نوع مقاله : مقاله پژوهشی
موضوعات
عنوان مقاله English
نویسنده English
One of the key strategies of senior policymakers and the Islamic Consultative Assembly to enhance the efficiency and effectiveness of public resources and address imbalances is the structural reform of Iran’s budgeting system from technical and legal perspectives. To achieve optimal results and avoid trial and error, studying the experiences of similar countries like Turkey and learning policy lessons from their budgeting transformations is essential. Turkey, with its dynamic budgeting system, has undergone continuous reforms over the past century. Since 2003, a turning point marked by the adoption of the Public Financial Management and Control Law, Turkey has implemented performance-based budgeting as its official budgeting system, initiating a new phase of structural reforms in technical, legal, and executive dimensions. The primary goal of this mixed-method study is to first examine the governance and evolution of Turkey’s budgeting system through documentary analysis, then identify and prioritize barriers to implementing performance-based budgeting in central government budget management using interpretive structural modeling, and provide lessons for Iranian lawmakers and policymakers. The study highlights the dynamic nature of Turkey’s budgeting system and its continuous adaptation to changing economic, social, and political conditions. Additionally, the governance of public financial management in Turkey, supported by the Constitution and the Public Financial Management and Control Law, has significantly enhanced transparency, accountability, efficiency, and effectiveness. Quantitative findings indicate that “ambiguity and lack of technical knowledge among policymakers” is the primary barrier to implementing performance-based budgeting in Turkey, with “shortage of experts and specialists” identified as the most dependent barrier among the eleven identified factors.
کلیدواژهها English
مقدمه[1]
نظام بودجهریزی ابزاری برای تخصیص بهینه منابع مالی دولت به سیاستها و برنامههای هر کشور و ثقل سیاستگذاری عمومی و دورنمای توسعه هر کشور است (مقیمی و همکاران، 1395). بودجه مهمترین سند دولتی است که دستگاههای اجرایی را در دستیابی به اهداف چشمانداز و برنامههای توسعه کشور و انجام اثربخش وظایف خود یاری کرده و نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصاد ملی ایفا میکند (Cardos, 2014). بنابراین بودجهریزی عمومی، نوعی ابزار حکمرانی جدید است (آذر، صادقیشاهدانی و بیکی، 1399). حکمرانی نظام بودجهریزی، فرایندها، قانونها، ساختارها و نهادهایی را شامل میشود که از طریق بهبود آنها، نظام بودجهریزی منسجم و پایدار، اهداف تصریح شده را در برنامههای توسعه و اسناد بالادستی محقق میسازد.
سیستم بودجهریزی ترکیه که ریشههای آن به لوایح اصلاحات دربار عثمانی برمیگردد، طی یکصد سال گذشته از زمان استقرار جمهوریت در سال 1923 تا به امروز تحولات و اصلاحات ساختاری وسیعی را متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی تجربه کرده است (Yavuz, Özgül and Susam, 2021). پس از اعلام جمهوریت، قانون محاسبات عمومی بهعنوان مبنای مدیریت مالیه عمومی این کشور به تصویب رسید و تا اوایل دهه 1970، سیستم بودجهریزی سنتی در نظام مدیریت مالیه بخش عمومی این کشور مسلط بود (Susam, Özgül and Yavuz, 2020). از دهه مذکور، با هدف ارتقای اثربخشی و کارایی بودجه عمومی، سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه در دستور کار دولت قرار گرفت اما تجربه موفقی نبود (Çetinkaya, 2018: 45).
در اوایل قرن بیستویکم و با روی کار آمدن حزب عدالت و توسعه و البته با توصیه و همکاری نهادهای بینالمللی، فصل نوینی از اصلاحات ساختاری با تصویب قانون مدیریت و نظارت مالی[2] و در پیش گرفتن نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد از سال 2008 در این کشور آغاز شد. طی این اصلاحات ساختاری نهادها، تعامل آنها با یکدیگر و فرایند و رویکرد بودجهریزی دچار تحولات اساسی شد و سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد را مدیریت مالیه بخش عمومی در پیش گرفت. اما در مرحله اجرا با مشکلات و موانع زیادی مواجه شد که عملاً انتظارات مدیران و برنامهریزان تحقق پیدا نکرد (Yavuz, Özgül and Susam, 2021; Çelebi and Kovancılar, 2012). بر همین اساس، از سال 2012 تلاش برای بهبود نواقص بودجهریزی مبتنیبر عملکرد شروع و نهایتاً متعاقب گذر به سیستم ریاستی در سال 2018، از سال 2021 سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای با هدف رفع کمبودها و نواقص در این کشور پیاده شده است. هدف این پژوهش ضمن بررسی سیر تحولات تاریخی نظام بودجهریزی ترکیه، شناسایی و رتبهبندی موانع و چالشهای استقرار بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه براساس روش مدلسازی ساختاری تفسیری[3] است. گرچه پژوهشهای متعددی با رویکردهای مختلف تلاش کردهاند الگوی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد ترکیه را ارزیابی و موانع پیادهسازی این سیستم را شناسایی کنند (Çatak and Çilingir, 2010; Doğan, 2018; Kaçar and Arap, 2018; Yılmaz and Akdeniz, 2020; Clark etal., 2018; Ergen, 2021) اما با استفاده از روش مدلسازی ساختاری تفسیری میتوان از طریق تفسیر نظرهای خبرگان در مورد تعامل تکتک عوامل مؤثر بر یک مسئله پیچیده و لحاظ شده در تحقیقات انفرادی، در قالب یک مدل نظاممند، مؤلفهها را سطحبندی و خوشهبندی کرد (Attri etal., 2013). در این پژوهش با مطالعه ادبیات موضوع، با استفاده از نظر خبرگان و متخصصان حوزه بودجهریزی در ترکیه، این موانع براساس مدلسازی ساختاری تفسیری سطحبندی و سپس براساس تحلیل میکمک خوشهبندی شده است. با توجه به رویکرد بودجهریزی عملیاتی در سیستم بودجهریزی کشورمان، مطالعه حکمرانی نظام بودجهریزی و احصای چالشهای پیادهسازی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه میتواند در فرایند اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی برای قانونگذاران و سیاستگذاران حاوی درسهای آموزندهای باشد.
ازاینرو در این تحقیق پس از بیان مقدمه، در بخش مبانی نظری، ابتدا مفهوم و ویژگیهای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد ارائه و سپس چارچوب کلی حکمرانی بودجهریزی ترکیه و سیر تحولات آن مورد بررسی قرار میگیرد. در بخش روششناسی، فرایند تحقیق و مدلسازی ساختاری تفسیری تشریح میشود. در بخش یافتهها نیز ضمن توصیف گامهای تحقیق، نتایج و یافتهها مورد ارزیابی قرار میگیرد و در پایان با جمعبندی و نتیجهگیری، ضمن بحث در مورد موانع و چالشهای استقرار سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه به ارائه پیشنهادهای سیاستی برای بهرهگیری از تجربه این کشور پرداخته میشود.
۱. مبانی نظری پژوهش
۱-۱. بودجهریزی مبتنیبر عملکرد
در ادبیات موضوع، از بودجهریزی مبتنیبر عملکرد تعریف واحدی وجود ندارد. پژوهشگران و بعضاً نهادهای مختلف براساس رویکردها و شاخههای علمی، تعاریف متعددی از بودجهریزی عملیاتی ارائه دادهاند. در یک تعریف محدود، شیوهای از مدیریت منابع عمومی است که منابع مالی تخصیصیافته را براساس نتایج قابلاندازهگیری به خروجیها و پیامدها مرتبط میکند. در تعریف دیگر جان مایکسل[4] (۱۹۹۹) معتقد است که بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، اساساً پیوند ورودیها یا هزینهها را با فعالیتها و اهداف برنامه برقرار میکند. او بودجه عملکردی را شامل یک یا چند مورد از عناصر زیر بیان میکند: دادههای حجم کار (واحد فعالیت)، دادههای بهرهوری (هزینه هر فعالیت) و اطلاعات اثربخشی (سطح دستیابی به هدف). چارلز داوسون[5] (۱۹۹۵)، سنجش عملکرد و بودجهریزی مبتنیبر عملکرد را «بهعنوان اصطلاحات کلی و تلاشهای سیستمی در راستای ارزیابی فعالیتهای دولت و افزایش مسئولیتپذیری در قبال پیشرفت و دستیابی به نتایج» توصیف میکند.
فیلیپ جویس[6] (۱۹۹۹)، درحالیکه اذعان میکند «هیچ تعریف استانداردی» از بودجهریزی مبتنیبر عملکرد وجود ندارد، بیان میکند این سیستم «شامل شبکه پیچیدهای از روابط، از ورودیها به خروجیها، تا نتایج اتصال منابع به نتایج برای اهداف بودجهریزی» است. از دیدگاه سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، بودجهریزی مبتنیبر عملکرد درواقع ارتباط منابع تخصیصیافته را با نتایج و خروجیهای قابلاندازهگیری مرتبط میکند (Curristine, 2007). در سیر زمانی، با توجه به اینکه روشها و مدلهای مختلفی از بودجهریزی مبتنیبر عملکرد چه در سطح ملی و چه سازمانی اجرا شده است، تعریف آن نیز قدری منعطفتر شده تا همانند چتری بتواند سطح بیشتری از تعاریف و اصلاحات این حوزه را پوشش دهد.
بهعنوان نمونه شیک[7] (2014) در پژوهشی بیان میکند «بودجهریزی مبتنیبر عملکرد به یک برچسب انعطافپذیر تبدیل شده که قصد دارد طیف گستردهای از فرایندها را دربرگیرد. از دیدگاه او، هدف اصلی در بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، گسترش فضای مالی، بهبود خدمات عمومی و کارایی اداری، بازنگری برنامههای دولتی و تشویق مجدد به تخصیص بودجه براساس برنامهریزی است. ویژگی اصلی و بارز بودجهریزی مبتنیبر عملکرد این است که با سنجش عملکرد، کارایی و اثربخشی، فرصتی را برای بررسی میزان دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده فراهم میکند و سپس با توجه به میزان حصول نتایج مورد انتظار، اطلاعات و دادههای مستدل و قابلتأییدی را دراختیار بودجهریزان و تصمیمگیرندگان قرار میدهد تا تصمیمات اساسی و تعیینکنندهای را در مورد بودجه و فرایند بودجهریزی اتخاذ کنند. درنهایت با تناسب هزینهها و نتایج بهدست آمده، شکافهای عملکردی موجود را به میزان چشمگیری کاهش داده و همچنین بهدلیل تعدیل برنامهها و تناسب میزان بودجه با آنها، میزان رضایت عمومی از عملکرد دولت و برنامههای دولتی افزایش مییابد. از دیدگاه کلارک[8]، سه اصل: نیازسنجی دولتها از نیازهای شهروندان، تقویت ارتباط مالیاتها با نتایج و خروجیهای مصارف عمومی، همچنین سنجش و اطلاعرسانی میزان پیشرفت برنامه در بودجهریزی مبتنیبر عملکرد از جایگاه ویژهای برخوردار است (Clark, Menifield and Stewart, 2018). در سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، عمده توجه به نتایج، اهداف، دستاوردها و نه به فرایندهای داخلی معطوف شده و بهدلیل تمرکز بر اهداف مشخص، مسیر معینی را در حوزه فرایند بودجهریزی برای دولتها ترسیم میکند که خود به مدیریت اثربخش و مطلوب بودجه دولتی منجر میشود.
۱-۲. حکمرانی نظام بودجهریزی ترکیه
حکمرانی نظام مدیریت مالی ترکیه از ساختاری چندوجهی تشکیل شده است. قانون مدیریت و نظارت مالی، بخش عمومی را به دو قسمت کلی تقسیم میکند. در یکسو مؤسسهها و بنگاههای اقتصادی دولت با بودجه مستقل قرار دارد که صرفاً در مجامع شرکتها بررسی شده و در لایحه بودجه جای نمیگیرد. در بخش دیگر نیز دولت مرکزی،[9] مدیریتهای محلی[10] و سازمانهای تأمین اجتماعی[11] قرار دارد. دولت مرکزی خود از سه زیرمجموعه: دستگاههای اجرایی با «بودجه عمومی»،[12] سازمانهایی با «بودجه ویژه»[13] و سازمانهای نظارتی و تنظیمی[14] تشکیل شده است. در قوانین بودجه این کشور صرفاً بودجه دولت مرکزی شامل بودجه عمومی، بودجه ویژه و بودجه سازمانهای نظارتی است که حداکثر تا 31 دسامبر پس از بررسی و تصویب در مجلس و انتشار آن در روزنامه رسمی، از اول ژانویه سال جدید اجرای آن آغاز میشود.
مواد (87)، (89)، (160) و (161) قانون اساسی ترکیه[15] الگوی حکمرانی نظام بودجهریزی را مشخص کرده است. ماده (87) قانون اساسی مسئولیت بررسی بودجه عمومی و گزارش حساب نهایی (تفریغ بودجه) را به مجلس ترکیه واگذار کرده است. کمیسیون برنامهوبودجه مجلس مسئولیت اصلی بررسی لایحه بودجه و همچنین گزارش تفریغ بودجه را در مجلس برعهده دارد. براساس ماده (89) قانون اساسی، مسئولیت ابلاغ و انتشار قوانین بودجه مصوب مجلس، برعهده ریاستجمهوری است. ماده (160) قانون اساسی، مسئولیت نظارت بر بودجه و بررسی گزارش حساب نهایی بودجه را به دیوان محاسبات[16] به نمایندگی از مجلس واگذار کرده است. ماده (161) قانون اساسی که به موضوع بودجه بخش عمومی و حساب نهایی اختصاص دارد مدیریت مالیه عمومی را مشخص کرده است. سازمان استراتژی و بودجه ذیل نهاد ریاستجمهوری مسئولیت اصلی تهیه و نظارت برنامههای توسعه و بودجههای سنواتی را برعهده دارد و نقش این سازمان در سیستم برنامهریزی و بودجهریزی ترکیه، کلیدی است بهطوریکه علاوه بر تدوین لایحه بودجه، در اجرای آن نیز بیشتر مسئولیت تطبیق بودجه با برنامههای توسعه، پروگرامهای میانمدت و برنامههای یکساله ریاستجمهوری و برنامه عمرانی را برعهده دارد.[17] مدیریت اجرای بودجه با وزارت خزانهداری و مالیه بوده[18] و شیوه تخصیص و پرداخت نقدینگی را بهصورت ماهیانه براساس پیشرفت برنامه عملیاتی دستگاه اجرایی انجام میدهند. یکی دیگر از وظایف وزارت خزانهداری و مالیه، ارائه گزارشهای ماهیانه عملکرد بودجه بهصورت مستمر و منظم است. در چارچوب قانون مدیریت و نظارت مالی در سیستم بودجهریزی ترکیه دو نوع سیستم نظارتی داخلی و خارجی تعریف شده است. سیستم نظارت داخلی شامل نظارت مالی مقدماتی و حسابرسی داخلی است. این نوع نظارت داخلی را واحد خدمات مالی و حسابداری داخلی سازمان انجام میدهد و نظارت خارجی برعهده مجلس و دیوان محاسبات است که هم در مرحله تصویب لایحه و هم پس از اجرای بودجه صورت میگیرد.
فرایند تهیه بودجه پیشنهادی دستگاههای دولتی با انتشار پروگرام میانمدت آغاز و به دنبال آن بخشنامه بودجه حداکثر تا پانزدهم سپتامبر به دستگاههای اجرایی ابلاغ میشود. پس از ارائه پیشنهادهای بودجه دستگاههای اجرایی به ریاستجمهوری، با حضور مسئولان دستگاههای اجرایی این منابع و مصارف در سازمان استراتژی و بودجه مورد بررسی قرار میگیرد. در این مرحله، سازمان استراتژی و بودجه 17 روز برای بررسی و جمعبندی لایحه فرصت دارد و در روز کاری هفدهم اکتبر، لایحه را ریاستجمهوری یا معاون وی به مجلس تقدیم میکند. لایحه بودجه را باید ریاستجمهوری براساس ماده (18) قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی، حداقل 75 روز قبل از پایان سال تقدیم مجلس کند که با بررسی و تصویب قانون بودجه حداکثر تا 31 دسامبر و انتشار آن در روزنامه رسمی، از اول ژانویه سال جدید اجرا میشود.
۱-۳. بودجهریزی سنتی
نظام بودجه ریزی ترکیه از شروع دوره عثمانی در اواخر قرن چهاردهم تا به امروز را میتوان به دو دوره کهن (قبل از تنظیمات) و بعد از دوره تنظیمات تقسیم کرد. مطالعه سیر تاریخی تحولات نظام بودجهریزی ترکیه نشان میدهد در دوره کهن و تا قبل از دوره تنظمیات، بودجههای حکومت در قالب دفاتر اجمال و به روش سیاق شامل درآمدها و مصارف ثبت میشد (Bulutoğlu and Kurtuluş, 1981). البته در چند دهه قبل از دوره تنظیمات، عموماً بودجه حکومت در قالب «لوایح اصلاحات» تنظیم میشد و سندی منظم به نام بودجه وجود نداشت (Çiçek and Dikmen, 2015). اولین تنظیمات مربوط به بودجه در سال 1839 میلادی با «فرمان تنظیمات»[19] شروع شد. سند بودجه سال 186۴-۱۸۶۳ را میتوان اولین سند رسمی بودجه در ترکیه دانست که به معنای مدرن، ریز دریافتها و پرداختهای دخلوخرج حکومت را تعیین میکرد. در ماده (97) قانون اساسی سال 1876 ضمن تعریف قانون بودجه حکومت، تصویب قوانین بودجه سنواتی به مجلس «مبعوثان» (منتخبان) واگذار شد (Yılmazcan, 2000). پس از اعلام دوره دوم مشروطیت، در سال 1909 فصل نوینی در نظام بودجهریزی ترکیه شروع شد. اولین گام برای شروع اصلاحات جدید، تصویب «قانون موقتی اصول محاسبات عمومی» در سال 1911 بود اما این اصلاحات بهدلیل شرایط اقتصادی و سیاسی آن زمان و شروع جنگ جهانی اول تا سال 1920 و تشکیل مجلس ترکیه و شرایط جنگی اقتصاد کشور، پیشرفت چندانی نداشت. در قانون اساسی جدید سال 1921 تنها در قالب دو ماده (۷) و (۱۱) احکام مربوط به بودجه دولت و دخلوخرج حکومت پیشبینیشده بود (Falay, 2010).
با اعلام جمهوریت و استقرار نظام حکومتی جدید در ترکیه، در قانون اساسی 1924 کلیات مربوط به سالیانه بودن سند بودجه، لزوم تجمیع همه منابع درآمدی و مصارف دولت در سند بودجه، ضرورت بررسی لایحه و تصویب آن در مجلس تأکید شده و برای نظارت بر بودجه، نهاد «دیوان محاسبات» تأسیس شد (Yavuz, Özgül and Susam, 2021). بهمنظور تنظیم امور مالی دولت، در سال 1927 قانون محاسبات عمومی با الهام از قوانین و مقررات بودجهریزی دولتی بلژیک، فرانسه و ایتالیا تدوین و به تصویب رسید. طی سالهای 1927 تا 1973 اصول و رویکردهای سیستم بودجهریزی سنتی بر مدیریت امور مالی دولت ترکیه حاکم بود. مهمترین ویژگی این سیستم، تمرکز صرف بر مصارف و عدم دقت بر کیفیت و کمیت خروجیهای بودجه بود. در این روش بهجای برنامههای بلندمدت یا میانمدت، هزینههای جاری دولت طی یک سال مبنای توزیع و پرداخت بودجه به ارکان حکومت بود (Susam, Özgül and Yavuz, 2020). یک سال پس از کودتای 27 مه و با ابلاغ قانون اساسی جدید در نهم ژوئیه 1961 مبنیبر شروع دوره «توسعه مبتنیبر برنامهریزی»، رویکرد بلندمدت و مبتنیبر برنامهریزی در سیستم بودجهریزی ترکیه در پیش گرفته شد. بدینترتیب ارتباط بین نظام برنامهریزی و بودجهریزی برقرار و بودجه در کنار ابزار مالی به ابزار سیاستگذاری اقتصادی تبدیل شد. میتوان گفت با این اقدام، گذر از سیستم بودجهریزی سنتی به نظام مدرن آغاز شد. با تأسیس «سازمان برنامهریزی دولت»[20]، مسئولیت تهیه لایحه بودجه برعهده این سازمان گذاشته شد. اما پیشنهاد دستگاههای اجرایی در حوزه اعتبارات عمرانی میبایست به سازمان برنامهریزی دولت و اعتبارات هزینهای دستگاههای اجرایی، به وزارت مالیه برای بررسی ارسال میشد (Yavuz, Özgül and Susam, 2021). با وجود هدفگذاری برای تقویت رابطه بودجهریزی، برنامهریزی و پشتیبانی قوانین بودجه از برنامهها و اهداف توسعه، بهدلیل ناهماهنگی بین سازمان برنامهریزی دولت و وزارت مالیه، عملاً اهداف مورد انتظار محقق نشد. وزارت مالیه که مسئول نظارت بر اعتبارات هزینهای دستگاههای اجرایی بود در تنظیم لایحه و بودجه پیشنهادی با رویکرد گذشتهنگر، فارغ از عملکرد، اعتبارات هزینهای را بهصورت روندی افزایش میداد و این عملاً در بسیاری از بخشها اسراف و در برخی بخشها کسری ایجاد شود (Coşkun, 1976).
با هدف ارتقای اثربخشی و افزایش کارایی بودجه عمومی، در سال 1973 سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه مطرح و اولین قانون آن سال 1973 در مجلس به تصویب رسید (Yavuz, Özgül and Susam, 2021). این سیستم فارغ از وظایف و فعالیتهای دستگاههای اجرایی مختلف، به دنبال تحقق اهداف کلان بخش عمومی از طریق توزیع اعتبارات بین برنامههای اولویتدار دولت بود (Moğol, 2018). تفاوت دیگر این سیستم بودجه با سیستم سنتی سابق، نوع طبقهبندی وظایف، برنامهها و فعالیتهای دستگاههای اجرایی بود. بعد از کودتای 1980 رویکرد لیبرالیسم اقتصادی حاکم بر این دوره، در بودجه بخش عمومی نیز منعکس شده بود. از مهمترین ویژگیهای بودجه در این دوره افزایش مستمر کسری بودجه و درنتیجه بیانضباطی مالی دولت[21] بود. بر همین اساس، نسبت به دورههای قبلی احساس میشد به اصلاحات ساختاری عمیقی در بودجه نیاز است (Ibid.). در سال 1995 برای مدیریت بهینه منابع مالی بخش عمومی و نوسازی ساختار بودجه کشور، تفاهمنامهای بین وزارت مالیه و بانک جهانی امضا شد. هدف این پروژه، ارتقای سطح انضباط مالی و بهبود سیستمهای حسابداری و حسابرسی بخش دولتی بود. در این دوره، صندوق بینالمللی پول به دولت ترکیه پیشنهاد کرد قانون جدیدی برای مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی تهیه کند. ازسویدیگر با تقویت تعامل ترکیه با اتحادیه اروپا در دهه 1990، ضرورت انطباق سیستم بودجهریزی و مدیریت مالی با استانداردهای اتحادیه اروپا بیشازپیش احساس میشد و متعاقب این مهم، اقدامهای تهیه سیستم کدگذاری جدید شروع شد (Özer, 2018).
۱-۴. سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد (20۲۰-2۰۰۳)
در ادامه تلاشهای دولت برای اصلاح ساختار بودجهریزی ترکیه (در سال 2003)، قانون مدیریت و نظارت مالی دولت در مجلس به تصویب رسید. هدف این قانون جدید، ارتقای حسابرسی و گزارشدهی مدیریت مالی بخش عمومی، ورود به دوره بودجهریزی چندساله مبتنیبر عملکرد با اتکا به برنامهریزی راهبردی، توسعه قلمرو و شمولیت بودجه، تطبیق مکانیسم نظارت داخلی و بیرونی با استانداردهای اتحادیه اروپا و افزایش سطح اختیارات دستگاههای اجرایی عنوان شده است. با این قانون که از سال 2006 بهصورت آزمایشی و از سال 2008 بهصورت عمومی به اجرا درآمد برای اولین بار سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه پیاده شد (Yavuz, Özgül and Susam, 2021).
در سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، همه دستگاههای اجرایی به تدوین برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی سالیانه براساس اهداف اسناد بالادستی توسعه موظف شدند تا براساس شاخصها و معیارها، نتایج و خروجیهای فعالیتها و مأموریتهای دستگاههای اجرایی کنترل و نظارت شود. در این راستا، از سال 2008 و در دستگاههای دولتی برنامهریزی راهبردی، برش عملیاتی به تفکیک واحد مجری و واحد انجام کار و فعالیت شروع شد. همچنین برای تطبیق و قیاس با استانداردها و معیارهای سازمانهای بینالمللی نیز «طبقهبندی تحلیلی بودجه» بهمنظور شناسایی، تجزیه، تحلیل و کدبندی فعالیت دستگاهها در سیستم بودجهریزی ترکیه صورت گرفت که در چهار سطح طبقهبندی سازمانی، طبقهبندی وظیفهای، نوع تأمین مالی و طبقهبندی اقتصادی بود (Susam, Özgül and Yavuz, 2020).
از منظر دستگاههای مجری در بودجهریزی دولتی، فرایند بودجهریزی مبتنیبر عملکرد را در ترکیه میتوان در چهار مرحله خلاصه کرد: تهیه برنامههای راهبردی، برنامههای عملیاتی، سند بودجه و گزارش عملکرد دستگاه اجرایی که با تدوین برنامه راهبردی دستگاه اجرایی آغاز میشود. برنامههای راهبردی دستگاههای مشمول بودجه عمومی دولت مرکزی به سازمان استراتژی و بودجه، وزارت خزانهداری و مالیه، دیوان محاسبات و مجلس ترکیه ارسال میشود. برنامههای عملیاتی نقش مهمی در بودجهریزی برای ایجاد ارتباط بین برنامههای راهبردی و بودجه دارد. پیشنهادهای برنامه عملیاتی دستگاههای اجرایی مطابق با برنامه راهبردی و تحت محدودیتهای بودجهای تهیه میشود که سقف بودجه تعیین شده در برنامه مالی میانمدت است. در صورت تغییر در اعتبارات، ادارات دولتی برنامههای عملکردی خود را مطابق با آن اصلاح میکنند. دستگاههای اجرایی پیشنهادهای خود را برای درآمدها و مصارف بودجه در چارچوب نقشههای راهبردی و اصول مندرج در راهنمای تنظیم بودجه تهیه میکنند. واحدهای مخارج نیز پیشنهادهای بودجه دپارتمان را تهیه میکنند. بودجهها با استفاده از سطح چهارم طبقهبندی اقتصادی، بهصورت الکترونیکی در سامانه e-bütçe تهیه میشود. گزارشهای عملکرد دستگاه اجرایی را همهساله رؤسای ادارات دولتی و واحدهای مخارج تهیه و منتشر میکنند. یک نسخه از گزارشهای عملکرد ادارات ذیل دولت مرکزی به وزارت خزانهداری، مالیه و دیوان محاسبات ارسال میشود (Çatak and Çilingir, 2010).
۱-۵. سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای
از سال 2012 برای افزایش اثربخشی تجربه استقرار نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، وزارت مالیه وقت تلاشهایی را برای اتخاذ رویکرد برنامهای در بودجه شروع کرد. با بهرهمندی از تجارب کشورهایی مثل ایالات متحده آمریکا، فرانسه، کانادا و کره جنوبی و برخی کشورهای دیگر مدلی برای بهبود ساختار بودجهریزی تهیه شد. از 24 ژوئن 2018 با ورود به دوره نظام ریاست جمهوری، سازمان استراتژی و بودجه ذیل ریاست جمهوری تأسیس و مأموریتهای جدیدی در حوزه اصلاح ساختار بودجهریزی به این نهاد محول شد. برای افزایش کارایی بودجه، افزایش نظارت بر عملکرد دستگاههای اجرایی و همچنین تقویت ارتباط نهاد برنامه با بودجه، اختیارات سازمان استراتژی و بودجه گسترش یافت و ابلاغ بخشنامه بودجه و دستورالعملهای مالیه از وزارت مالیه به سازمان استراتژی و بودجه انتقال یافته است (Çalışkan, Kaya and Malak, 2020).
نظام بودجه برنامهای در 16 اکتبر 2020 در قالب «تغییر برخی احکام قانون مدیریت و نظارت مالی دولت» با تصویب مجلس ترکیه شکل قانونی پیدا کرد و بدینترتیب از سال 2021 شیوه نوین بودجهریزی برنامهای در ترکیه استقرار یافت. سیستم جدید جایگزینی برای سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد نیست بلکه سعی شده نظام بودجه برنامهای با نظام فعلی یکپارچه شود. به همین دلیل، در بخشنامه بودجه 202۳-202۱ که در سازمان استراتژی و بودجه تهیه شده است، نام سیستم بودجه جدید بهعنوان بودجهریزی برنامهای مبتنیبر عملکرد[22] ذکر شده است (SBB, 2020a). در مدل سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای چهار هدف اصلی: 1. تقویت رابطه سیاستگذاری-برنامه- بودجه، 2. منطقی کردن فرایند تهیه و اجرای بودجه، 3. تقویت ظرفیت نهادی و اطمینان از اثربخشی در هماهنگی و 4. ایجاد یک سیستم نظارت و ارزیابی مؤثر دنبال میشود (Yılmaz and Akdeniz, 2020).
۲. روششناسی پژوهش
مدلسازی ساختاری تفسیری یکی از شاخههای تحلیل ساختاری است که برمبنای پارادایم تفسیری شکل گرفته است. در این الگوی فکری، قیدوبندهای مربوط به پارادایم تجربهگرایانه (اثباتگرایی) وجود ندارد. الگوهای حاصل از این روش هم روابط عناصر را مشخص میکند، هم عناصر را سطحبندی میکند و هم میزان قدرت و وابستگی متغیرها را نشان میدهد (Shukla and Mattar, 2019). مدل ساختاری تفسیری قادر است ارتباط بین متغیرها که بهصورت گروهی یا تکی به همدیگر وابستهاند را تعیین کند (Malone, 1975). هدف این روش شناسایی روابط بین متغیرهای زیربنایی یک پدیده چندوجهی و پیچیده است که برای مطالعات مدیریت و علوم اجتماعی مناسب است. اندرو سیج[23] مدلسازی ساختاری تفسیری را در سال 1977 ارائه کرده است. این روش به طبقهبندی عوامل و شناسایی روابط بین معیارها در سیستمهای پیچیده میپردازد. با استفاده از این روش میتوان ارتباطات و وابستگیهای بین متغیرهای کیفی مسئله را کشف کرد (Çakirli, Karadayı Usta and Serdarasan, 2020). در این روش، مجموعهای از عناصر مختلف مرتبط بهطور مستقیم یا غیرمستقیم در یک مدل جامع سیستماتیک ساختاربندی میشود. این مدل، ساختار یک مسئله یا مشکل پیچیده را با دقت بهصورت الگویی طراحی میکند که شامل گرافیک و همچنین کلمات است. برای هر مسئله پیچیده ممکن است تعدادی از عوامل به موضوع یا مسئله مرتبط باشد. بااینحال، روابط مستقیم و غیرمستقیم بین عوامل، وضعیت را بهمراتب دقیقتر توصیف میکند تا اینکه تکتک فاکتورها جداگانه در نظر گرفته شود. تفسیری بودن این مدلسازی به این دلیل است که قضاوتهای گروهی تعیین میکند که آیا مقولهها به هم مرتبط هستند یا نه و اینکه این ارتباط چگونه شکل میگیرد؛ این مدلسازی، بیانگر روابط ساختاری میان عناصر یک سیستم است (Attri, Dev and Sharma, 2013).
این روش از هفت مرحله تشکیل شده است که بهصورت گامبهگام عبارتند از: الف) در گام اول متغیرهای مدنظر موضوع با بررسی ادبیات موضوع شناسایی میشود (در پژوهش حاضر این متغیرها در قالب موانع اجرای نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه تعریف شده است). ب) در گام دوم رابطه محتوایی میان متغیرهای شناساییشده براساس نظر خبرگان مشخص میشود. با قیاس زوجی متغیرها توسط خبرگان، ماتریس خودتعاملی ساختاری[24] تشکیل میشود. ج) در گام سوم با تبدیل نمادهای ماتریس خودتعاملی ساختاری به اعداد صفر و یک، ماتریس دستیابی اولیه بهدست میآید. د) پسازاینکه ماتریس اولیه بهدست آمد، باید سازگاری درونی آن برقرار شود. در گام چهارم ماتریس دسترسی با استفاده از ماتریس ساختاری خودتعاملی توسعه داده شده و به ماتریس نهایی تبدیل میشود که روابط مستقیم و غیرمستقیم را در نظر میگیرد. ه) در گام پنجم ماتریس نهایی محاسبه شده در مرحله قبل، با استفاده از مجموعههای متأخر و مقدم به سطوح مختلفی طبقهبندی میشود. در این گام مجموعه معیارهای ورودی (پیشنیاز) و خروجی (دستیابی) برای هر معیار محاسبه و سپس عوامل مشترک تعیین میشود. ن) در گام ششم براساس نتایج مراحل قبلی، مؤلفههای مؤثر، سطحبندی شده و سطح نهایی بهعنوان مؤلفه/ مؤلفههای اصلی معرفی میشود. در این گام براساس روابطی که در ماتریس دسترسی تعیین شده، یک گراف جهتدار رسم میشود و روابط تسری حذف میشود. و) در گام هفتم براساس نمودار میکمک[25] قدرت نفوذ و میزان وابستگی معیارهای مسئله مورد تجزیهوتحلیل قرار میگیرد (Attri, Dev and Sharma, 2013; Çakirli, Karadayı Usta and Serdarasan, 2020). تجزیهوتحلیل میکمک برپایه قدرت نفوذ (تأثیرگذاری) و میزان وابستگی (تأثیرپذیری) هر متغیر شکل گرفته و امکان بررسی بیشتر محدوده هریک از متغیرها را فراهم میسازد. در این تحلیل متغیرها به چهار گروه خودمختار، وابسته، پیوندی (رابط) و مستقل تقسیم میشود (Çakirli, Karadayı Usta and Serdarasan, 2020).
۳. تجزیهوتحلیل یافتهها
۳-۱. تجزیهوتحلیل مدلسازی ساختاری تفسیری
گام اول- در گام اول از پایگاههای داده Dergipark، Googlescholar و Tezyok با جستجوی کلمات کلیدی «بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه» و «چالشهای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه» به دو زبان ترکی استانبولی و انگلیسی در پژوهشهای منتشر شده یا پایاننامههای کارشناسی ارشد و دکترای موجود در درگاه پایاننامههای سازمان آموزش عالی ترکیه موانع اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد ترکیه شناسایی و مورد بررسی قرار گرفتند. با توجه به اینکه سیستم بودجهریزی از پایان سال 2008 اجرایی شده بود قلمرو زمانی گردآوری پیشینه موضوع شامل دوره 20۲۳-20۰۹ است. در این مرحله یازده مؤلفه بهعنوان چالشها و موانع اصلی پیادهسازی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در مدیریت مالیه بخش عمومی ترکیه شناسایی و احصا شد. نتایج مرور ادبیات موضوع و موانع شناسایی شده در اجرای PBB در جدول 1 جمعبندی شده است.
جدول 1. جمعبندی موانع بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه براساس مرور ادبیات موضوع
|
عنوان مؤلفه |
نشانه |
|
فقدان فرهنگ عملکردی در بخش عمومی |
C1 |
|
کمبود نیروی انسانی متخصص و آموزشدیده |
C2 |
|
نقص در زیرساختها و ارائه آمار توسط دستگاههای اجرایی |
C3 |
|
ابهام و کمبود دانش فنی در مورد سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد |
C4 |
|
ناهماهنگی بین دستگاههای متولی |
C5 |
|
ارتباط ضعیف بین برنامه-پروگرام - بودجه |
C6 |
|
مقاومت مدیران و کارشناسان در استقرار بودجهریزی مبتنیبر عملکرد |
C7 |
|
قوانین ناکافی و ناقص |
C8 |
|
ضعف بین اهداف و راهبردهای برنامههای راهبردی دستگاهها با برنامهها و گزارشهای عملکرد |
C9 |
|
عدم سنجش مؤثر پیامدها و نبود شاخصهای ارزیابی عملکرد |
C10 |
|
ارتباط ضعیف بین عملکرد و تخصیص بودجه |
C11 |
مأخذ: یافتههای تحقیق.
گام دوم- تشکیل ماتریس خودتعاملی ساختاری: با هدف تعیین روابط تعاملی این موانع پرسشنامهای تنظیم و از طریق پست الکترونیکی در اختیار کارشناسان، متخصصان و محققان حوزه بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه قرار گرفت. معیار انتخاب خبرگان، داشتن سابقه فعالیت اجرایی یا پژوهشی بهصورت تخصصی در این حوزه بودجهریزی طی حداقل یک دهه گذشته بود. درنهایت 22 نفر شامل 2 نفر از کارشناسان و مشاوران مجلس، 3 نفر از وزارت صنایع و 1 نفر از سازمان تأمین اجتماعی، 5 نفر از وزارت مالیه، 1 نفر از دیوان محاسبات و 10 نفر از اساتید دانشگاه و پژوهشگران انتخاب و پرسشنامه به زبان ترکی استانبولی از طریق ایمیل در اختیار این افراد قرار گرفت. نهایتاً پس از سه بار پیگیری، پژوهشگر 9 پرسشنامه تکمیل شده و قابلاستفاده را دریافت کرد. در قالب این پرسشنامه از متخصصان خواسته شده بود روابط تعاملی 11 متغیر را براساس نمادهای زیر مشخص کنند.
با توجه به فراوانی روابط مشخص شده بین زوج عوامل شناسایی شده، ماتریس خودتعاملی ساختاری تشکیل شده است. همانطور که در جدول 1 ملاحظه میشود برای مثال، عنصر (C1: C2) ردیف اول ستون دوم رابطه دو متغیر فرهنگ بودجهریزی مبتنیبر عملکرد را در دستگاههای دولتی با متغیر کمبود کارشناسان و متخصصان بودجهریزی مبتنیبر عملکرد نشان میدهد. نماد V نشاندهنده این است که از دیدگاه اکثریت خبرگان مشارکتکننده، رابطه تعاملی یکطرفهای بین متغیر اول با دوم وجود دارد. بهبیاندیگر نظر خبرگان ناظر بر آن است که مؤلفه ضعف فرهنگ عملکردی در نظام اداری دولت ترکیه بهعنوان عاملی تأثیرگذار بر کمبود کارشناسان و متخصصان بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در این کشور است.
جدول ۲. ماتریس خودتعاملی ساختاری براساس نظر خبرگان
|
C1 |
C2 |
C3 |
C4 |
C5 |
C6 |
C7 |
C8 |
C9 |
C10 |
C11 |
|
|
C1 |
- |
V |
O |
O |
O |
O |
X |
A |
X |
X |
X |
|
C2 |
|
- |
A |
A |
A |
O |
A |
O |
O |
O |
O |
|
C3 |
|
|
- |
O |
X |
X |
X |
O |
X |
X |
O |
|
C4 |
|
|
|
- |
O |
O |
X |
O |
X |
O |
O |
|
C5 |
|
|
|
|
- |
O |
X |
A |
O |
O |
O |
|
C6 |
|
|
|
|
|
- |
O |
V |
A |
A |
O |
|
C7 |
|
|
|
|
|
|
- |
X |
O |
O |
O |
|
C8 |
|
|
|
|
|
|
|
- |
X |
X |
X |
|
C9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
X |
O |
|
C10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
O |
|
C11 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
مأخذ: همان.
گام سوم- ایجاد ماتریس دسترسی اولیه (IRM): در این مرحله نمادهای استفاده شده در ماتریس خودتعاملی ساختاری، برای مقایسات زوجی به اعداد صفر و یک تبدیل شده است. نتایج ماتریس حاصل که بهاصطلاح ماتریس دسترسی اولیه نامیده میشود در جدول ۳ نشان داده شده است. در ماتریس دسترسی اولیه، روابط مستقیم و اولیه متغیرها نشان داده میشود. براساس این ماتریس کمترین تأثیرگذاری مستقیم روی سایر متغیرها به متغیر دوم و بعد از آن متغیرهای 6 و ۱۱ مربوط است. از نظر تأثیرپذیری اولیه و مستقیم از سایر متغیرها نیز کمترین تأثیرپذیری به متغیرهای 4 و ۱۱ مربوط است.
|
C1 |
C2 |
C3 |
C4 |
C5 |
C6 |
C7 |
C8 |
C9 |
C10 |
C11 |
تأثیرگذاری اولیه |
|
|
C1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
5 |
|
C2 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
C3 |
0 |
1 |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
6 |
|
C4 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
3 |
|
C5 |
0 |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3 |
|
C6 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
2 |
|
C7 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
6 |
|
C8 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
6 |
|
C9 |
1 |
0 |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
0 |
6 |
|
C10 |
1 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
0 |
1 |
1 |
1 |
0 |
5 |
|
C11 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
0 |
0 |
1 |
2 |
|
تأثیرپذیری اولیه |
5 |
5 |
5 |
2 |
3 |
3 |
5 |
5 |
5 |
4 |
2 |
|
مأخذ: همان.
گام چهارم- ماتریس دسترسی نهایی:[26] در این مرحله، روابط ثانویه بین متغیرهای مدل بررسی شده و ماتریس نهایی دسترسی براساس روابط منطقی تأثیرگذاری و تأثیرپذیری زوجی بین متغیرها بهدست آمده است (Çakirli, Karadayı Usta and Serdarasan, 2020). بهعنوان مثال، همانطور که در جدول ۲ ملاحظه میشود براساس ماتریس دسترسی تعاملی، متغیر C1 متغیر C7 را تحت تأثیر قرار میدهد ازسویدیگر متغیر C7 بهنوبهخود متغیر C3 را تحت تأثیر قرار میدهد. بدینترتیب براساس اصل سازگاری، متغیر C1 روی C3 تأثیرگذار است که در جدول 4 این روابط غیرمستقیم با ستاره مشخص شده است. قدرت نفوذ یک متغیر جمع ردیف متغیرهای تأثیرپذیر از آن و خود متغیر، میزان وابستگی یک متغیر نیز از جمع متغیرهای تأثیرگذار بر آن متغیر بهصورت ستونی محاسبه شده است.
جدول 4. ماتریس دسترسی نهایی
|
موانع |
C1 |
C2 |
C3 |
C4 |
C5 |
C6 |
C7 |
C8 |
C9 |
C10 |
C11 |
تأثیرگذاری |
|
C1 |
1 |
1 |
1* |
1* |
1* |
1* |
1 |
1* |
1 |
1 |
1 |
10 |
|
C2 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
C3 |
1* |
1 |
1 |
1* |
1 |
1 |
1 |
1* |
1 |
1 |
0 |
9 |
|
C4 |
1* |
1 |
1* |
1 |
1* |
1* |
1 |
1* |
1 |
1* |
0 |
9 |
|
C5 |
1* |
1 |
1 |
1* |
1 |
1* |
1 |
1* |
1* |
1* |
0 |
9 |
|
C6 |
1* |
1* |
1 |
0 |
1* |
1 |
1* |
1 |
1* |
1* |
1* |
9 |
|
C7 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1* |
1 |
1 |
1* |
1* |
1* |
10 |
|
C8 |
1 |
1* |
1* |
1* |
1 |
1* |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
10 |
|
C9 |
1 |
1* |
1 |
1 |
1* |
1 |
1* |
1 |
1 |
1 |
1* |
10 |
|
C10 |
1 |
1* |
1 |
1* |
1* |
1 |
1* |
1 |
1 |
1 |
1* |
10 |
|
C11 |
1 |
1* |
0 |
0 |
1* |
0 |
1* |
1 |
1* |
1* |
1 |
7 |
|
تأثیرپذیری |
9 |
10 |
8 |
7 |
9 |
8 |
9 |
9 |
9 |
9 |
6 |
|
توضیح: اعداد ستارهدار، نشاندهنده روابط غیرمستقیم است.
مأخذ: همان.
گام پنجم- سطحبندی موانع: برای تعیین سطح و اولویتبندی متغیرهای تحت بررسی در ماتریس دسترسی نهایی، مجموعه دریافتی (دستیابی)، مجموعه مقدماتی (پیشنیاز) و مجموعه مشترک برای هر عنصر مشخص میشود. مجموعه دریافتی برای هر عنصر، مجموعه عناصری است که بر آنها مؤثر است(Ibid.) . بهعبارتدیگر مجموعه دستیابی نشانگر عوامل نفوذپذیر هر متغیر است (همه مؤلفههایی که در سطر مربوط به مؤلفه موردنظر عدد «1» دارند). مجموعه مقدماتی یا پیشنیاز هر عنصر، مجموعه عناصری است که بر عنصر موردنظر مؤثرند و مجموعه مقدماتی یا پیشنیاز نیز براساس تأثیرپذیری هر متغیر شامل آن متغیر به انضمام سایر متغیرهایی که در ایجاد آن نقش داشته است (همه مؤلفههایی که در ستون مربوط به مؤلفه موردنظر عدد «1» دارند) تشکیل میشود. سپس براساس مجموعه دستیابی و مجموعه پیشنیاز، مجموعه اشتراکات محاسبه میشود.
جدول 5. تکرار اول برای سطحبندی متغیرها به تفکیک مجموعه دریافتی، مجموعه مقدماتی و مجموعه اشتراکی
|
مجموعه دریافتی |
مجموعه مقدماتی |
مجموعه اشتراکها |
سطح |
|
|
C1 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
|
|
C2 |
2 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
2 |
1 |
|
C3 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10 |
|
|
C4 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10 |
1-3-4-5-7-8-9-10 |
1-3-4-5-7-8-9-10 |
|
|
C5 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10 |
|
|
C6 |
1-2-3-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10 |
1-3-5-6-7-8-9-10 |
|
|
C7 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
|
|
C8 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
|
|
C9 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-6-7-8-9-10-11 |
1-6-7-8-9-10-11 |
|
|
C10 |
1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
1-3-4-5-6-7-8-9-10-11 |
|
|
C11 |
1-2-5-6-7-8-9-10-11 |
1-6-7-8-9-10-11 |
1-6-7-8-9-10-11 |
|
مأخذ: همان.
در سلسلهمراتب روش مدلسازی ساختاری تفسیری، متغیر/هایی که در ایجاد هیچ متغیر دیگر مؤثر نبود و رابطه تأثیرگذار ندارد بهعنوان متغیر سطح بالا محسوب میشود. همانطور که در جدول ۵ ملاحظه میشود، متغیر C2 هیچ متغیر دیگری را تحت تأثیر قرار نداده و لذا در سطح اول قرار میگیرد. پس از شناسایی متغیر بالاترین سطح، آن متغیر از فهرست متغیرها کنار گذاشته شده و این تکرار تا زمانی ادامه مییابد که سطح همه متغیرها مشخص شود. در سطح دوم با حذف متغیر C2 مجدداً، مقایسات زوجی و مجموعههای اشتراکی مورد محاسبه قرار میگیرد. در مرحله دوم متغیرهای C1, C3, C5, C7, C8, C9, C10 شناسایی شده و وارد سطح سوم نشدهاند. در سطح سوم از مقایسات، متغیر C11 و در سطح چهارم نیز متغیر C6 حذف شده است. نهایتاً در سطح پنجم متغیر C4 بهعنوان تأثیرگذارترین متغیر قرار گرفته است. بهبیاندیگر خروجی ماتریس سطحبندی موانع نشان میدهد که متغیر «کمبود دانش و اطلاعات درخصوص بودجهریزی مبتنیبر عملکرد» بهعنوان مؤثرترین مانع اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه بوده است. در یک سطح پیشتر، یعنی سطح چهارم، متغیر C6 یعنی «ضعف ارتباط برنامه-پروگرام-بودجه» مانع مؤثر دیگری در بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه است.
در تکرار مرحله سوم، با حذف خروجیهای سطح دوم، یعنی متغیرهای 1، ۳، ۵، ۷، ۸، ۹ و ۱۰ مجدداً با محاسبه مجموعه دریافتی و مجموعه مقدماتی، مجموعه اشتراکی محاسبه شده و نهایتاً در این سطح نیز متغیر شماره 11 بهعنوان خروجی مشخص شده و در تکرار سطح چهارم حذف میشود.
گام ششم- ترسیم مدل نهایی: پس از تعیین روابط تعاملی متغیرها و سطحبندی آنها، درنهایت میتوان مدل نهایی تعامل متغیرها را براساس سطح آنها ترسیم کرد. در این پژوهش، 11 متغیر در پنج سطح قرار گرفتهاند. در بالاترین سطح (سطح اول)، متغیر کمبود کارشناس و نیروی انسانی متخصص و در پایینترین سطح (سطح پنجم) ضعف دانش و اطلاعات درخصوص بودجهریزی مبتنیبر عملکرد بهعنوان عامل زیربنایی قرار گرفته است. بهعبارتدیگر، مدل ساختاری تفسیری نهایی ترسیم شده بیانگر روابط تعاملی متغیرهاست که از سطح پنجم شروع و به سمت سطح اول (کمبود کارشناس و متخصص) امتداد پیدا میکند. سطحبندی و روابط تعاملی متغیرها در مدل نهایی و در شکل 1 به تصویر کشیده شده است.
گام هفتم- تجزیهوتحلیل قدرت وابستگی و قدرت نفوذ:[27] هدف از تحلیل میکمک بررسی و تحلیل نیروی نفوذ و وابستگی تعاملی متغیرهای یک مسئله است. در تحلیل میکمک متغیرها به چهار گروه متغیرهای خودمختار، متغیرهای وابسته، متغیرهای پیوندی و متغیرهای مستقل تقسیم میشود. متغیرهای خودمختار هم نیروی وابستگی ضعیف و هم نیروی نفوذ کمتری دارد (آیینی، ذبیحی و سعیده زرآبادی، 1398). در مسئله مدلسازی موانع اجرای سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد هیچ متغیر خودمختاری شناسایی نشده است. متغیر وابسته نیروی نفوذ و تأثیرگذاری ضعیفی داشته اما بااینوجود، از نیروی وابستگی و تأثیرپذیری بسیار بالاتری برخوردار است. در پژوهش حاضر، متغیر شماره ۱، یعنی کمبود کارشناس و متخصص بودجهریزی مبتنیبر عملکرد بهعنوان یک متغیر وابسته است. همانطور که در شکل 2 ملاحظه میشود این متغیر بهرغم اینکه تأثیرپذیری بسیار بالاتری نسبت به سایر متغیرها دارد اما تقریباً روی هیچ متغیر دیگری تأثیر شناخته شدهای ندارد. بهبیاندیگر در مدلسازی موانع، اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، متغیر کمبود کارشناس و متخصص در خوشه متغیرهای وابسته قرار میگیرد که نقش وابستگی در مدل داشته است. این خروجی تحلیل میکمک با مدل نهایی تفسیری مبنیبر قرار گرفتن در پایینترین سطح سازگاری دارد. متغیرهای پیوندی نیز از نیروی نفوذ قوی و همچنین نیروی وابستگی قدرتمندی برخوردار است.
همانطور که در شکل 2 ملاحظه میشود این پژوهش هفت متغیر شامل نقص در زیرساختها و ارائه آمار، ناهماهنگی بین دستگاههای متولی، ارتباط ضعیف بین برنامه-پروگرام–بودجه، مقاومت مدیران و کارشناسان، قوانین ناکافی و ناقص، ضعف بین اهداف و راهبردهای برنامههای راهبردی دستگاهها با برنامههای و گزارشهای عملکرد، عدم سنجش مؤثر پیامدها بهعنوان متغیرهای پیوندی شناسایی شده و درنهایت متغیر مستقل که نیروی نفوذ قوی دارد اما از نیروی وابستگی و تأثیرپذیری کمتری برخوردار است. در این پژوهش، مؤلفههای «فقدان فرهنگ عملکردی در بخش عمومی»، «ابهام و کمبود دانش فنی در مورد سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد» و «ارتباط ضعیف بین عملکرد و تخصیص بودجه» بهعنوان متغیرهای مستقل مورد شناسایی قرار گرفته است.
شکل 2. ماتریس میکمک و توزیع موانع پیادهسازی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد براساس دو معیار میزان وابستگی و میزان تأثیرگذاری
مأخذ: همان.
بررسی یافتههای مدلسازی ساختاری تفسیری و همچنین تحلیل میکمک در مورد موانع اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در نظام بودجهریزی دولت مرکزی نشان میدهد:
مؤلفه «ابهام و کمبود دانش فنی در مورد سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد» در بین موانع شناسایی شده، بهعنوان مهمترین مانع اثرگذار در سطح پنجم قرار گرفته است. همانطور که چاتاک و چلینگیر[28] (۲۰۱۰) نیز تصریح میکنند در شروع پیادهسازی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، نظام اداری و سیاسی حاکم بر مدیریت مالیه عمومی خود در مورد روششناسی این سیستم بودجهریزی با ابهام[29] و کمبود دانش فنی مواجه بودند. همچنین چلبی و کوانجیلار[30] (۲۰۲۱) بیان میکنند بهدلیل عدم تفهیم و ناآشنایی سیاستگذاران و مدیران ارشد با چارچوبهای فنی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، کارشناسان و متخصصان را نیز دچار سردرگمی میکردند. ازسویدیگر ابهام و عدم اطلاع مدیران و سیاستگذاران ارشد باعث ایجاد شکاف در درک افکار عمومی با مدیران شده بود و تا حدی حمایت افکار عمومی را نیز بهصورت منفی تحت تأثیر قرار داده بود (Bakirtaş and Nazlioğlu, 2019).
در سطح چهارم، یکی از موانع اصلی اجرای سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه، عامل «ارتباط ضعیف بین برنامه-پروگرام-بودجه» است. از سال 2006 اولین پروگرامهای میانمدت سهساله و همچنین برنامه مالی میانمدت سهساله اجرایی شد. گرچه این اقدام برای تقویت ارتباط نظام برنامهریزی و بودجهریزی حائز اهمیت بود و تا حد بسیاری توانسته بود با بودجهریزی چندین ساله، ارتباط برنامههای توسعه پنجساله با بودجههای سنواتی را تقویت کند اما در عمل همچنان توزیع بودجه براساس «پروژه» صورت میگرفت (Akbey, 2019). یکی از دلایل حرکت به سمت بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای از سال 2021 رفع همین مسئله بود (Ergen, 2021). برنامههای راهبردی بهعنوان ابزاری ارتباطی بین اهداف و سیاستهای کلان با بودجه و برنامههای عملیاتی در سازمانهای دولتی جدی گرفته نشده است.
همانطور که دوغان[31] (۲۰۱۸) بیان میکند تفکر غالب در سازمانها و دستگاههای اجرایی در مورد برنامههای راهبردی، «برنامهای برای عدم اجراست» و دستگاهها نه برای اجرا بلکه صرفاً برای خالی نبودن عریضه و تکلیف قانونی به تهیه برنامههای راهبردی اقدام کرده و این برنامهها جدی گرفته نمیشود. در سطح سوم مؤلفه «ارتباط ضعیف بین عملکرد و تخصیص بودجه» بهعنوان یکی از موانع پیادهسازی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در مدیریت مالیه دولت مرکزی ترکیه بوده است. بسیاری معتقدند پس از اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، عملاً همانند گذشته، بودجهریزی سنتی و تمرکز بر میزان عملکرد اعتبارات سالهای گذشته وجود داشته است و میزان تخصیص بودجه همبستگی زیادی با عملکرد دستگاهها و سازمانها نداشته است. یکی دیگر از موانع اصلی پیادهسازی بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، هماهنگی ضعیف بین وزارت مالیه، خزانهداری و وزارت توسعه (عنوان سازمان برنامهریزی دولت در مقطع 2008) بود. تخصیص بودجه اعتبارات هزینهای با وزارت مالیه، تخصیص اعتبارات پروژههای عمرانی با وزارت توسعه و همچنین پرداخت نقدینگی نیز با خزانه صورت میگرفت. در برخی موارد، ناهماهنگی بین این دستگاه، باعث تأخیر در پرداخت نقدینگی بهویژه در مورد پروژههای عمرانی میشد. یکی دیگر از موانعی که در اکثر پژوهشها مطرح شده بود بحث کمبود کارشناسان و متخصصان در نظام بودجهریزی کشور ترکیه است. اما مدلسازی ساختاری تفسیری نهایی نشان میدهد این مانع در آخرین سطح قرار داشته و خود معلول سایر موانع دیگر است. بسیاری از پژوهشگران و متخصصان اعتقاد دارند عواملی همچون ضعف شایستهسالاری، ضعف فرهنگ اداری مبتنیبر عملکرد، نفوذ و قدرت افراد سیاسی در امور فنی و بوروکراسی درواقع باعث خروج یا انزوای بدنه کارشناسی بهویژه در دهه گذشته شده است.
۴. جمعبندی، نتیجهگیری و درسهای سیاستی
ترکیه طی دهههای گذشته بهویژه از سال 2003 برای بهبود نظام مدیریت مالیه عمومی تلاش کرد تا بتواند ضمن افزایش اثربخشی و کارایی منابع عمومی، نواقص و کمبودهای نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد را مرتفع سازد. بررسی الگوی حکمرانی و سیر اصلاحات ساختاری سیستم بودجهریزی ترکیه، میتواند حاوی درسهای آموزندهای باشد. سیستم بودجهریزی بخش عمومی ترکیه شامل چندلایه است. بودجه شرکتهای دولتی، بودجه سازمانهای تأمین اجتماعی، بودجه شهرداریها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی کاملاً مجزا است. آنچه تحت مدیریت دولت مرکزی قرار دارد بودجه وزارتخانهها (بودجه عمومی)، بودجه سازمانهای نظارتی و بودجه ویژه برای کمک به نهادهای فرهنگی و عموماً مراکز آموزشی و پژوهشی است. بنابراین در قوانین بودجه سنواتی، صرفاً بودجه دولت مرکزی آمده و بودجه شرکتهای دولتی و مؤسسههای تأمین اجتماعی و شهرداریها ذیل قانون بودجه نبوده و در مجلس مورد بررسی قرار نمیگیرد. سیستم بودجهریزی ترکیه چندساله (سهساله) غلتان بوده و در قوانین بودجه سنواتی، بودجه سه سال آتی دستگاههای اجرایی برآورد میشود.
نکته مهم دیگر، جایگاه حکمرانی بودجهریزی در قانون اساسی این کشور است. بر این اساس، مسئولیت تهیه و تدوین لایحه بودجه و همچنین انتشار قوانین بودجه مصوب مجلس برعهده ریاست جمهوری و دولت؛ مسئولیت بررسی بودجه عمومی و گزارش حساب قطعی (تفریغ بودجه) با مجلس ترکیه و به نمایندگی از مجلس؛ مسئولیت نظارت بر بودجه و بررسی گزارش حساب قطعی بودجه با دیوان محاسبات و همچنین مسئولیت اصلی بررسی لایحه بودجه و گزارش تفریغ بودجه در مجلس برعهده کمیسیون برنامهوبودجه مجلس است. شیوه و زمانبندی فرایندهای تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بودجه نیز بهتفصیل و بهصورت شفاف در قانون مدیریت و نظارت مالیه عمومی تصریح شده است که درواقع جلوی برخی اقدامهای فرابودجهای گرفته شده است. از سال 2018 و با استقرار سیستم ریاستی در ترکیه، قدرت شخص ریاست جمهوری در سیستم بودجهریزی و مدیریت مالیه عمومی این کشور بهشدت افزایش یافته است. بسیاری از اختیارات بودجهای وزارت خزانهداری و مالیه به سازمان استراتژی و بودجه ذیل ریاستجمهوری منتقل شده است. بهغیراز دو سند لایحه بودجه و برنامه پنجساله توسعه، سایر اجزا همه ذیل مسئولیت و اختیارات ریاستجمهوری قرار دارد. با این اوصاف عملاً مجلس غیر از سند بودجه، بر سایر ارکان نظام بودجهریزی نظارت کافی ندارد. این تمرکز اختیارات اگرچه در کشور ما نیز مقطعی دنبال شد اما نتیجهای جز بیانضباطی مالی دولت نداشته است.
یکی از درسهای سیاستی مهم از تجربه ترکیه، مکانیسم ارتباط نظام بودجهریزی با نظام برنامهریزی توسعه است. برای این مهم، علاوه بر برنامه پنجساله، برنامههای میانمدت سهساله و پروگرامهای میانمدت و در سطح دستگاههای اجرایی نیز برنامههای راهبردی و عملیاتی پیشبینیشده است. با این راهبرد، سیاستگذار قصد داشته رابطه بین «برنامه-پروگرام- بودجه» تقویت شود هرچند در عمل این مسئله همچنان بهعنوان یکی از چالشهای سیستم بودجهریزی ترکیه پابرجا است. مدل نهایی ساختاری تفسیری موانع و چالشهای اجرای بودجهریزی مبتنیبر عملکرد نشان میدهد که کمبود دانش و ابهام سیاستگذاران، مدیران و برنامهریزان بهعنوان اصلیترین عامل و پایهایترین سطح قرار داشته و مانع اصلی پیادهسازی این سیستم در ترکیه بوده است. این یافته نشان میدهد دانش فنی و رویکرد سیاستگذاران و قانونگذاران در موفقیت بودجهریزی مبتنیبر عملکرد عامل کلیدی است. هرگونه ابهام، تفاسیر و برداشتهای مختلف مدیران و سیاستگذاران خود باعث ابهام و سردرگمی کارشناسان و مجریان و بیاعتباری اصلاحات ساختاری میشود.
در کشور ما نیز از اوایل دهه ۱۳۸۰ شمسی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در دستور کار مدیریت مالیه عمومی بوده است اما بهرغم گذشت بیش از دو دهه، هنوز مسائل و چالشهای عمدهای در اجرا و پیادهسازی وجود دارد. بیشک یکی از موضوعهای مورد نیاز در مدیریت اقتصادی ایران، انجام اصلاحات ساختاری در نظام برنامهریزی و بودجهریزی برای افزایش کارایی، اثربخشی، شفافیت، پاسخگویی، کاهش ناترازیهای مزمن، استانداردسازی و طبقهبندی مالی، کاهش عملیات فرابودجهای است. با وجود تلاشهای متعدد صورت گرفته، رویهها و واقعیتهای نظام بودجهریزی کشور و قوانین بودجه سالهای اخیر مطلوب نظام سیاسی و اقتصادی نیست. گرچه رفع و اصلاح این مشکلات در کوتاهمدت قدری دشوار بهنظر میرسد اما شروع تلاشی تازه با استفاده از تجربیات کشورهای مشابه، قدمی مؤثر برای تحقق این اصلاحات است. در همین راستا پیشنهاد میشود موارد زیر بهعنوان درسهای سیاستی از تجربه ترکیه در اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی کشورمان مورد توجه قرار گیرد:
- تدوین و تصویب قانون مدیریت مالی مدرن، بهروز و البته شفاف بخش عمومی کشور،
- معماری نوین سیستم برنامهریزی و بودجهریزی و حاکمیت قانون بهمعنای واقعی در همه فرایندهای تدوین، تصویب، اجرا و نظارت برنامه و بودجه،
- تعیین حدود مداخله عناصر حکمرانی بودجه در قانون و اجتناب از عملیات فراقانونی بودجه چه در مجلس و چه در دولت،
- تعیین تکلیف سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد و تلاش برای بهینهسازی آن از طریق سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای،
- تقویت ارتباط نظام برنامه - بودجه از طریق برنامههای میانمدت و برنامههای راهبردی سازمانی،
- تفکیک و خروج بودجه شرکتهای دولتی و سازمانهای تابعه از قانون بودجه عمومی کشور،
- بازنگری اساسی در طبقهبندی ردیفهای بودجه از دستگاهی به سیستم مبتنیبر برنامه خدمات عمومی کشور،
- استقرار واقعی و عملیاتی سیستم بودجهریزی چندساله.
[1]. مقاله حاضر برگرفته از طرح پژوهشی «مطالعه حکمرانی نظام برنامهریزی و بودجهریزی ترکیه» با حمایت مرکز پژوهشهای توسعه و آیندهنگری سازمان برنامهوبودجه کشور است. ازاینرو از حمایتها و کمکهای ارزنده مدیران و متخصصان این مرکز تقدیر و تشکر میشود.
[2]. Public Financial Management and Control Law
[3]. Interpretive Structural Modelling (ISM)
[4]. John Mikesell
[5] .Charles Dawson
[6]. Philip Joyce
[7]. Schick
[8] .Clark
[9]. Central Government
[10]. Local Administrations
[11]. Social Security Institutions
[12]. دستگاههای مشمول بودجه عمومی General Budget)) ذیل جدول 1 ضمیمه قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی تعیین شده است. این دستگاهها شامل سازمانهای ارائهکننده خدمات بخش عمومی هستند و با توجه به ماهیت خدمات ارائه شده این دستگاههای اجرایی، درآمدی در قبال خدمات تحقق نمییابد.
[13]. شامل مؤسسههای عمومی است که برای انجام خدمات عمومی معین، وابسته یا مرتبط با یک وزارتخانه تأسیس شده و اصول فعالیت آنها با قوانین یا مصوبههای ریاستجمهوری است و فهرست آنها در جدول 2 قانون مدیریت و نظارت مالی دولت مشخص شده است. عموماً دانشگاهها و نهادهای فرهنگی ذیل این عنوان قرار دارند.
[14]. سازمانهای نظارتی و تنظیمی ((Regulatory and Supervisory Agency Budget شامل مؤسسههایی است که براساس قانون یا مصوبه ریاستجمهوری ایجاد شده و فهرست آنها در جدول 3 قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی مشخص شده است.
[15]. قانون اساسی امروز ترکیه پس از کودتای 1980 و در سال 1982 مشتمل بر 177 ماده و 16 ماده موقتی و مجموعاً با 193 ماده به تصویب رسیده است که برخی از احکام این قانون در سالهای 2001، 2007، 2010 و 2017 با انجام رفراندوم تغییر یافته است.
[16]. Sayıştay
.[17] نظام برنامهریزی توسعه در ترکیه شامل برنامههای توسعه پنجساله، پروگرامهای میانمدت سهساله، برنامه مالی میانمدت سهساله، برنامه عمرانی یکساله ریاستجمهوری، برنامههای راهبردی و عملیاتی در سطح دستگاههای اجرایی است.
[18]. در سیستم حکومتی ریاستجمهوری بخشی از وظایف بودجهای از وزارت خزانهداری و مالیه به نهاد ریاستجمهوری و سازمان استراتژی و بودجه منتقل شده است.
.[19] اگرچه در این فرمان، واژه بودجه ذکر نشده است اما شیوه و دستورالعملی برای جمعآوری مالیاتها و مخارج خلافت عثمانی بود.
[20]. State Planning Organization
[21]. بهعنوان نمونه در سال 1993، کسری بودجه نسبت به سال قبل بیش از 281 درصد رشد داشت.
[22] .Performance-Based Program Budgeting
[23]. Sage
[24]. Structural Self-Interaction Matrix (SSIM)
[25]. MICMAC
[26]. Final Received Matrix (FRM)
[27]. Matrice d’Impacts Croisés Multiplication Appliquee a un Classement/Cross Impact Matrix Multiplication Applied to Classification (MICMAC)
[28] .Çatak and Çilingir
[29]. Ambiguity
[30] .Çelebi and Kovancilar
[31]. Doğan
