازآنجاکه یکی از مهمترین وظایف هر دولتی حفاظت از زندگی شهروندان و قابل حیات بودن سرزمین کشور است، بنابراین دولت هر کشور باید وظیفه حفاظت از منابع طبیعی را با هدف حمایت از زندگی و تداوم فعالیتهای انسانی بر فضای سرزمینی برعهده گیرد. بر این اساس صیانت از منابع طبیعی به یکی از مسائل حقوق اساسی کشورها ارتقا مییابد (Clayton and Boss, 2002: 164)، چراکه حقوق اساسی وظایف دولت نسبت به سرزمین و مردم کشور که از عناصر اساسی هر دولت-کشوری تلقی میشود را تنظیم میکند و تنظیم این وظیفه یکی از اساسیترین موضوعهای حقوق اساسی است. با افزایش اهمیت منابع طبیعی برای نظامهای سیاسی و اقتصادی، در سالیان اخیر حفاظت از این منابع در برخی قوانین اساسی جهان جایگاه هنجاری پیدا کرده است بهطوریکه برخی کشورها قوانین عادی خاصی برای تنظیم حفاظت و بهرهبرداری از این منابع تصویب کردهاند. قانون اساسی ایران صراحتاً حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی را الزامی نکرده ولی در چند اصل، تکالیفی تصریح کرده که از آنها ضرورت استفاده بهینه از این منابع قابل استنباط است. افزون بر قانون اساسی، در برخی قوانین عادی تدابیری برای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی اتخاذ شده است.
با توجه به تکرار و افزایش هنجارسازی اساسی در زمینه منابع طبیعی در سالهای اخیر بهنظر میرسد پس از آن، فرایندی تحت عنوان اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در برخی نظامهای حقوق اساسی در حال توسعه است (Bosselmann, 2014: 380)؛ چراکه اساسیسازی حقوق محیط زیست یا اصطلاحاً سبزسازی قانون اساسی، لزوم صیانت از ارزشهای محیط زیستی منابع طبیعی را نیز پوشش میدهد (مشهدی، 1398: 44 و 52). با این تفاوت اندک که در اساسیسازی منابع طبیعی، علاوه بر لزوم حفاظت، ضرورت بهرهبرداری خردمندانه و پایدار و تنظیم مدیریت اقتصادی این منابع نیز در قانون اساسی جایگاه هنجاری پیدا میکند. طی فرایند اساسیسازی، اصل یا اصولی از قانون اساسی به حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی اختصاص مییابد و سپس قوانین و مقررات مقتضی برای اجرایی ساختن این هنجارهای اساسی تصویب میشود و سرانجام نهادهای ناظر قانون اساسی باید برای صیانت از این هنجارها، از تصویب قوانین ناسازگار با پایداری منابع طبیعی جلوگیری کنند.
بهاینترتیب این مسئله مطرح میشود که چرا حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی به یک مسئله حقوق اساسی تبدیل شده و در قوانین اساسی جایگاه هنجاری پیدا میکند و اینکه فرایند اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار چگونه صورت میگیرد؟ این مقاله به روش توصیفی و تحلیلیـ حقوقی به طرح بحث در زمینه اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی پرداخته و در دو گفتار ضرورت و شیوه اجرای این نوع اساسیسازی را بررسی میکند. دامنه بحث مقاله حقوق اساسی و منابع طبیعی ایران است، اما بهمنظور تطبیق و تقویت بحث در زمینه تحولات جهانی در زمینه اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی، مثالهایی از تجربیات قوانین اساسی کشورهای دیگر آورده میشود.
1. ضرورت صیانت اساسی از منابع طبیعی
موضوع منابع طبیعی از جهات مختلف برای قوانین اساسی مهم است. ازآنجاکه حقوق اساسی رابطه میان ملت و حکومت را تنظیم میکند، منابع طبیعی نیز در میانه این رابطه قرار داشته و سه عنصر سرزمین، جمعیت و حکومت را بههم پیوند میدهد. آن دسته از قوانین اساسی که به موضوع منابع طبیعی پرداخته، کمابیش به سه مسئله اصلی در این منابع توجه داشتهاند: مالکیت، ضرورت حفاظت و شیوه بهرهبرداری که شامل هر سه رکن توسعه پایدار یعنی حفظ و استفاده از منابع طبیعی برای توسعه اقتصادی و اجتماعی و حفظ محیط زیست میشود. در بررسی اینکه چرا اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی در حقوق اساسی و منابع طبیعی ضروری است، دلایل متعددی میتوان برشمرد.
نخست اینکه این منابع محدود بوده و دیر یا زود با روند بهرهبرداری کنونی تمام خواهد شد. تمام شدن این منابع میتواند امنیت منابع، امنیت اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی هر جامعه را مختل کند. کاهش کیفی و کمّی منابع طبیعی، امنیت آینده منابع و بهویژه امنیت غذایی (نوروزی و یزدانی، 1400: 24) و انرژی را برای کشور به خطر میاندازد و هزینههای اقتصادی و اجتماعی سنگینی تحمیل میکند. با درک این نکته برنامه محیط زیست سازمان ملل با اعلام نگرانی از روند تخریب منابع طبیعی، اصلاح شیوههای بهرهبرداری و ترویج تولید و مصرف پایدار منابع طبیعی را نیاز فوری جامعه جهانی میداند (UNEP, 2024: Ch.3). ازآنجاکه امنیت محیط زیستی به نظم اساسی و سیاسی آن جامعه گره خورده است، بنابراین حفاظت از منابع طبیعی به یک مسئله اساسی و سیاسی تبدیل میشود.
دوم اینکه روشهای رایج در مدیریت و بهرهبرداری از منابع طبیعی، تخریب و آلودگی محیط زیست و هدر رفت شدید منابع را در پی دارد و آثار این تخریب عمدتاً گریبانگیر اشخاص کمبرخوردار جامعه میشود (Ibid.: 56). بهرهبرداران از منابع طبیعی داوطلبانه خسارتها و آثار جانبی فعالیت خود را جبران نخواهند کرد مگر آنکه قانونی به این کار ملزم شود. درنهایت آنکه هزینه سنگین تخریب منابع طبیعی متوجه خود دولت خواهد شد و دولت بهناچار باید خسارت یا هزینه ترمیم این منابع را از بودجه عمومی تأمین کند.
سوم اینکه، نظامهای حقوقی و اقتصادی در تضمین دسترسی عادلانه به این منابع و توزیع منافع حاصل از آن کارآمدی لازم ندارند و هزینهها و منافع بهرهبرداری از این منابع بهنحو عادلانهای میان نسل کنونی و آینده توزیع نمیشود. عوامل متعددی مانند فقر (کیانیراد و نوروزی، 1400: 144)، حفاظت ناکافی و بهرهبرداری افراطی، اتلاف شدید منابع و نبود بهرهوری، مدیریت ناهماهنگ، اولویت بهرهبرداری بر حفاظت از این منابع و ضعف قوانین یا اجرای ضعیف قوانین، روند تخریب منابع طبیعی را تسریع میکند. این مشکلات وجود چالشهای جدی در تحقق یکی از مهمترین اهداف قانون اساسی یعنی عدالت و ضعف قوانین و نهادهای ناظر بر حفاظت و بهرهبرداری عادلانه از این منابع را آشکار میسازد. بنابراین یکی از مهمترین گامهای حقوق اساسی برای برقراری عدالت، تنظیم مدیریت منابع طبیعی و پیشگیری از اتلاف این منابع است.
چهارم تقاضا برای بهرهبرداری از منابع طبیعی بهدلیل داشتن ارزش اقتصادی و نقش آن در توسعه کشور همواره در حال افزایش است و طبیعتاً بهدلیل ارزش اقتصادی بالای آن محل تعارض منافع هم قرار میگیرد (پلویگ، 1395: 61-62). نمونههای فراوان کنونی در مورد تنشهای آبی و مواد غذایی (UN, 2024: 5, 6, 12) و تنشهای اجتماعی در بهرهبرداری از منابع معدنی در برخی کشورها (UNEP, 2016: 46) مثالی گویا است. اما این منابع برای صیانت از امنیت محیط زیستی و پایداری سرزمینی کشور اهمیت حیاتی دارد و باید به بهترین شکل ممکن حفظ شود. ازاینرو ایجاد سازش و تعادل میان نیاز به بهرهبرداری و حفاظت از منابع طبیعی ممکن نیست مگر آنکه نظام هنجاری خاصی در سطوح عالی برای همساز کردن نیازهای اقتصادی و بهرهبرداری پایدار با حفاظت آیندهنگرانه از این منابع ایجاد شود.
دلیل پنجم، مزایای ناشی از قطع وابستگی اقتصادی از منابع طبیعی است. کاهش اتکا بر بهرهبرداری از منابع طبیعی ازلحاظ اقتصادی و محیط زیستی به حفظ منابع طبیعی برای مصارف بهتر و نسلهای آینده، کاهش آلودگی و تخریب محیط زیست، توسعه فناوریهای جدید و سبز و رشد اقتصاد چرخهای (UNEP, 2011: 64,107) و ایجاد ثبات و پیشگیری از نوسانهای اقتصادی در کشورهای وابسته به منابع طبیعی کمک میکند. حفظ این منابع به دولت کمک میکند تا از ثروتهای ملی صیانت کرده و برای تأمین هزینههای خود به ابتکارهایی مانند توسعه خدمات عمومی و فناوریهای جدید دست زند. نکتهای که در بند «6» اصل دوم، بندهای «6»، «7» و «۹» اصل چهلوسوم و چهلوپنجم قانون اساسی ایران مورد تأکید است.
وضعیت منابع طبیعی در ایران نیز دچار مشکلات متعددی مانند حفاظت ناکافی یا نادرست، بهرهبرداری افراطی و ناپایدار، محاسبه نشدن ارزش واقعی منابع طبیعی در بهرهبرداریها (عدل، 1383: ۸-۷) و تقاضای فزاینده اشخاص خصوصی و دستگاههای اجرایی به بهرهبرداری بیشتر از منابع طبیعی است که مانع از حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع میشود. ضعف قوانین و ضمانت اجراها، نظارت ناکافی بر عملکرد دستگاههای مجری در حوزه منابع طبیعی (اعلائی بروجنی و ورمزیاری، 1400: 34)، پراکندگی قوانین و مقررات و تعارض میان قوانین حفاظتی و بهرهبرداری از منابع طبیعی (بهادری، مقصودی و صادق احمدی، 1400: 4) مانع قوام نظم هنجاری مؤثر در حفاظت و بهرهبرداری از این منابع شده است. درنتیجه در دهههای گذشته همه انواع منابع طبیعی ایران دچار تخریبهای شدیدی شده است که در آینده نزدیک آسیبهای اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی سنگینی برای کشور در بر خواهد داشت. بنابراین صیانت از منابع طبیعی برای ایران مسئله اساسی در حد ارزشهای مصرح در قانون اساسی است؛ چراکه وجود این منابع تضمینگر استمرار توسعه پایدار و ثبات اقتصادی کشور خواهد بود.
دلایل مذکور در این خصوص از دید بسیاری از مجالس قانونگذاری در جهان دور نمانده و قوانینی برای حفاظت این منابع تصویب شده است. بااینحال قوانین عادی همواره در معرض تغییر و اصلاح، اجرای نامناسب و تفسیر به نفع توسعه اقتصادی است و نمیتواند صیانت از این منابع را در برابر توسعهطلبی اقتصادی فزاینده تضمین کند. اما اندراج لزوم حفاظت و بهرهبرداری از این منابع در عالیترین قانون کشور، جایگاه هنجاری و ثبات آن را در نظام حقوقی هر کشور تقویت میکند. بدون پایهریزی یک نظم اساسی در عالیترین سطح حقوقی که بتواند امنیت حقوقی، ثبات و ساختاری از هنجارهای یکپارچه و هماهنگ را برای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی ایجاد کند، عملاً پایداری این منابع برای نسلهای امروز و فردا ممکن نخواهد بود.
بنابراین ایجاد یک نظام هنجاری مؤثر و کارآمد در بالاترین سطح حقوقی کشور برای پایدارسازی و منطقی ساختن شیوههای حفاظت و بهرهبرداری از این منابع ضرورت اساسی است که میتوان آن را با اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی محقق ساخت. بنابراین باید توجه داشت که صرف اندراج یک هنجار در قانون اساسی، لزوماً به تحقق کامل آن در عمل نمیانجامد، بلکه راهکارهای دیگری هم باید انجام شود که با ایجاد نظام هنجاری یکپارچه، به تحقق آن هنجار در عمل فعلیت بخشد (May, 2006: 117). اساسیسازی یک هنجار، مانند حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی، با همین هدف صورت میگیرد و عموماً شامل سه رکن هنجارسازی در متن قانون اساسی، ورود این هنجارهای اساسی به بدنه نظام حقوقی از طریق وضع قوانین مناسب و رویهسازی در نظارت اساسی برای اطمینان از تصویب نشدن قوانین مغایر با آن هنجار اساسی میشود. اساسیسازی، راهکاری برای ایجاد ساختارهای هنجاری مناسب در اجرایی کردن اصول قانون اساسی است. اهمیت چنین راهکاری در حفاظت از منابع طبیعی دوچندان است؛ چراکه اجرای کارآمد هنجارهای ناظر بر حفاظت از منابع طبیعی بهدلیل تعارض ظاهری آن با بهرهبرداری اقتصادی، دشوار و محل بیشترین نقض است. برای حل یا کاهش این معضل، اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی میتواند از لحاظ هنجاری مدیریت پایدار و خردمندانه این منابع را تضمین کند.
با آنکه بیشتر قوانین اساسی از بعد اقتصادی و مالکیتی بر موضوع منابع طبیعی تمرکز داشته، اما روند فزاینده کنونی در اساسیسازی منابع طبیعی در قوانین اساسی نشان میدهد که مسئله منابع طبیعی اهمیتی بیش از صرف اموال اقتصادی برای کشورها یافته و منابع طبیعی صرفاً مواد ارزشمند از بعد اقتصادی نیست، بلکه ارزشهایی اجتماعی و محیط زیستی است که توسعه، فرهنگ و ماندگاری سرزمینی هر کشوری بدان وابسته است. تصویب «قانون مادر زمین و توسعه یکپارچه برای زندگی خوب» در بولیوی[3] و تأکید آن بر منع کالایی کردن زمین و منابع طبیعی و همچنین شناسایی طبیعت بهعنوان ذیحق در قانون اساسی اکوادور (Ecuador, 2021)، (Maldonado and Yánez, 2020: 4) مثالی روشن از این رویکرد حقوقی نوین به منابع طبیعی است. اگر چنین تفسیری پذیرفته شود، آنگاه منابع طبیعی باید جایگاهی فراتر از سرمایههای اقتصادی در قوانین اساسی و نظام حقوقی کشورها پیدا کند.
2. فرایند اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار
اساسیسازی یک هنجار اساسی عموماً در سه مرحله صورت میگیرد. در آغاز هنجار در متن قانون اساسی مصرح و بهعنوان ارزش اساسی شناسایی میشود. سپس برای اجرایی ساختن این هنجار و ایجاد یک نظم حقوقی مطلوب، قانونگذار قوانین مقتضی تصویب کرده و سرانجام نهاد ناظر بر قانون اساسی از تصویب قوانین مغایر با آن هنجار اساسی پیشگیری کرده و با ارائه نظر و آرای سازنده به رویهسازی اساسی در این زمینه کمک میکند.
۲-۱. هنجارسازی در قانون اساسی
قانون اساسی میتواند به دو شیوه بر منابع طبیعی کشور تأثیر گذارد. نخست اینکه برخی قوانین اساسی بهطور مستقیم به موضوع منابع طبیعی پرداخته و صلاحیتهای قانونگذار، اصول کلی و راهبردهای کلان مالکیت، حفاظت و بهرهبرداری از این منابع را در کشور مشخص میکند (May, 2010: 125). دوم اینکه همه قوانین اساسی هنگامی که نوع رژیم سیاسی، ساختار، وظایف و چارچوب عملکرد دولت را تنظیم میکند، بهطور غیرمستقیم مدیریت منابع طبیعی را تحت تأثیر قرار میدهد؛ چراکه کیفیت حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی در کشورها متأثر از عوامل نهادی مانند کیفیت حکمرانی، وظایف و عملکرد دولت و کیفیت رابطه میان مردم و دولت است که قانون اساسی آن را تنظیم میکند.
هدف اصلی اساسیسازی حفاظت محیط زیست اساساً صیانت از حق شهروندان بر بهرهمندی از محیط زیست سالم است (Hudson, 2015: 204). اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی نیز باید همین هدف یعنی تضمین حق دسترسی پایدار و عادلانه نسلهای امروز و آینده به منابع طبیعی کشور را دنبال کند. اما افزون بر این، بهدلیل اهمیت منابع طبیعی و نقش کلیدی آن در امنیت انرژی، اقتصادی، غذایی و سرزمینی کشور، بهبود کیفیت حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع، به تضمین ثبات، امنیت و توسعه کشور کمک میکند. بهعبارت بهتر تضمین پایداری منابع طبیعی یک ارزش مردممدار و درعینحال، بهدلیل کمک به عملکرد بهتر دولت، ارزشی دولتمدار است.
در دهههای اخیر حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در برخی قوانین اساسی کشورهای جهان، بهویژه آن دسته از قوانین اساسی که بهتازگی تصویب یا اصلاح شدهاند، به هنجار اساسی ارتقا یافته است. منابع طبیعی در ابتدا بیشتر از لحاظ ارزش اقتصادی آن مورد توجه قوانین اساسی واقع شد (Cueva, 2018: 356-357) ولی بهتدریج مسئله صیانت از این منابع و ارزش محیط زیستی هم اهمیت یافت. در این زمینه میتوان به نمونههایی از برخی قوانین اساسی اشاره کرد. اصل چهلویکم قانون اساسی آرژانتین[4] با تأکید بر توسعه پایدار و لزوم توجه به نیازهای نسلهای آینده، نهادهای عمومی را به حفاظت و بهرهبرداری معقول از منابع طبیعی مکلف میکند. طبق اصل پنجاهونهم قانون اساسی آلبانی،[5] مقدمه قانون اساسی مجارستان،[6] اصل پنجم قانون اساسی استونی،[7] اصل نوزدهم قانون اساسی لائوس[8] و طبق بند «۲» اصل چهلوپنجم قانون اساسی اسپانیا[9] منابع طبیعی باید برمبنای اصل توسعه پایدار و بهنحو معقول مورد بهرهبرداری قرار گیرد. بند «2» اصل سیونهم قانون اساسی آنگولا[10] دولت را به تضمین بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی برمبنای اصول تعادل اکولوژیک و توسعه پایدار و رعایت حقوق نسلهای آینده مکلف میکند. طبق بند «6» اصل نهم قانون اساسی بولیوی[11] دولت مسئول ترویج و تضمین استفاده مسئولانه و برنامهریزی شده از منابع طبیعی کشور است. اصل پنجاهوهشتم قانون اساسی روسیه[12] حفاظت از منابع طبیعی را وظیفه عموم میداند. اصل پانزدهم قانون اساسی بلغارستان[13] و ماده (7) قانون اساسی چک[14] دولت را به تضمین بهرهبرداری معقول از منابع طبیعی مکلف میکند.
قانون اساسی ایران صراحتاً بهرهبرداری پایدار و معقول از منابع طبیعی را الزامی نکرده است، اما چهار اصل این قانون بهطور غیرمستقیم اهمیت این منابع را شناسایی کرده است: استفاده به نفع عموم (اصل چهلوپنجم)، منع تبعیض در بهرهبرداری (اصل چهلوهشتم)، اصل منع تسلط بیگانه (اصل یکصدوپنجاهوسوم) و استفاده بهینه از منابع طبیعی (اصل چهلوسوم). اصل چهلوسوم در دو بند حکم کلی درخصوص فعالیتهای اقتصادی صادر میکند که به حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی ارتباط دارد: بند «5» این اصل اضرار بهغیر در فعالیتهای اقتصادی را منع میکند که یکی از مصادیق آن میتواند استفاده نادرست از منابع طبیعی، بهویژه منابع آب باشد. بند «۶» این اصل نیز یکی از مهمترین عوامل تخریب منابع طبیعی را ممنوع میکند یعنی منع اسراف و تبذیر در همه شئون مربوط به اقتصاد، اعم از مصرف، سرمایهگذاری، تولید، توزیع و خدمات. البته اصل پنجاه نیز آلودگی و تخریب جبرانناپذیر محیط زیست را ممنوع کرده است که شامل منابع طبیعی نیز میشود.
بنابراین میتوان گفت رکن یا مرحله نخست اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در حقوق اساسی ایران، در حد اولیه ولی نه بهطور مطلوب و صریح شکل گرفته است. طبیعتاً نبود صراحت در این زمینه، مسیر را برای ارائه انواع تفاسیر باز میکند، ولی اگر قانونگذار اساسی با صراحت بیشتری بر لزوم حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی تأکید میکرد، مجلس شورای اسلامی در قانونگذاریهای خود و شورای نگهبان در نظریات خود، با اطمینان و التزام بیشتری به حفاظت از این منابع میپرداختند.
2-2. هنجارسازی در قوانین عادی
بسیاری از قوانین اساسی که به موضوع منابع طبیعی پرداختهاند، عمدتاً به تنظیم دو جنبه از این منابع تمرکز داشتهاند: تعیین مالکیت بر منابع طبیعی و الزام قانونگذار و دولت به تصویب قوانین و مقررات لازم برای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع. اما اندراج یک هنجار اساسی در قانون اساسی هنگامی به اساسیسازی آن کمک میکند که نظام حقوقی نیز برای اجرایی ساختن آن، قوانین و مقررات مقتضی و نهادهای اجرایی و نظارتی لازم ایجاد کند (تقیزاده، 1386: 131). بنابراین برای تحقق رکن دوم اساسیسازی باید قانونگذار عادی قوانینی برای تضمین حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع تصویب و دستگاههای اجرایی را به اجرای آنها مکلف کند. در ایران قوانین و مقررات متعددی برای حفاظت و بهویژه بهرهبرداری از منابع طبیعی تصویب شده که برای تلاش در نظم حقوقی خاصی در زمینه منابع طبیعی است. بااینحال این قوانین به دلایلی مانند تعدد و پراکندگی زیاد، ضعف ضمانت اجراها (احمدی، 1400: 5۴-5۳)، قدمت و بهروز نبودن، تعارض با قوانین دیگر، ساختار اجرایی و نظارتی نامناسب بهسختی میتوان نظم هنجاری مطلوب برای اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی ایجاد کند.
بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی، یعنی شیوهای از بهرهبرداری که خردمندانه، عادلانه و تضمینکننده تداوم حیات محیط زیست و انسان باشد عبارتی موسع و تفسیرپذیر است. بدینمنظور باید اصول و معیارهای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی را قانونگذار مشخص کند تا فرایند توسعه اقتصادی کشور را جهت دهد. در این گفتار مهمترین معیارها مورد بررسی قرار میگیرد:
۲-2-۱. رعایت ظرفیت نهایی در بهرهبرداری
ظرفیت نهایی منابع طبیعی زمین یعنی حدی از بهرهبرداری که قابل تحمل باشد و بهرهبرداری بیش از حد این ظرفیت باعث تهیسازی همیشگی این منابع میشود. بنابراین بهرهبرداری از این منابع باید با رعایت این ظرفیت و پرهیز از استفاده بیش از حد مجاز صورت گیرد. اصل سوم اعلامیه استکهلم درخصوص محیط زیست انسان (UN, 1972) اعلام میکند که ظرفیت زمین برای تولید منابع قابلتجدید حیاتی باید حفظ شده و در صورت لزوم بازسازی شود یا بهبود یابد. بهموجب اصل پنجم این اعلامیه از منابع تجدیدناپذیر زمین باید بهگونهای استفاده شود که از خطر پایان یافتن آنها جلوگیری بهعمل آید.
این معیار در برخی قوانین کشورها استفاده شده است. طبق بند «۱» ماده (225) قانون اساسی برزیل[15] دولت مکلف است از فرایندهای اکولوژیکی حیاتی حفاظت کرده و اکوسیستمها را از لحاظ اکولوژیکی مدیریت کند. در حقوق ایران نیز میتوان نمونههایی از کاربست این معیار در بهرهبرداری از منابع طبیعی یافت. جزء «3» بند «الف» تبصره «82» «قانون برنامه دوم توسعه» (20/9/1373) مقرر کرد که در طول برنامه دوم بهرهبرداری از منابع طبیعی کشور باید براساس توان بالقوه محیط زیست و ظرفیت قابل تحمل محیط صورت گیرد بهنحویکه ضمن بهرهمندی صحیح از منابع طبیعی موجبات حفظ تعادل و تناسب محیط زیست فراهم شود. ماده (۱۵) «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» (23/4/1389) دولت را مکلف کرد تا بهرهبرداری مازاد بر توان زادآوری طبیعی، احیایی و اکولوژیکی جنگلهای کشور را ممنوع کند. بند «د» ماده (185) «قانون برنامه پنجم توسعه» (15/10/1389)، سازمان حفاظت محیط زیست را به تعیین ضوابط و معیارهای پایداری ناظر بر متعادلسازی بار محیطی و کنترل اثرات توسعه بر محیط طبیعی و انسانی مکلف ساخت. در این راستا «آییننامه اجرایی شاخصهای پایداری محیطی» (10/2/1391) سازمان حفاظت محیط زیست را موظف کرد تا با همکاری دستگاههای اجرایی عضو شورا نسبت به تعیین شاخصهای پایداری محیطی و تعیین ضوابط و معیارهای پایداری ناظر بر متعادلسازی بار محیطی و کنترل اثرات توسعه بر محیط طبیعی و انسانی اقدام کند.
در زمینه آب نیز معیار ظرفیت قابل تحمل بهرهبرداری از این منبع در برخی مقررات شناسایی شده است. بهموجب بند «2» «تصویبنامه درخصوص راهبردهای توسعه بلندمدت منابع آب کشور» (27/7/1382) بهرهبرداری از منابع آب کشور با رعایت ظرفیت تحمل آنها بهگونهای برنامهریزی شود که میزان استحصال از آبهای زیرزمینی حسب مورد از میزان فعلی تجاوز نکرده و حداقل نیاز محیطهای طبیعی آبی بهطور پایدار تأمین شود. طبق ماده (2) «آییننامه اجرایی ماده (11) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی» (28/11/1386)، وزارت جهاد کشاورزی موظف است آب کشاورزی مورد تقاضا را براساس ظرفیتهای آب و خاک و الگوهای بهینه مصرف آب کشاورزی به تفکیک حوضههای آبریز و استانها، تعیین و به وزارت نیرو اعلام کند. بند «۲» «راهبردهای بلندمدت توسعه بخش آب از منظر آمایش سرزمین» مصوب شورای عالی آمایش سرزمین (17/7/1391) بهرهبرداری بهینه از منابع آب کشور با رعایت قابلیت تجدیدپذیری کمّی و کیفی منابع آب براساس اصول توسعه پایدار را یکی از راهبردهای بلندمدت بخش آب کشور تعیین میکند.
در زمینه بهرهبرداری از جنگل نیز از نظر بند «1» ماده (1) «مصوبه هیئتوزیران درخصوص بهینهسازی پایش، حفظ، بهرهبرداری و مدیریت جنگلهای کشور» (۲۷/۹/۱۳۹۲) بهرهبرداری از جنگل بهمعنای استفاده از ظرفیتهای قابل تحمل اکولوژیکی و اقتصادی در چارچوب مدیریت پایدار جنگلها است که بهموجب ماده (2) این آییننامه باید در چارچوب طرح مدیریت منابع جنگلی براساس شاخصهای مدیریت پایدار جنگل اعمال شود.
2-2-2. بهترین شیوه بهرهبرداری از منابع طبیعی
بهدلیل ارزشمند و محدود بودن منابع طبیعی، بهترین شیوه استفاده از این منابع باید تضمین شود و منابع ارزشمند به مصارف مهمتر تخصیص یابد. اتحادیه اروپا با تصویب برخی مصوبات بهطور جدی به ترویج بهینهسازی بهرهبرداری از منابع طبیعی در این اتحادیه پرداخته است. ابلاغیه درخصوص مواد خام (EC, 2020) و نقشه راه برای بهرهبرداری بهینه از منابع (Ibid., 2011) دولتهای عضو را به بهترین استفاده از مواد خام حیاتی تشویق میکند. کمیته اقتصادی و اجتماعی اروپا در زمینه مواد خام شش هدف مشخص پیگیری میکند (European Economic and Social Committee, 2021: 2): حمایت از تأمین پایدار مواد اولیه در اروپا، حمایت از تأمین مواد دست دوم از طریق بازیافت و بازچرخانی مواد، ارتقای کیفیت صنایع استخراجی و فراوری مواد، سرمایهگذاری در فعالیتهایی که مواد جایگزین تولید میکنند، تنوعبخشی به شرکای تجاری و حمایت از کشورهای در حال توسعه و بررسی مستمر وضعیت مواد خام حیاتی. در ایران نیز «سیاستهای کلی نظام در مورد منابع طبیعی» (23/10/1377) بر اصلاح نظام بهرهبرداری از منابع طبیعی تأکید دارد. جزء «8» بند «2» بخش دوم «قانون برنامه دوم توسعه» (20/9/1373) نیز در پرتو بند «۶» اصل چهلوسوم قانون اساسی دولت را به گسترش فرهنگ صرفهجویی در بخشهای عمومی و خصوصی مکلف میکند. «آییننامه اجرایی ماده (190) قانون برنامه پنجم توسعه» (9/11/1390) نیز از دستگاههای دولتی میخواهد تا از منابع موجود بهترین استفاده را بهعمل آورند. بهترین شیوه استفاده و تخصیص این منابع روشهای مختلفی دارد که باید در قوانین و مقررات اجرایی مشخص شود ازجمله:
افزایش بهرهوری: افزایش بهرهوری در بهرهبرداری از منابع طبیعی به حفظ و استفاده بهینه از این منابع کمک میکند و در این زمینه مقررات مختلفی به تصویب رسیده است مانند تبصره ماده (۲) «قانون برنامه هفتم پیشرفت» (1/3/1403)، «آییننامه اجرایی ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (21/4/1394)، «تصویبنامه درخصوص برنامه جامع بهرهوری کشور» (25/5/1394) و «آییننامه اجرایی بند «د» تبصره «۲۱» مادهواحده قانون بودجه سال ۱۳۹۹» (16/6/1399).
محاسبه ارزش اقتصادی منابع طبیعی: یکی از دلایل اتلاف منابع طبیعی محاسبه نشدن ارزش واقعی اقتصادی این منابع است. درحالیکه با محاسبه ارزش اقتصادی منابع طبیعی در فرایند بهرهبرداری، ارزش واقعی این منابع مشخص شده و بهرهبرداری غیربهینه از این منابع توجیهپذیر نخواهد بود. با درک این ضرورت، تبصره «1» و «2» ماده (192) «قانون برنامه پنجم توسعه» دولت را مکلف کرد تا ارزش اقتصادی منابع محیط زیستی را در حسابهای ملی محاسبه کرده و دستورالعملهای محاسبه ارزشها و هزینههای منابع طبیعی مهم را تنظیم کند.
۲-2-۳. کاهش وابستگی به منابع طبیعی
در سالهای اخیر یکی از راهبردهای مهم برای حفاظت از منابع طبیعی، کاهش یا قطع وابستگی اقتصادی از این منابع بوده است (European Environment Agency, 2014). کاهش وابستگی به منابع طبیعی بر سه پایه لزوم حفظ این منابع برای حفاظت محیط زیست و حفظ این منابع برای تأمین حقوق نسلهای آینده، بهترین روش استفاده از منابع طبیعی و الزام دولت و بخش خصوصی به پیشبینی و توسعه راهکارهای اقتصادی نوآورانه همساز با طبیعت استوار است. بنابراین قطع وابستگی از منابع طبیعی به حفظ منابع ارزشمند تجدیدناپذیر منجر میشود، حقوق نسلهای آینده را تضمین میکند، مانع هدردهی و اتلاف منابع طبیعی میشود و دولت و بازار را مجبور میکند تا برای تأمین منابع راهکارهای جایگزینی بیاندیشد. بدینترتیب روشهای جدید تولیدی و فناوریهای نوینی توسعه مییابد و این نوآوری منشأ توسعه اقتصادی میشود (Fischer-Kowalski, 2011: 35).
«راهبرد محیط زیستی کشورهای سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه برای دهه نخست قرن 21»[16] (OECD, 2001) کشورهای عضو این سازمان را به اتخاذ راهبردهای ملی برای کاهش وابستگی نظام اقتصادی خود به بهرهبرداری از منابع طبیعی تشویق میکند. «ابلاغیه اتحادیه اروپا در زمینه تجارت سبز» (European Commission, 2019) نیز تلاش دارد تا سال 2050 اتحادیه اروپا را بهسمت شکوفایی و رشد اقتصادی با اتکای بر بهرهوری منابع، بدون انتشار گازهای گلخانهای و با کمترین اتکای بر منابع طبیعی جهت دهد.
بازیافت و بازچرخانی مواد از راهکارهای اساسی در قطع وابستگی به منابع طبیعی است. کالاهای پسماند شده نباید دور ریخته شود، بلکه باید بهنحو مقتضی بازیافت شده و به چرخه بهرهبرداری بازگردانده شود تا فشار کمتری بر ذخیره منابع طبیعی وارد آید. بنابراین الزام به بازیافت مواد بهطور فزایندهای در مقررات پسماندهای کشورها متعیّن میشود. بهعنوان نمونه «ابلاغیه اتحادیه اروپا برای ابتکار مواد خام» (EC, 2008) سه راهکار اساسی را برای مدیریت منابع پیشنهاد میدهد: تمرکز بر واردات مواد خام از کشورهای غیرعضو اتحادیه، عرضه پایدار مواد خام در کشورهای عضو اتحادیه و کاهش مصرف مواد خام از طریق افزایش بهرهوری منابع و بازیافت مواد. «ابلاغیه این اتحادیه راجع به اقتصاد چرخهای: برنامه پسماند صفر برای اروپا» (Ibid., 2014) دولتهای عضو را به برنامهریزی برای بهترین شیوه استفاده از منابع با کمتر میزان تولید پسماند فرامیخواند. طبق بند «۱» بخش 9 قانون پسماند فنلاند،[17] تولیدکنندگان باید تضمین کنند که استفاده از مواد خام تا حد ممکن کاهش یافته و بهجای آن مواد بازیافت شده از پسماندها در فرایند تولید کالاها استفاده شود. در ایران «قانون مدیریت پسماندها» (20/2/1383) دستگاههای اجرایی را به اتخاذ تدابیر لازم برای بازیافت پسماندها ملزم میکند که در صورت اجرای مناسب این دستور، نیاز به بهرهبرداری از مواد خام کاهش مییابد.
۲-2-۴. حفظ منابع طبیعی در معرض خطر تهی شدن
آن دسته از منابعی که در معرض اتمام و تهی شدن قرار دارند، مانند گونههای زیستی کمیاب، باید حفظ شده و بهرهبرداری از آنها ممنوع شود. طبق بند «3» ماده (225) قانون اساسی برزیل، دولت فدرال و ایالتی باید از اکوسیستمهایی که نیاز ویژه به محافظت دارند، بهطور خاص حفاظت کنند. در این زمینه ماده (۳۶) «قانون برنامه هفتم پیشرفت» با ممنوع کردن تقریباً کامل بهرهبرداری از جنگلهای کشور، این منابع در معرض خطر کشور را تحت حفاظت قرار میدهد.
۵-2-۲. عدالت در بهرهبرداری
بدون توجه به ملاحظات اقتصادی و اجتماعی در بهرهبرداری از منابع طبیعی و تأکید صرف بر حفاظت از این منابع، توسعه کشور پایدار نخواهد بود و تعارضات ایجاد خواهد کرد. مهمترین ملاحظه اقتصادی و اجتماعی در بهرهبرداری از منابع طبیعی، تضمین عدالت در بهرهبرداری و توزیع عادلانه منافع حاصل از این منابع است. تضمین دسترسی عادلانه مردم به منابع طبیعی کمک میکند تا ضمن صیانت از این منابع و مسئولیتپذیری جمعی در برابر آن، منافع و هزینهها بهطور عادلانه توزیع شود و زمینه بروز تعارض منافع محدود گردد. با درک اهمیت این مسئله، برخی قوانین اساسی بر ضرورت تضمین عدالت در بهرهبرداری از منابع طبیعی تأکید داشته است. بهعنوان مثال اصل شصت قانون اساسی کنیا[18] بر بهرهبرداری معقول، بهینه، غیرتبعیضآمیز و عادلانه از زمین تأکید دارد یا اصل بیستوچهارم قانون اساسی آفریقای جنوبی[19] بهرهبرداری از منابع طبیعی باید برمبنای توسعه اقتصادی و اجتماعی عادلانه و پایدار باشد همچنین در اصل چهلوششم قانون اساسی بلاروس[20] دولت به نظارت بر بهرهبرداری معقول از منابع طبیعی با هدف بهبود شرایط زندگی و حفاظت محیط زیست مکلف شده است.
قانون اساسی ایران در سه اصل برخی جنبههای اقتصادی و اجتماعی منابع طبیعی را مدنظر قرار داده است. اصل چهلوپنجم انفال و ثروتهای عمومی را در اختیار حکومت اسلامی قرار میدهد تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. ترتیب استفاده هریک از این منابع بهموجب قوانین عادی مشخص خواهد شد که در این راستا قوانین متعددی ناظر بر انواع منابع طبیعی به تصویب رسیده است. این مسئله که آیا مفهوم «مصالح عامه» متضمن عدالت در بهرهبرداری هم است یا خیر موضوع بحث دیگری است، اما اگر بپذیریم که مصلحت اقتضای رعایت عدالت را هم دارد، منطقاً در بهرهبرداری از منابع موضوع این اصل نیز باید عدالت رعایت شود. در اصل چهلوهشتم تبعیض منطقهای در بهرهبرداری از منابع طبیعی منع گشته و بر توسعه متوازن و متناسب مناطق مختلف کشور تأکید شده است. البته «قانون اجرای اصل چهلوهشتم قانون اساسی» (24/5/1380) میتوانست در این راستا تدابیر و راهکارهای مشخصتری برای چگونگی توزیع عادلانه منافع و هزینههای ناشی از بهرهبرداری میان استانهای کشور اتخاذ کند. اصل یکصدوپنجاهوسوم نیز با هدف صیانت از استقلال در مدیریت منابع طبیعی کشور، انعقاد هر قراردادی را ممنوع میکند که موجب سلطه بیگانه بر این منابع شود.
قانونگذار برای تضمین عدالت در بهرهبرداری از منابع طبیعی میتواند راهبردهای متعددی اتخاذ کند ازجمله رعایت حقوق نسلهای آینده و تضمین حق شکایت و جبران خسارت در منابع طبیعی. بهرهبرداری بیرویه از منابع طبیعی بدهیهای سنگینی برای نسلهای آینده انباشته ساخته و افق پایداری سرزمینی کشور را در آینده مبهم میکند. بنابراین یکی از اهداف اساسیسازی در منابع طبیعی باید الزام به رعایت حقوق نسلهای آینده در بهرهبرداری از منابع طبیعی باشد. در این راستا مقدمه قانون اساسی الجزایر،[21] اصل هجدهم «الف» قانون اساسی بنگلادش[22] و اصل چهلوششم قانون اساسی مصر[23] دولت را به صیانت از منابع طبیعی به نفع نسلهای امروز و آینده مکلف میکند. در قانون اساسی ایران حقوق نسلهای آینده بهطور ضمنی در اصل پنجاهم شناسایی شده است ولی به تضمینات حقوقی بیشتری نیاز دارد.
بسیاری از منابع طبیعی در بیشتر نظامهای حقوقی به عموم مردم متعلق است و همه مردم باید نسبت به وضعیت این منابع مسئول باشند. به همین دلیل در برخی قوانین اساسی مانند اصل یکصدوهشتم قانون اساسی بولیوی به مسئولیت مردم در برابر منابع طبیعی تصریح شده است. یکی از مهمترین روشهای تضمین مسئولیتپذیری اجتماعی برای حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی، شناسایی حق شکایت و پیگرد قضایی در صورت تخریب این منابع است. طبق بند «2» ماده (48) قانون اساسی قرقیزستان هر شخصی در صورت خسارتدیدن از بهرهبرداری از طبیعت توسط دیگران حق مطالبه خسارت دارد. در ایران ماده (66) قانون آیین دادرسی کیفری» (اصلاحی 24/3/1394) و تبصره «۲» ماده (17) «قانون دیوان عدالت اداری» (10/2/1402) با دادن اجازه طرح شکایت علیه تخریب منابع طبیعی به نهادهای مردمنهاد در دادگاهها و دیوان عدالت اداری یک گام مهم برای توسعه و تقویت پیگرد قضایی تخریب این منابع در کشور برداشتند.
۲-۳. صیانت توسط نهاد ناظر قانون اساسی
بهدلیل اهمیت مسائل اقتصادی در بسیاری از کشورها، همیشه این احتمال وجود دارد که مجالس قانونگذاری قوانینی تصویب کنند که به نفع توسعه اقتصادی ولی مغایر با پایداری منابع طبیعی باشد. بنابراین در آن دسته از قوانین اساسی که هنجارهای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی متعیّن شده است، ضرورتاً باید نهاد ناظر بر قانون اساسی نیز بر تطابق قوانین مصوب مجلس با این هنجارها نظارت مؤثر داشته باشد تا رکن سوم اساسیسازی منابع طبیعی کامل شود. افزون بر این یکی از کارکردهای مهم نهاد ناظر قانون اساسی در این زمینه اصطلاحاً انتشار هنجارهای اساسی است (تقیزاده، 1386: 148)؛ یعنی این نهاد برای پر کردن خلأهای قانونی در یک زمینه، یا تأکید دوچندان بر اساسی بودن یک هنجار، به رویهسازی اساسی از طریق ارائه نظرات و آرا در زمینه خاصی مثلاً صیانت از منابع طبیعی و تقویت آن هنجار اقدام کند.
در ایران سه اصل قانون اساسی ناظر به بهرهبرداری از منابع طبیعی (اصول چهلوسوم، چهلوپنجم و چهلوهشتم) و اصل پنجاه ناظر بر حفظ محیط زیست، تصریح روشنی بر بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی ندارد. اما این اصول قابلیت این را دارد که در راستای شناسایی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی بهعنوان یک هنجار اساسی تفسیر شود؛ چراکه هدف قانونگذار اساسی از تصویب این اصول بهنوعی تأکید بر صیانت و منع اسراف و تبذیر این منابع بوده است و بنابراین شورای نگهبان میتواند در راستای همین قصد مقنن تفسیر کند. شورای نگهبان قانون اساسی این قابلیت را دارد که با ارائه تفاسیری سازنده از این چهار اصل، زمینه را برای شناسایی اصل حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی و انتشار و تقویت این هنجار فراهم کند تا رکن سوم اساسیسازی در این زمینه کامل شود. اما این شورا از ظرفیت این اصول در عطف توجه مجلس شورا به ضرورت حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در وضع قوانین بهره کافی نجسته است. در موارد معدودی هم که شورا به این اصول استناد کرده، عموماً هدفی دیگر داشته است نه تأکید بر بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی. البته این شورا در چند مورد لزوم بهرهبرداری عادلانه از منابع طبیعی را بهطور ضمنی در نظرات خود بازتاب داده است که نشان میدهد این زمینه برای شورا فراهم است تا با تأکید بر ضرورت حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در آرا و نظریات خود، زمینه شکلگیری رکن سوم اساسیسازی این هنجار را در حقوق اساسی ایران فراهم کند.
1. شورای نگهبان در نظریه شماره 3200/21/80 مورخ (16/11/1380) درخصوص لایحه تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، بخشی از این لایحه را با استناد به اینکه ممکن است اعتبار طرح تملک داراییهای سرمایهای در این لایحه بهعلت نبود ضابطه برخلاف مصالح عامه مصرف شود، مغایر با اصل چهلوپنجم قانون اساسی شناخت.
2. شورای نگهبان در نظریه شماره 58/58/21/78 مورخ (30/9/1378) درخصوص برنامه سوم توسعه اظهار کرد که شرایط و ضوابط و قلمرو مربوط به بهرهبرداری از تأسیساتی که قرار است به بخش خصوصی واگذار شود هم براساس اصول چهلوچهارم و چهلوپنجم باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. تأکید شورا در این نظریه، قانونی بودن نحوه بهرهبرداری از منابع است.
3. شورای نگهبان در نظریه شماره 5637/102/96 مورخ (13/12/1396) درخصوص لایحه بودجه سال 1397، بخشی از این لایحه را با استناد به بند «6» اصل چهلوسوم قانون اساسی و امکان اسراف و تبذیر در مصارف دولت مغایر دانست. این نظریه درواقع بر لزوم پرهیز از اسراف و استفاده بهینه از منابع کشور تأکید دارد.
4. شورای نگهبان در نظریه شماره 30240/102 مورخ (24/12/1400) درخصوص لایحه بودجه سال 1401 کل کشور جزء «3» بند «الف»، از جهت نحوه تقسیم منابع میان استانها را مغایر اصل چهلوهشتم قانون اساسی شناخت که بر لزوم رعایت عدالت در بهرهبرداری از منابع طبیعی دلالت دارد.
همانگونه که ملاحظه شد رویکرد حفظ محیط زیست در منابع طبیعی در نظریات شورای نگهبان بازتاب بسیار کمی داشته و این برای اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در حقوق اساسی ایران کافی نیست. با توجه به اینکه همهساله قوانین متعددی در مجلس به تصویب میرسد که بهطور بالقوه و بالفعل آثاری بر حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی دارد، بهمنظور پیشگیری از تصویب قوانین مغایر با حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی، این نیاز وجود دارد که شورای نگهبان با توجه به اصول موجود در قانون اساسی درخصوص منابع طبیعی نظارت بیشتری اعمال کرده و رویه اساسی قویتری ایجاد کند.
۳. جمعبندی و نتیجهگیری
منابع طبیعی کشور بهدلیل بهرهبرداری ناپایدار و افراطی در معرض تهی شدن و تخریب بدون بازگشت قرار دارد. اهمیت حیاتی منابع طبیعی برای پایداری سرزمینی جامعه، وجود تعارض منافع گروههای مختلف در مورد این منابع و گرایش شدید به بهرهبرداری اقتصادی از آنها، لزوم صیانت از منابع طبیعی را در عالیترین سطح حقوقی توجیه میکند؛ چراکه صیانت از منابع طبیعی با تبدیل به یکی از هنجارهای قانون اساسی جایگاه حقوقی مستحکمتری مییابد. پس قانون اساسی باید ساختار هنجاری پایهای برای تضمین حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی به نفع حفظ محیط زیست و تأمین منافع نسلهای امروز و آینده ایجاد کند و اجازه دهد تا نظم حقوقی مقتضی برای منابع طبیعی توسعه یابد.
بسیاری از قوانین اساسی جهان با درک این اهمیت بهتدریج راهبرد شناسایی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی را بهعنوان یک هنجار اساسی اتخاذ میکنند، اما صرف اندراج حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در قانون اساسی ضرورتاً به حفاظت و بهرهبرداری پایدار کامل از این منابع نمیانجامد؛ بلکه فرایندی از اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی لازم است تا بتواند حفاظت و بهرهبرداری از منابع طبیعی را در عمل تضمین کرده و با فعلیت بخشیدن به هنجارهای قانون اساسی از تزئینی ماندن آن جلوگیری کند. این راهبرد عموماً مشتمل بر سه رکن هنجارسازی در قانون اساسی، نهادینهسازی و تصویب قوانین و مقررات مقتضی برای اجرایی کردن هنجارهای قانون اساسی و صیانت از قانون اساسی توسط نهاد ناظر با پیشگیری از وضع قوانین مغایر است.
بهنظر میرسد ارکان اولیه اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از منابع طبیعی در حقوق اساسی و منابع طبیعی ایران نیز بهتدریج شکل میگیرد. قانون اساسی ایران در چند اصل به موضوع منابع طبیعی پرداخته ولی تأکید اصلی آن بر جنبههای اقتصادی و اجتماعی منابع طبیعی بوده است تا صرف صیانت از منابع طبیعی. درحالیکه دوام و قوام این فرایند و ایجاد یک نظم هنجاری مؤثر برای صیانت پایدار از منابع طبیعی کشور مستلزم انجام اقدامهای تکمیلی یعنی وضع قوانین یکپارچه و مقتضی برای صیانت از این منابع و رویهسازی اساسی در نظرات شورای نگهبان قانون اساسی و آرای دیوان عدالت اداری است. قوانین عادی جاری در حفاظت و پایدارسازی بهرهبرداری از منابع طبیعی بهدلیل بهروز نبودن، پراکندگی و سازوکارهای ضعیف، نمیتواند یک نظم حقوقی سازنده برای حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع ایجاد کند. شورای نگهبان نیز در بررسی عدم مغایرت قوانین عادی با قانون اساسی توجه بسیار اندکی به لزوم صیانت از منابع طبیعی کشور داشته است. بنابراین در راستای فعلیت بخشیدن به اصول قانون اساسی در مورد صیانت از منابع طبیعی، اساسیسازی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از این منابع باید از تصویب یا اصلاح قوانین جامع مقتضی در حوزه صیانت از منابع طبیعی و رویهسازی شورای نگهبان در استناد به لزوم حفاظت و بهرهبرداری پایدار در بررسی مصوبات مجلس بهعنوان ارزشی اساسی آغاز شود.
[1]. Germany's Constitution of 1949 with Amendments through 2014.
[2]. Kyrgyzstan's Constitution of 2010 with Amendments through 2016.
[3]. Bolivia , 2012 Ley Nº 300: Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien.
[4]. Argentina's Constitution of 1853, Reinstated in 1983, with Amendments through 1994.
[5]. Albania's Constitution of 1998 with Amendments through 2016.
[6]. Hungary's Constitution of 2011 with Amendments through 2016.
[7]. Constitution of the Republic of Estonia, 1922, Rev. 2015
[8]. Lao People's Democratic Republic's Constitution of 1991 with Amendments through 2015.
[9] Spain's Constitution of 1978 with Amendments through 2011.
[10]. Angola's Constitution of 2010.
[11]. Bolivia's Constitution of 2009.
[12]. Russian Federation's Constitution of 1993 with Amendments through 2014.
[13]. Bulgaria's Constitution of 1991 with Amendments through 2015.
[14]. Czech Republic's Constitution of 1993 with Amendments through 2013.
[15]. Brazil's Constitution of 1988 with Amendments through 2017.
[16]. OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century, Adopted by OECD Environment Ministers, Paris.
[17] . Finland Waste Act, 2014.
[18] . Kenya's Constitution of 2010.
[19]. South Africa's Constitution of 1996 with Amendments through 2012.
[20]. Belarus's Constitution of 1994 with Amendments through 2004.
[21]. Algeria's Constitution of 2020.
[22]. Bangladesh's Constitution of 1972, Reinstated in 1986, with Amendments through 2014.
[23]. Egypt's Constitution of 2014 with Amendments through 2019.
