سازمان تعزیرات حکومتی: از تهدیدانگاری تا فرصت انگاری

مقدمه

حقوق کیفری به‌عنوان یکی از مظاهر اختیارات اصلی و انحصاری دولت‌ها مطرح است (یکرنگی، 1390: 242). این تمایل به انحصارطلبی و گسترش قلمرو مداخله ازسوی دولت‌های مدرن در ارائه پاسخ‌های واکنشی کیفری نسبت به بزهکاری، منتهی به گسترش قلمرو حقوق کیفری و تورم قوانین کیفری شده است؛ امری که امروزه یکی از مهم‌ترین معضلات نظام‌های حقوق کیفری در کشورهای مختلف بوده و خود ناکارآمدی نظام پاسخ‌دهی دولتی به بزهکاری را به‌دنبال داشته است. اگر در ابتدای دوران مدرنیته، دولت‌ها درصدد بسط قلمرو مداخله انحصاری کیفری خود بودند، در دهه‌های اخیر این رویه معکوس شده است و دولت‌ها به انحای مختلف به‌موجب قوانین یا رویه‌های عملی سعی در تمرکز فعالیت‌های خود بر بزه‌های واجد اولویت و اهمیت کرده و در بزه‌های با اولویت و اهمیت کمتر درصدد بهره‌گیری از ظرفیت‌های جامعه مدنی در پاسخ‌دهی به بزهکاری هستند. در موارد پاسخ‌دهی دولتی نیز تلاش بر این است که میزان بهره‌گیری از پاسخ‌های کیفری اِعمالی مراجع قضایی کاهش و در مقابل پاسخ‌های اِعمالی مراجع اداری افزایش یابد. در این راستا اتخاذ سیاست‌های مبتنی‌بر دوری از نظام عدالت کیفری از اولویت‌های دولت‌ها قرار گرفته است. «جرم‌زدایی»،[1] «کیفر‌زدایی»[2] و «قضازدایی»[3] ازجمله راهبردهای مورد استفاده دولت‌ها است که هریک از آنها تعریف خاص خود را داشته و البته هم‌پوشانی‌هایی نیز با یکدیگر دارند.

گسترش اهمیت موضوع‌های اقتصادی در جامعه سبب شده است که سیاست‌های کیفری در کشورهای مختلف در راستای تأمین سلامت فعالیت‌های اقتصادی از دو راهبرد (به‌ظاهر متعارض) «پیش‌روی» و «پس‌روی» استفاده کند. مطابق راهبرد پیش‌رو ممکن است در راستای تأمین سلامت اقتصادی در جامعه، رفتارهای جدیدی جرم‌انگاری شده یا کاربرد کیفر درخصوص رفتارهایی گسترش یابد که پیش از این جرم‌انگاری شده است. در راهبرد پسروی ممکن است وصف مجرمانه از برخی رفتارهای مجرمانه سلب شده یا اینکه با جرم‌زدایی ناقص دایره مداخله دولت در حوزه اقتصاد کاهش و یا جنس مداخله از پاسخ‌های کیفری به اداری تبدیل یابد. این دو راهبرد، درواقع دو راهبرد مکمل هستند که دولت‌ها با لحاظ شرایط حاکم بر جامعه حسب مورد یکی از آنها را اتخاذ می‌کنند.

تشکیل سازمان تعزیرات حکومتی با صلاحیت رسیدگی به برخی از تخلفات اقتصادی در قوه مجریه به‌عنوان اقدامی در جهت راهبرد پسروی است که از بدو تشکیل مورد نقد و ایراد حقوق‌دانان واقع شده‌ است که برخی از این نقدها ناظر به اصل تشکیل این نهاد بود. بر این اساس تشکیل این نهاد و واگذاری صلاحیت رسیدگی به آن در تعارض با اصول بنیادین حقوق دانسته شد. این دیدگاه وجود سازمان تعزیرات حکومتی را تهدیدی علیه ارزش‌های حقوقی شناخته شده می‌داند، تهدیدی که سبب می‌شود مواردی چون حذف این سازمان، ادغام آن در قوه‌ قضائیه یا تحدید صلاحیت این سازمان، به‌عنوان راهکارهای احتمالی مطرح شود. در مقابل برخی در مقام پاسخگویی به این نقدها برآمده‌اند، اما سؤال اساسی این است که آیا اشکال‌ها و ایرادهای بنیادین در حدی است که سبب برای انحلال سازمان تعزیرات حکومتی و به‌تبع آن واگذاری صلاحیت‌های آن به مراجع دیگر (و ازجمله قوه‌ قضائیه) شود؟ سؤال دیگری که در اینجا می‌تواند مطرح شود آن است که آیا می‌توان در اندیشه گسترش صلاحیت‌های رسیدگی به تخلفات اقتصادی در سازمان تعزیرات حکومتی بود؟ تاکنون مجادلات موافقان و مخالفان وجود سازمان تعزیرات حکومتی درخصوص سازمان تعزیرات حکومتی بسیار بوده است و لیکن مدافعان وجود را مجال بحث درخصوص امکان گسترش صلاحیت آن نبوده است. در این راستا نگارنده دلایل توجیهی گسترش صلاحیت سازمان تعزیرات حکومتی در رسیدگی به تخلفات اقتصادی را مورد بحث و بررسی قرار داده است.

در راستای تبیین مباحث، نخست در حد ضرورت به «سیر تحول سازمان تعزیرات حکومتی و صلاحیت‌های آن» از بدو تشکیل تااکنون پرداخته می‌شود. در ادامه اشکال‌های بنیادین و اساسی (و نه جزئی و موردی) که برخی از حقوق‌دانان در‌خصوص این سازمان و صلاحیت‌های آن مطرح کرده‌اند مورد نقد و بررسی قرار می‌گیرد. درنهایت سپس مبانی توجیهی رسیدگی به تخلفات اقتصادی در شعب تعزیرات حکومتی مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.

1. سیر تحول سازمان تعزیرات حکومتی و صلاحیت‌های آن

سازمان تعزیرات حکومتی با عمری حدود سه دهه و رسیدگی عملی به چند صد هزار پرونده در هر سال و پراکنش شعب آن در سراسر کشور یکی از مراجع رسیدگی‌کننده اداری در نظام حقوقی ایران است.[4] در تاریخ 23/12/1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام «قانون تعزیرات حکومتی» و «قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی» را به‌صورت هم‌زمان به تصویب رساند.[5] تصویب این دو قانون را باید به‌جهت ناکارآمدی قوانین پیش از آن در جهت ایفای نقش تنظیم‌گری دولت در عرصه اقتصاد و کنترل بازار دانست. با وجود قوانین متعدد در پیش و پس از انقلاب اسلامی، دولت توفیق مطلوبی در تنظیم‌گری عرصه اقتصاد و کنترل بازار به‌دست نیاورده بود. با وجود آنکه رسیدگی به بزه‌های اقتصادی به مراجع قضایی و حتی بعضاً مراجع قضایی اختصاصی (مانند دادگاه انقلاب به‌موجب ماده‌واحده قانون حدود صلاحیت دادسراها و دادگاه‌های انقلاب مصوب 1362) سپرده شده بود اما بی‌نظمی همچنان بر عرصه فعالیت‌های اقتصادی حاکم بود (نک. فتحی، 1379: 177-174).

در راستای رسیدگی به تخلفات مقرر در قوانین تعزیرات حکومتی، سه مرجع (کمیسیون مرکزی تعزیرات حکومتی و نیز کمیسیون‌های استانی (مواد 19 و 21)، دادسراها و دادگاه‌های انقلاب اسلامی (ماده 36) و وزارت بازرگانی (تبصره ماده 36)) پیش‌بینی‌ شده بود. صلاحیت کمیسیون‌ها ناظر به تخلفات تعزیرات حکومتی در بخش دولتی و صلاحیت دو مرجع اخیر ناظر به تخلفات ارتکابی در بخش غیردولتی بود. در ادامه مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 27/09/1369 صلاحیت رسیدگی به تعزیرات حکومتی بخش دولتی را نیز به دادسراها و دادگاه‌های انقلاب اسلامی واگذار کرد.

به‌دنبال افزایش قیمت‌ها و نرخ ارز در نیمه اول سال 1373 و به‌منظور نظارت و کنترل دولت بر امور اقتصادی، لزوم هماهنگی مراجع قیمت‌گذاری و توزیع کالا و اجرای ضوابط و مقررات مربوط به آن و نیز مهار تورم و رسیدگی به تخلفات اقتصادی، رئیس‌جمهور وقت از مقام رهبری درخواست می‌کند که رسیدگی به تخلفات در بخش دولتی و غیر‌دولتی به قوه مجریه محول شود و رهبری موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع کند. مجمع نیز در تاریخ 19/07/1373 با تصویب ماده‌واحده، قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی، امور بازرسی، نظارت، رسیدگی و صدور حکم قطعی و اجرای آن را در بخش دولتی و غیردولتی به «دولت» محول کرد (فتحی، 1379: 183).

دلالت ماده‌واحده مذکور بر سلب صلاحیت دادگاه‌های انقلاب در حوزه رسیدگی به تخلفات تعزیرات حکومتی و انحصار صلاحیت «دولت» (قوه مجریه) است. یکی از مسائل مبتلابه دادگاه‌های انقلاب در رسیدگی به تخلفات تعزیرات حکومتی اطاله دادرسی بود که با سلب صلاحیت از دادگاه انقلاب و واگذاری آن به دولت و محول کردن دادرسی این مرجع به آیین‌نامه (به‌موجب تبصره «2» ماده‌واحده)، قانونگذار درصدد تکمیل فرایند قضازدایی‌ای بود که پیش از این با تصویب قانون تعزیرات حکومتی آغاز شده‌ بود، تا ازیک‌سو مرجع اداری به تخلفات تعزیرات حکومتی رسیدگی کند و از‌سوی‌دیگر این مرجع در مقام رسیدگی به رعایت تشریفات دادرسی کیفری و مدنی متداول در رسیدگی‌های مراجع قضایی ملزم نباشد.

در راستای اجرای ماده‌واحده فوق‌الذکر ابتدا «تصویب‌نامه در‌خصوص تعیین سازمان و تشکیلات تعزیرات حکومتی» به تصویب رسید و به‌موجب ماده (2) آن صلاحیت قوه مجریه در رسیدگی به تخلفات، به سازمان تعزیرات حکومتی محول شد. بدین‌ترتیب سازمان تعزیرات حکومتی ایجاد، و صلاحیت رسیدگی به بخشی از تخلفات اقتصادی به شعب آن محول شد. البته در ادامه صلاحیت‌های این سازمان با فراز و فرودهایی توأم شده که اوج این فرود را می‌توان در تصویب قانون نظام صنفی کشور در سال 1382 و سلب صلاحیت رسیدگی به تخلفات صنفی از شعب تعزیرات حکومتی دانست. با تصویب این قانون رسیدگی به تخلفات صنفی که به‌لحاظ آماری بخش بسیاری از تخلفات در صلاحیت سازمان تعزیرات حکومتی بود، به هیئت‌های متشکل از نمایندگان سازمان بازرگانی‌، قوه قضائیه و مجمع امور صنفی ذی‌ربط واگذار شد. ترکیب هیئت نشان از رویکرد قانونگذار در بهره‌گیری از سیاست جنایی مشارکتی ازیک‌سو و تقویت مداخله قوه قضائیه از‌دیگر‌سو بود که درنتیجه به حذف نقش سازمان تعزیرات حکومتی می‌انجامید؛ اما با توجه به ناکارآمدی این هیئت‌ها دیری نپایید که این صلاحیت‌ها مجدداً به سازمان تعزیرات حکومتی اعاده شد. بر این اساس تصویب قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان در سال 1388 و اعاده صلاحیت رسیدگی به تخلفات صنفی به شعب تعزیرات حکومتی و نیز تصویب قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال 1392 را می‌توان در جهت تقویت و توسعه این سازمان دانست.

رسیدگی به تخلفاتی که در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی باشد در قوانین متعددی ذکر شده ‌است؛ در آیین‌نامه قانون تعزیرات حکومتی امور گندم، آرد و نان، قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی، قانون نظام صنفی کشور، قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز پیش‌بینی‌شده است (نک. رستمی غازانی، 1402: 61-21). گران‌فروشی، کم‌فروشی و تقلب، احتکار، عرضه و خرید خارج از شبکه، عدم درج قیمت، اخفا و امتناع از عرضه کالا، عدم صدور فاکتور، فروش کالا‌های اجباری، عدم اعلام موجودی، تخلفات ارزی و ... ازجمله تخلفات در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی است.[6] سابقه اعطای صلاحیت به شعب تعزیرات حکومتی برای رسیدگی به تخلفات قاچاق کالا و ارز به قانون نحوه اِعمال تعزیرات حکومتی درباره قاچاق کالا و ارز برمی‌گردد که به‌موجب آن شعب تعزیرات حکومتی اصولاً صلاحیت ثانوی برای رسیدگی به جرم قاچاق کالا و ارز داشتند. در شرایط کنونی بنا به ماده (44) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی در رسیدگی به تخلفات قاچاق کالا و ارز محرز شده است که البته با توجه به حکم مقرر در تبصره «5» ماده (63) قانون اخیرالذکر دامنه صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی علاوه بر تخلفات قاچاق، به دیگر تخلفات مذکور در این قانون نیز تسری پیدا کرده است.

2. ایرادهای بنیادین رسیدگی به تخلفات اقتصادی در سازمان تعزیرات حکومتی

ایجاد سازمان تعزیرات حکومتی و رسیدگی در شعب این سازمان با یک‌سری ایرادها و اشکال‌های بنیادین حقوق‌دانان مواجه شده ‌است. «مغایرت با اصل تفکیک قوا»، «مغایرت با تمرکز امور قضایی در قوه ‌قضائیه» و «مغایرت با اصل قضایی بودن مجازات‌ها» سه ایراد اساسی است که منتقدان به آنها اشاره کرده و البته برخی نیز به دفاع در مقابل این انتقادها پرداخته‌اند. در این قسمت با رویکردی انتقادی به این انتقادها و نیز پاسخ‌های ارائه شده به آنها پرداخته می‌شود.[7]

۲-۱. مغایرت با اصل تفکیک قوا

مطابق اصل پنجاه‌و‌هفتم قانون اساسی، اصل تفکیک قوا در نظام حکومتی ایران به‌مانند بسیاری از کشورها پذیرفته شده ‌است و در این راستا مطابق اصل شصت‌و‌یکم «اعمال قوه ‌قضائیه به‌وسیله دادگاه‌های دادگستری است ...». منتقدان، واگذاری رسیدگی به برخی از تخلفات را به شعب سازمان تعزیرات حکومتی، مغایر با اصل تفکیک قوا می‌دانند. «سازمان تعزیرات حکومتی به‌واقع یک مرجع اداری وابسته به قوه‌ مجریه است که برخلاف اصل تفکیک قوا، استثنائاً به‌کار قضایی می‌پردازد ...» (خالقی، 1397: 102 همچنین نک. توسلی‌زاده، 1392: 261؛ مهدوی‌پور، 1395: 281؛ قلی‌پور، 1398: 486؛ اخوان، 1400: 25). آنچه سبب تمرکز انتقادهای منتقدان به اصل تفکیک قوا شده ‌است ازیک‌سو سابقه رسیدگی به این تخلفات در دادگاه انقلاب است و از‌سوی‌دیگر عبارت ماده‌واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی است که دلالت بر واگذاری رسیدگی به موضوعات به دولت (شعب تعزیرات حکومتی) دارد.

در مقابل این انتقاد برخی پاسخ داده‌اند که در صورت اقتضای وضع و تشخیص مقام ولایت ایجاد مرجعی در کنار قوه ‌قضائیه برای رسیدگی به برخی از موضوع‌های خاص نه‌تنها باعث تداخل در سایر قوا نیست، بلکه خود مبین وجود نوعی همکاری و هماهنگی مطلوب بین قوای مملکت بوده و موجب ایجاد امنیت و حفظ نظم می‌شود (نوری، 1380: 74 و 75؛ همچنین نک: شاه چراغی، 1379: 24 و 25)؛ به تعبیر دیگر مطابق این دیدگاه تشکیل سازمان تعزیرات حکومتی ریشه در بند «۸» اصل یکصدودهم قانون اساسی و حل معضلات نظام توسط رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام دارد.

مفروض هر دو گروه آن است که اصل تفکیک قوا با تشکیل نهادهای رسیدگی‌کننده اداری در بدنه قوه‌ مجریه مغایرت دارد و از‌‌این‌رو در مقابل انتقادهای صریح دالّ بر مغایرت ایجاد سازمان تعزیرات حکومتی با اصل تفکیک قوا، پاسخگویان نه بر ردّ این ادعا، بلکه بر توجیه تشکیل آن براساس اختیار مجمع تشخیص مصلحت‌ نظام در امر قانونگذاری در شرایط خاص و نیز اختیارات ولی فقیه استناد کرده‌اند. اگر این ایراد و پاسخ‌دهی پذیرفته شود، در این صورت چالش بسیار بزرگی در نظام حقوقی ایران به‌وجود می‌آید؛ زیرا این سؤال مطرح می‌شود که دیگر نهادهای رسیدگی‌کننده اداری در بدنه قوه‌ مجریه (و نیز قوه مقننه) که قوانین آنها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و مورد تأیید شورای نگهبان بوده ‌است را چگونه می‌توان توجیه کرد؟

هریک از قوای سه‌گانه دو نوع وظیفه دارند، نخست «وظایف هسته‌ای» که علت وجودی آنها است و دیگری «وظایف جنبی» که برحسب الزامات مختلف، بر فهرست اختیارات آنها افزوده شده ‌است. وظیفه هسته‌ای قوه مجریه، اجرای قوانین مصوب است و ازجمله وظایف جنبی آن مشارکت در تهیه و تنظیم قوانین و تعیین خط‌مشی سیاسی کشور است. وظیفه اصلی قوه قضائیه نیز رسیدگی به اختلاف‌ها و حل‌وفصل آنها است و در کنار این وظیفه مهم دارای وظایف دیگری چون نظارت بر نهادهای اداری، اجرای احکام، تهیه لوایح قضایی و ... است. پیش‌بینی وظایف جنبی در کنار وظایف هسته‌ای برای هریک از قوا ناگزیر به‌معنای دور شدن از نظریه تفکیک قوای انتزاعی و تدبیری برای عملیاتی کردن این نظریه است و در این مسیر ممکن است هریک از قوا بخشی از وظایف هسته‌ای خود را از دست داده و در مقابل بخشی از وظایف هسته‌ای قوای دیگر را به‌عنوان یک وظیفه جنبی برعهده گیرند. در این تبادل وظایف و اختیارات بین قوای سه‌گانه، استقلال قضایی ایجاب می‌کند که اعطای اختیارات هسته‌ای قوه قضائیه به قوای دیگر در حداقلی‌ترین حالت ممکن باشد و در این موارد نیز تلاش شود که تا‌حد‌امکان نظارت قوه قضائیه بر آنها اعمال شود. پیش‌بینی مراجع رسیدگی‌کننده در زیرمجموعه قوای دیگر توأم با قابلیت نظارت از طریق دیوان عدالت اداری یا دیگر مراجع قضایی از این منظر قابل تبیین است.

2-2. مغایرت با تمرکز امور قضایی در قوه قضائیه

به‌موجب اصل یکصدوپنجاه‌و‌نهم قانون اساسی «مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است». این اصل، تأکیدی مجدد بر اصل تفکیک قوا و ضرورت تمرکز امور قضایی در قوه قضائیه است. مفهوم مخالف این اصل دلالت بر منع مداخله سایر قوا در امور قضایی دارد، موضوعی که بعضاً حتی برای نقض‌کنندگان آن ضمانت اجرای کیفری پیش‌بینی شده است (ماده (۵۷۷) قانون مجازات اسلامی بخش تعزیرات). این ماده با نگاهی آرمان‌گرایانه درصدد ممانعت از مداخله مراجع رسمی (غیر از قوه‌ قضائیه) در جهت رسیدگی به شکایات است (گرجی ازندریانی و قهرمان‌زاده نیم‌گزی، 1394: 102). در این راستا در بند «5» سیاست‌های کلی قضایی ابلاغی سال 1381 بر «تمرکز دادن کلیه امور دارای ماهیت قضایی در قوه‌ قضائیه با تعریف ماهیت قضایی و اصلاح قوانین و مقررات مربوط براساس آن و رسیدگی ماهوی قضایی به همه دادخواهی‌ها و تظلمات» تأکید شده است. امری که در بند «2» سیاست‌های کلی قضایی پنج‌ساله ابلاغی سال 1388 نیز مجدداً مورد تأکید قرار گرفت. در ماده (۷) سند امنیت قضایی که در سال 1399 رئیس قوه‌ قضائیه وقت ابلاغ کرده است نیز بر این موضوع تأکید شده است. «تفکیک عمل قضایی از عمل اجرایی و اصل تمرکز بر امور قضایی لازمه تفکیک قوا و اصل استقلال قضایی است ...».

دیدگاه برخی بر این است که ماهیت رسیدگی در شعب تعزیرات حکومتی به‌مانند سایر مراجع کیفری است (گل‌دوست جویباری، 1396: 225) و این امر سبب شده‌ است که برخی بر این نظر باشند که رسیدگی به موضوع‌ها در شعب تعزیرات حکومتی برخلاف اصل یکصدوپنجاه‌ونهم قانون اساسی است. مطابق این دیدگاه «تعزیرات حکومتی» یکی از نهادهایی است که رسیدگی‌هایی با ماهیت قضایی انجام می‌دهد. آن‌گونه که ماده‌واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی اشعار می‌دارد، علاوه بر وظایف نظارتی که وظیفه‌ای غیرقضایی محسوب می‌شود، وظیفه قضا (رسیدگی و صدور حکم قطعی) و اجرای حکم نیز به این نهاد سپرده شده ‌است و برای تخلفات موضوع صلاحیت این سازمان مجازات‌هایی چون «جریمه»، «قطع تمام یا برخی از خدمات دولتی»، «تعطیلی موقت»، «تشهیر»، «انفصال از خدمات دولتی»، «انفصال دائم از خدمات دولتی» و ... پیش‌بینی‌ شده است. مطابق این دیدگاه صرف‌نظر از نوع و میزان ضمانت‌اجراهای پیش‌بینی شده، نفس رسیدگی به‌ اتهام اشخاص به تخلفات مذکور در این قوانین، ماهیتاً جنبه قضایی دارد؛ چراکه به‌معنای رسیدگی و صدور حکم در مورد طرح ادعای عمومی علیه متهم مبنی‌بر نقض قانون است (جمشیدی و رستمی غازانی، 1392: 57).

در همین راستا شورای نگهبان در بند «20» نظریه شماره 20267/102/99 مورخ 01/09/1399 در مقام اظهارنظر به لایحه اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا بیان می‌دارد که «در ماده (38) موضوع اصلاح ماده (44) قانون، اعطای صلاحیت به سازمان تعزیرات حکومتی برای رسیدگی به مواردی که دارای ماهیت قضایی است، مغایر اصل یکصدوپنجاه‌و‌ششم قانون اساسی ... شناخته شد». البته نکته محل تأمل در آن این است که هرچند در متن ماده اصلاحی توسعه‌ای در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی در رسیدگی به تخلفات قاچاق کالا و ارز ایجاد نشده و با وجود اینکه ماده (44) قبلاً به تأیید شورای نگهبان رسیده بود، ولی این بار صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی به‌جهت مغایرت با اصل یکصدوپنجاه‌و‌ششم قانون اساسی محل اشکال واقع می‌شود.

در پاسخ به این اشکال شاید بتوان گفت که امور در صلاحیت سازمان تعزیرات حکومتی (و به‌نحو کلی‌تر مراجع رسیدگی‌کننده اداری) نه از زمره امور قضایی بلکه از امور اجرایی است و بدین‌ترتیب رسیدگی به موضوع‌های داخل در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی خارج از قلمرو اصل یکصدوپنجاه‌ونهم قانون اساسی قرار می‌گیرد یا اینکه بر استثناپذیری صلاحیت‌های مقرر برای قوه قضائیه استناد کرده و در این راستا جز در موارد مصرح در قانون اساسی (مانند اصل یکصدوسی‌و‌چهارم) در دیگر موارد بتوان حسب ضرورت رسیدگی به موضوع‌ها را به مراجع غیردادگستری سپرد. لیکن این پاسخ‌ها نمی‌تواند قانع‌کننده باشد؛ چراکه اولاً در ماهیت قضایی رسیدگی در شعب تعزیرات حکومتی و دیگر مراجع رسیدگی‌کننده اداری تردیدی نیست و نمی‌توان رسیدگی‌های شعب تعزیرات حکومتی را ماهیتاً متفاوت از رسیدگی‌های مدنی و کیفری مراجع قضایی دانست، موضوعی که قانونگذار خود نیز به‌صراحت به آن اشاره دارد.[8] ثانیاً شاید تحت شرایطی صلاحیت مراجع قضایی استثنا‌پذیر باشد ولی این بدین‌معنا نیست که تحت هر شرایطی بتوان صلاحیت مراجع قضایی را تخصیص داد. به‌عبارت‌دیگر در رسیدگی به دعاوی، اصل بر صلاحیت مراجع قضایی است و در صورت پذیرش استثنا این امر باید بر مبانی حقوقی قابل قبول متکی باشد.

هرچند اصل یکصدوپنجاه‌‌ونهم قانون اساسی بر این موضوع دلالت دارد که «مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است»، لیکن این اصل تفسیرپذیر است. تمرکز امور قضایی در قوه‌ قضائیه به‌عنوان یکی از ابزارهای مهم تحقق استقلال قضایی محسوب‌ می‌شود؛ چراکه حاکمیت‌ها ممکن است با واگذاری برخی از امور دارای ماهیت قضایی به‌غیر قوه ‌قضائیه از رعایت اصول دادرسی منصفانه حاکم بر رسیدگی‌های قضایی اجتناب کنند؛ لیکن تمرکز، گاه به‌معنای رسیدگی به‌ تمامی دعاوی در قوه قضائیه و گاه به‌معنای تلفیقی از حالت نخست و رسیدگی نخستین ازسوی مراجع اداری و در ادامه قابلیت نظارت قوه قضائیه با رسیدگی نهایی به موضوع است.

تمرکز امور قضایی در قوه ‌قضائیه یکی از الزام‌هایی است که در اسناد بین‌المللی نیز بر آن تأکید شده ‌است. در ماده (3) «اصول اساسی استقلال قضایی»[9] که در سال 1985 به تأیید مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسیده، آمده است که «قوه ‌قضائیه باید در‌خصوص تمامی موضوعات دارای ماهیت قضایی[10] صلاحیت داشته‌ باشد ...» در مقابل ماده (3) «اعلامیه پکن در مورد اصول استقلال قضایی»[11] (1995) بیان می‌دارد: «استقلال قوه ‌قضائیه مستلزم آن است که: ... به قوه ‌قضائیه صلاحیت (مستقیم یا از طریق بازنگری) بر همه موضوع‌ها با ماهیت قضایی را داشته باشد». یک تفاوت بسیار مهم بین مفاد دو سند فوق‌الذکر وجود دارد و آن اینکه مطابق «اصول اساسی استقلال قضایی» تمامی امور دارای ماهیت قضایی باید در قوه قضائیه متمرکز شود؛ درحالی‌که مطابق «اعلامیه پکن در مورد اصول استقلال قضایی» این امور باید یا در قوه‌ قضائیه متمرکز شده باشد یا اینکه قوه‌ قضائیه صلاحیت بازنگری در مورد تصمیمات اتخاذی مراجع دیگر را داشته باشد. به تعبیر دیگر، اعلامیه پکن تمرکز تصمیم‌گیری و یا اختیار نظارت در مورد موضوع‌های دارای ماهیت قضایی را برای قوه ‌قضائیه ضروری دانسته است. در بند «ج» قسمت 3 بخش اول اعلامیه چهاردهمین کنگره بین‌المللی حقوق کیفری[12] (1989) نیز ضمن پذیرش دادرسی‌های کیفری اداری[13] مقرر شده ‌است که: «رسیدگی در پرونده‌های کیفری اداری می‌تواند توسط نهادهای اداری یا توسط دیگر نهادهای غیرقضایی ذی‌صلاح برای اِعمال ضمانت اجرا‌ها صورت گیرد، اما رجوع به دادگستری و دادرسی‌های ترافعی می‌بایست ممکن باشد».

هرچند ظاهر اصل یکصدوپنجاه‌و‌نهم قانون اساسی بیشتر بر رویکرد نخست دلالت دارد، اما اتخاذ رویکرد دوم نیز مغایر با اصل یکصدوپنجاه‌و‌نهم قانون اساسی نیست. تجربه قانونگذاری در کشور ما پس (و نیز پیش) از انقلاب اسلامی همواره شاهد تصویب قوانینی در راستای ایجاد صلاحیت برای مراجع رسیدگی‌کننده اداری با لحاظ رعایت صلاحیت بازبینی ازسوی مراجع قضایی (از طریق قابلیت اعتراض در دیوان عدالت اداری یا دادگاه عمومی حقوقی) بوده و مورد تأیید شورای نگهبان نیز قرار گرفته است. بنابراین صلاحیت مراجع رسیدگی‌کننده اداری به‌معنای تضییق صلاحیت مراجع دادگستری نیست و از این حیث خلاف اصل یکصدوپنجاه‌و‌نهم قانون اساسی نیست. آنچه که خلاف اصل یکصدوپنجاه‌و‌نهم است صلاحیت رسیدگی رسمی به دعاوی، به‌غیر قوه ‌قضائیه محول شده و قوه ‌قضائیه در این خصوص صلاحیت مداخله نداشته باشد، لیکن پیش‌بینی مراحلی برای رسیدگی به موضوع پیش از طرح در قوه ‌قضائیه نمی‌تواند تا زمانی که نافی نظارت مراجع دادگستری باشد، در تعارض با این اصل باشد.

قانونگذار عمدتاً با دو شیوه سعی کرده نظارت قضات را بر مراجع رسیدگی‌کننده اداری تأمین کند. شیوه نخست رسیدگی هیئتی است که یکی از اعضای آن از قضات دادگستری است. شیوه دوم نیز قابلیت اعتراض به تصمیم اتخاذی در مراجع قضایی است. در برخی موارد نیز دو شیوه مذکور تجمیع شده و در امتداد یکدیگر مورد استفاده قرار می‌گیرد. اما اکتفا به شیوه نخست نمی‌تواند تضمین‌گر نظارت قضایی باشد؛ چراکه در حالت نخست ممکن است اکثریت هیئت، نظری متفاوت با نظر قاضی شرکت‌کننده در آن داشته باشند یا حتی در مواردی در غیاب او تصمیم گیرند. ازاین‌رو است که حکم تبصره «2» ماده (50) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در‌خصوص ممنوعیت اعتراض به آرای صادره از شعب تعزیرات حکومتی در پرونده‌های قاچاق کالا و ارز در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی محل اشکال است.

علاوه بر اصل یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی و همچنین اطلاق بند «2» ماده (10) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که آرای قطعی صادره از شعب تعزیرات حکومتی را قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می‌داند، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی وحدت رویه شماره 252 مورخ 13/08/1380 صراحتاً بر صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض از آرای قطعی صادره از شعب تعزیرات حکومتی تصریح کرده ‌است. تبصره «8» ماده (72) قانون نظام صنفی کشور نیز بر قابلیت اعتراض به آرای صادره از شعب تعزیرات حکومتی در دیوان عدالت اداری تصریح کرده ‌است. تنها استثنایی که وجود دارد به‌موجب تبصره «۲» ماده (50) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. «آرا صادره از شعب تعزیرات حکومتی در مورد پرونده‌های قاچاق کالا و ارز قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضایی نیست» که نقد این حکم پیش از این گذشت.

2-3. مغایرت با اصل قضایی بودن مجازات‌ها

به‌موجب اصل سی‌و‌ششم قانون اساسی «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به‌موجب قانون باشد». بنابراین صدور حکم به مجازات صرفاً باید از طریق مرجعی با عنوان «دادگاه» انجام شود، همان دادگاه‌هایی که در اصل شصت‌و‌یکم قانون اساسی از آنها یاد شده ‌است. «اعمال قوه ‌قضائیه به‌وسیله دادگاه‌های دادگستری است ...». ازاین‌رو صدور حکم به مجازات شعب تعزیرات حکومتی (و نیز دیگر مراجع رسیدگی‌کننده اداری) برخلاف اصل سی‌و‌ششم قانون اساسی و به تعبیر دیگر مغایر با اصل قضایی بودن مجازات‌ها است. در تبیین اصل یا قاعده قضایی بودن مجازات‌ها بیان شده که تنها مقام صلاحیت‌دار قضایی است که می‌تواند به مجازات و اجرای آن، حکم کند. به‌ این معنا که افراد فاقد صلاحیت قضایی به‌هیچ‌وجه حق ندارند حکم به مجازات کنند، یا به اجرای مجازات دستور دهند (نوبهار، 1396: 9).

در پاسخ به این ایراد گفته شده ‌است که از منطوق اصل سی‌و‌ششم این‌گونه استنباط می‌شود که قانونگذار خواسته حکم به مجازات و اجرای آن از طریق مرجع صلاحیت‌دار انجام پذیرد که به‌موجب قانون تشکیل یافته ‌است. البته این بدان معنا نیست که امر فوق با دادگاه‌های دادگستری صورت گیرد؛ زیرا اولاً این اصل در فصل سوم قانون اساسی که موضوع حقوق ملت را شامل می‌شود، پیش‌بینی شده و به‌هیچ‌وجه قانونگذار در این فصل درصدد تبیین وظایف قوه ‌قضائیه نبوده است و ثانیاً مراجع دیگری نیز وجود دارد که به‌موجب قانون (اعم از مصوب مجلس شورای اسلامی یا مجمع تشخیص مصلحت نظام) تشکیل شده و حسب مورد، تحت نظارت قوه‌ مجریه یا قوه مقننه اِعمال مجازات می‌کنند (شاه‌چراغی، 1379: 30-3۱)؛ البته با توجه به نص ماده (36) که دلالت بر صدور حکم به مجازات ازسوی «دادگاه صالح» (و نه «مرجع صلاحیت‌دار») دارد این استدلال محل خدشه است.

باید توجه داشت، آنچه که به‌موجب اصل سی‌و‌ششم قانون اساسی در صلاحیت دادگاه‌ها است «مجازات به مفهوم اخص» یا همان «مجازات کیفری» است. «مجازات کیفری» مصداق اعلای ضمانت اجراهای تنبیهی حقوقی است. علت افزودن قید «کیفری» به «مجازات» آن است که هرچند اصطلاح «مجازات» تا مدت‌ها در قلمرو حقوق کیفری مورد استفاده قرار می‌گرفت؛ اما با تحولات صورت گرفته در قلمرو سیاست جنایی این اصطلاح در دیگر قلمروهای حقوقی نیز (مانند حقوق اداری) به‌کار برده می‌شود (حسینی و رستمی، 1397: 91). مجازات‌های کیفری از تدابیری چون مجازات‌های بدنی، حبس، جزای نقدی و ... تشکیل می‌شود و در مقابل مجازات‌های اداری و انتظامی از تدابیر خفیف تنبیهی مانند جریمه نقدی، محرومیت‌های شغلی، توبیخ و ... بهره می‌گیرد. رابطه تدابیر ناظر به مجازات‌های کیفری و اداری با یکدیگر عموم و خصوص من‌وجه است، اما مسلم آن است که مراجع رسیدگی‌کننده اداری و ازجمله شعب تعزیرات در راستای اصل سی‌و‌ششم قانون اساسی صلاحیت صدور حکم به تدابیر تنبیهی مختصه حقوق کیفری را (مانند مجازات‌های بدنی و حبس) ندارند که این امر مانع از صدور حکم به مجازات‌های اداری و انتظامی نیست. در این راستا بند «الف» قسمت 1 بخش اول اعلامیه چهاردهمین کنگره بین‌المللی حقوق کیفری پیش‌بینی مجازات حبس را در ابتدا به‌عنوان ابزار الزام برای تخلفات کیفری اداری منع کرده است. بر این اساس هرچند شعب تعزیرات حکومتی صلاحیت بهره‌گیری از ضمانت اجراهای مختصه حقوق کیفری را ندارند اما بهره‌گیری از ضمانت اجراهای اداری نمی‌تواند در تعارض با اصل سی‌و‌ششم قانون اساسی تلقی شود.

3. مبانی توجیهی رسیدگی به تخلفات اقتصادی در شعب تعزیرات حکومتی

سامان‌دهی نظام اقتصادی جامعه از اولین اولویت‌های هر حکومت نوپا است و حکومت انقلابی ایران نیز از این امر مستثنا نیست (عبدلی‌نسب گروهی و همکاران، 1399: 2714). ازاین‌رو با تشکیل سازمان تعزیرات حکومتی گامی در راستای ساماندهی نظام اقتصادی برداشته ‌شده که امروزه تردیدی در تأثیرگذاری آن وجود ندارد (دانشفر و همکاران، 1399: 397؛ اجتهادی، 1400: 18). پیش‌بینی رسیدگی به تخلفات اقتصادی در سازمان تعزیرات حکومتی ازسوی سیاستگذاران اقتصادی در جهت کنترل ناهنجاری‌های اقتصادی بوده است (عبدلی‌نسب گروهی و همکاران، 1400: 24) و حتی برخی بر این نظر هستند که امروزه ضرورت وجود سازمان تعزیرات حکومتی برای رسیدگی به امور حسبیه اقتصادی به‌مراتب بیش از زمان شکل‌گیری آن است (اعظمی چهار‌برج، 1400: 15). رسیدگی به تخلفات اقتصادی در شعب تعزیرات ازیک‌سو با سوابق تاریخی و مستندات فقهی سازگار است و نهاد حسبه می‌تواند در این راستا مورد بررسی قرار گیرد و ازسوی‌دیگر، مباحث مطرح در سیاست جنایی کشورهای مختلف در زمینه تفکیک تخلف از جرم و قضازدایی می‌تواند مبنای دیگری برای رسیدگی به تخلفات اقتصادی در شعب تعزیرات حکومتی باشد.

3-1. تفکیک تاریخی نهاد قضا و حسبه

در روایات اسلامی دستورات ویژه‌ای برای نظارت بر جامعه ازجمله بازار آمده است که فقها از آن تعبیر به «حسبه» می‌کنند و مأموران رسیدگی به این نوع امور را «محتسب» می‌نامند (مکارم‌ شیرازی، 1427: 293). پیشینه این نهاد (حسبه) در جوامع اسلامی به عصر پیامبر (ص) بازمی‌گردد (منتظری، 1415: 259) و ریشه در امر به معروف و نهی از منکر دارد. محتسب و اعوان او، از یاران قوه‌ مجریه و کارکنان اداری و اجرایی بودند و عمده‌ترین وظیفه آنها نظارت بر اجرای صحیح قوانین بود (اصغری، 1378: 157).

سازمان حسبه از داد‌و‌ستدهای غرری و زیان‌بخش و به‌ویژه رباخواری و احتکار مواد خوراکی و مورد نیاز مردم جلوگیری می‌کرد و با مصادره اموال مورد احتکار محتکر و فروش آن به قیمتی عادلانه و پرداخت بهای آن به مالک، جامعه را از خطر گرانی و کمبود رهایی می‌داد (ساکت، 1382: 450). از دیگر وظایف محتسب در بازار، جلوگیری از نیرنگ و فریب‌هایی بود که در معاملات مشروع انجام می‌شد، که یکی از مهم‌ترین آنها نظارت در اندازه‌گیری کالاها بود (صرامی، 1377: 107). بازرسی نرخ‌ها، جلوگیری از احتکار، نظارت در سنگ‌ها و پیمانه‌ها و اندازه‌ها، کشف و پیگرد فریب‌کاران و آمیزکنندگان در کالاها، نظارت در چگونگی پخش و فراهم‌سازی نیازهای مردم، به‌ویژه مواد خوراکی و حتی در سده‌های میانه، در پی خشک‌سالی و قحطی، تعیین و تثبیت قیمت‌ها گوشه‌هایی از صلاحیت‌های سازمان حسبه بود. محتسب با نظارت بر کارهای تولیدی و صنعتی درصدد آسودگی و بهبود وضع مصرف‌کنندگان و رشد فعالیت‌های اقتصادی در جامعه بود (ساکت، 1382: 4۵۰-۴۴۹).

سازمان حسبه اگرچه سرشتی اداری-اجرایی داشته، ولی به همان اندازه از سرشتی قضایی نیز برخوردار بوده است. ابن عبدون اشبیلی از سازمان حسبه به برادر دادرسی تعبیر کرده‌ بود و عمر بن عباس جرسیقی، در رساله‌ای در پیرامون حسبه نوشته ‌است: «همانا دیوان حسبه از بزرگ‌ترین دیوان‌هاست؛ زیرا نیازمند بسیاری از قوانین است و پس از شغل دادرسی (قضا) از حسبه شغلی شریف‌تر نیست؛ چراکه حسبه از وظایف دینی است که در بسیاری بخش‌ها با مقام دادرسی اشتراک دارد» (ساکت، 1382: 45۳-45۲) آن‌گونه که نویسندگان این حوزه بیان داشته‌اند حسبه نهادی شبیه قضا و البته با تفاوت‌هایی نسبت به آن است. از وجوه مشترک بین این دو، آن است که هر دو می‌توانند محل استماع دعاوی در‌خصوص کم‌فروشی و تدلیس و تأخیر در پرداخت دیون باشند و محتسب نیز مانند قاضی امکان الزام به اجرای حکم را دارد. از وجوه امتیاز حسبه نسبت به قضا آن است که مداخله محتسب نیازی به شکایت شاکی نداشته و او رأساً می‌تواند ورود پیدا کند، همچنین در حسبه بنا بر سخت‌گیری و قاطعیت است و این در حالی است که در قضا بر بردباری و ملاطفت تأکید می‌شود (ماوردی، ق 1409: 318-316).

آن‌گونه که بررسی‌های تاریخی نشان می‌دهد سازمان حسبه به‌عنوان مرجعی اداری ایفاگر نقشی بوده است که مدنظر تصویب‌کنندگان ماده‌واحده قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی بوده است. آنچه که امروزه در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی است، در گذشته در صلاحیت نهاد حسبه بوده و موضوع بسیار مهمی که وجود دارد، تمایز نهاد حسبه از نهاد دادگستری بوده است و به تعبیر دیگر این دو نهاد، مجزای از یکدیگر ولیکن مکمل یکدیگر بودند. لزوم سرعت در رسیدگی‌ها و بعضاً مداخلات پیشگیرانه سبب می‌شد که فرهنگ سازمانی حاکم بر نهاد دادگستری مانع دستیابی به اهداف حسبه شده و درنتیجه نهاد مجزایی برای این منظور تشکیل شده بود. بر این اساس صلاحیت‌ها و اختیارات تعزیرات حکومتی را می‌توان تجلی نهاد حسبه در دوران حاضر دانست.

3-2. بهره‌گیری از راهبرد تخلف‌انگاری در بزه‌های اقتصادی

مجازات‌های اداری در نظام سیاست جنایی کشورهای مختلف نقش‌های مختلفی را ایفا می‌کند. مجازات اداری گاه نقش مکمل و گاه جایگزین را در مجازات‌های کیفری دارد. در حالت نخست فرض بر این است که مجازات اداری کارکرد متفاوتی در مقایسه با ضمانت اجرایی کیفری داشته و ازاین‌رو می‌توانند با یکدیگر هم‌زیستی کنند (دلماس - مارتی، 1393: 82) .بنابراین گاه قانونگذار با بهره‌گیری از تدابیر اداری برای تکمیل تدابیر کنترل بزهکاری در جامعه است و گاه تدابیر اداری به‌عنوان جایگزین تدابیر کیفری به‌کار می‌رود. در مواردی که قانونگذار گرایش به‌شدت مداخله دارد روش نخست و برعکس در مواردی که گرایش به کاهش شدت مداخله دارد، روش دوم قابل بهره‌گیری است.

امروزه توجه به آثار منفی مداخلات کیفری سبب شده ‌است که استفاده از جرم‌انگاری و به‌تبع آن بهره‌گیری از ابزار مجازات با احتیاط و به‌عنوان آخرین راه‌حل به‌عمل آید. استفاده کمینه از مجازات و بهره‌گیری از آن صرفاً در موارد ضرورت سبب شده ‌است که قانونگذاران ازیک‌سو در‌خصوص جرم‌انگاری‌های پیشین به بررسی مجدد پرداخته و ضرورت به‌کارگیری ضمانت‌اجراهای کیفری را مورد تأمل مجدد قرار دهند و ازسوی‌دیگر در جرم‌انگاری‌های جدید نیز ملاحظات ناظر به استفاده کمینه از حقوق کیفری را مدنظر قرار دهند.

استفاده محدود از نهاد حقوق کیفری سبب می‌شود که ضرورت ایجاد نهادهای جایگزین، برای رفع خلأهای ناشی از عدم بهره‌گیری از نهادهای کیفری مطرح شود و پاسخ‌های اداری می‌تواند یکی از راهکارهای رفع این خلأ‌ها باشد. درواقع سیاست جرم‌زدایی و عدم ایجاد جرم جدید منتهی به این امر شد که پاسخ‌های اداری کیفری به‌عنوان یکی از راهکارهای پاسخ به بزهکاری پررنگ‌تر شود. بر این اساس، مثلث «تخلف»، «دادرسی اداری» و «مجازات اداری»، جایگزین مثلث «جرم»، «دادرسی کیفری» و «مجازات کیفری» می‌شود. بنابراین، مفهوم «تخلف» در دایره توجهات سیاست جنایی قرار می‌گیرد.

«تخلف» به‌مثابه «جرم» دلالت بر دایره ممنوعات رفتاری در جامعه دارد اما تفاوت‌هایی نیز با آن دارد. البته تعریف دقیقی از تخلف وجود ندارد که بتوان آن را از جرم تفکیک کرد و برخی معیار تفکیک تخلف را از جرم در عدم تعارض تخلف با نظم عمومی دانسته‌اند (گرجی ازندریانی و قهرمان‌زاده نیم‌گزی، 1394: 105). مطابق دیدگاه دیگر، «تخلف‌» رفتار ممنوعه‌ای در حد فاصل بین جرائم و مباحات است (جمشیدی و همکاران، 1401: 108). برخی از حقوق‌دانان نیز در تعریف تخلف بیان داشته‌اند که هر آنچه که برای آن ضمانت اجراهای خاص حقوق جزا مانند حبس استفاده نشده و رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع غیرقضایی باشد (حسینی و احمدی، 1395: 119).

با وجود فقدان تعریف، می‌توان با معیارهایی چون اهمیت قاعده نقض شده، میزان آسیب وارده ناشی از نقض قاعده، نوع دادرسی و نیز نوع ضمانت اجرای پیش‌بینی‌شده، به تفکیک تخلف از جرم اقدام کرد. در این راستا بند «3» از قسمت مقدمه بخش اول اعلامیه چهاردهمین کنگره بین‌المللی حقوق کیفری در‌خصوص تفکیک جرم از تخلف ضمن بیان این امر که تمییز این دو در صلاحیت قانونگذار است؛ لحاظ معیارهای مربوط به اهمیت مصلحت اجتماعی آسیب‌دیده از رفتار مورد بحث، شدت مخاطره یا صدمه به مصلحت اجتماعی و نوع و درجه تقصیر مرتکب را به قانونگذار توصیه می‌‌کند.

تفکیک جرم از تخلف در مصوبه مورخ 24/04/1386 مجمع تشخیص مصلحت نظام در‌خصوص قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 23/12/1367 پیش‌بینی‌ شده است، «رؤسای قوای مجریه و قضائیه ظرف مدت حداکثر یک سال، لایحه‌ای را برای تعیین تکلیف تعزیرات حکومتی با تفکیک جرائم از تخلفات تهیه و به مجلس شورای اسلامی ارائه نمایند». این مصوبه چند دلالت عمده دارد: نخست آنکه، آنچه در صلاحیت تعزیرات حکومتی است، بعضاً جرم و تخلف محسوب می‌شود که باید بین این دو قائل به تفکیک شد و رسیدگی به تخلف در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی ادامه یافته و رسیدگی به جرائم به قوه ‌قضائیه محول می‌شود. دوم آنکه، این مصوبه هم‌زمان با مباحث تمرکز امور قضایی در قوه ‌قضائیه مربوط بوده، بنابراین چنین برداشت می‌شود که رسیدگی به تخلف ابتدائاً از صلاحیت قوه ‌قضائیه خارج بوده و از‌این‌رو صلاحیت قوه‌ مجریه در رسیدگی به تخلفات استثنائی بر صلاحیت‌های قوه ‌قضائیه تلقی نمی‌شود و به تعبیر دیگر، رسیدگی به تخلف خروج موضوعی از مقررات ناظر به جرم دارد.

تکلیف مقرر در این مصوبه در بازه زمانی مذکور به سرانجام نرسید، در این خصوص قوه‌ مجریه و قوه ‌قضائیه هریک پیش‌نویس لایحه‌ای را تهیه کردند که به‌جهت اختلاف بین این دو قوه به سرانجام نرسید (آشوری، 1399: 18). البته مصوبه مجمع بی‌تأثیر نبود و در تصویب قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال 1392 مورد توجه قانونگذار قرار گرفت. به‌موجب ماده (44) این قانون «رسیدگی به جرائم قاچاق کالا و ارز سازمان‌یافته و حرفه‌ای، قاچاق کالاهای ممنوع و قاچاق کالا و ارز مستلزم حبس و یا انفصال از خدمات دولتی در صلاحیت دادسرا و دادگاه انقلاب است. سایر پرونده‌های قاچاق کالا و ارز، تخلف محسوب و رسیدگی به آن در صلاحیت سازمان تعزیرات حکومتی است ...». البته بر این تفکیک نقدهای جدی وارد است؛ چراکه در عمل قانونگذار اکثریت احکام جاری در‌خصوص جرائم را (آن هم با رویکرد افتراقی سخت‌گیرانه) در تخلفات موضوع این قانون جاری دانسته ‌است و این تفکیک به‌نوعی سوءاستفاده از راهبرد تخلف‌انگاری است. لیکن این ماده به‌جهت اولین تجربه مهم در زمینه عملی کردن (هرچند نادرست) تفکیک جرم از تخلف می‌تواند واجد اهمیت باشد.

3-3. بهره‌گیری از راهبرد قضازدایی در رسیدگی به تخلفات اقتصادی

رسیدگی در سازمان تعزیرات حکومتی به‌عنوان یکی از سازمان‌های وابسته به قوه قضائیه نمودی از نهاد قضازدایی ‌است. در قلمرو سیاست جنایی تعدادی از کشورها نهادی مانند سازمان مذکور برای پاسخ‌دهی به شماری از جرم‌ها و تخلف‌های اقتصادی راه‌اندازی شده ‌است، تا در راستای رویکرد قضازدایی به رفتارهای ناقض هنجارهای اقتصادی بدون درنگ پاسخ داده شود (نیاز‌پور، 1398: 160؛ فتحی، 1379: 167؛ جعفری، 1393: 17). ملاحظه تجربیات دیگر کشورها حکایت از اتخاذ رویکردی مشابه ایران در واگذاری رسیدگی به تخلفات اقتصادی (و ازجمله تخلفات در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی) به مراجعی با ویژگی «دولتی» و «غیروابسته به قوه ‌قضائیه» است (نک. شاه‌بیگی، 1395).

راهبرد قضازدایی سبب زوال صلاحیت قوه ‌قضائیه نسبت به موضوع و تفویض امور به مراجع دیگر و ازجمله نهادهای اداری_‌اجرایی می‌شود. قضازدایی می‌تواند راهکارهایی چون صلح و سازش، میانجیگری، داوری و نیز بهره‌گیری از ظرفیت مراجع رسیدگی‌کننده اداری را شامل شود و سازمان تعزیرات حکومتی به‌عنوان نهاد رسیدگی‌کننده اداری نقش مهمی در قضازدایی در حوزه تخلفات اقتصادی ایفا کند و زمینه مناسبی برای رسیدگی سریع و تخصصی به تخلفات حوزه اقتصادی فراهم آورد و منتهی به کاهش هزینه‌های کنشگران اقتصادی جامعه شود. به‌عنوان نمونه رسیدگی به نقض حقوق مصرف‌کننده در قالب فرایند تعریف شده برای جرائم (مانند آنچه که در قانون تجارت الکترونیکی رخ داده است) در مقایسه با رسیدگی در قالب فرایند تعریف شده برای تخلفات (مانند آنچه که در قانون نظام صنفی کشور رخ داده است) هزینه‌های (مادی و معنوی) بیشتری را برای پیگیری بزه، متوجه بزه‌دیده می‌کند.

به‌موجب بند «14» سیاست‌های کلی قضایی ابلاغی سال 1381 «بازنگری در قوانین در جهت کاهش عناوین جرائم ...» یکی از سیاست‌هایی است که باید مورد توجه تصمیم‌گیران سیاست جنایی ایران باشد. هرچند راهکارهای متنوعی در جهت کاهش عناوین مجرمانه وجود دارد، اما یکی از مهم‌ترین راهکارها از طریق تحدید قلمرو حقوق کیفری با پس راندن آن از حوزه تخلفات است. موضوعی که در بند «الف» ماده (38) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و بند «چ» ماده (113) قانون برنامه پنج‌ساله ششم جمهوری اسلامی ایران نیز مورد تأکید قرار گرفته است. ازاین‌رو بهره‌گیری از ظرفیت سازمان تعزیرات حکومتی می‌تواند به‌عنوان راهکاری برای کاهش ورودی پرونده‌های کیفری یا حقوقی به مراجع قضایی باشد.

۴. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با لحاظ عواملی چون ضرورت تأمین امنیت فعالیت‌های اقتصادی در جامعه، تأمین شرایط رقابت سالم بین فعالان اقتصادی از طریق مقابله با بزهکاری‌های اقتصادی، تضمین حقوق مصرف‌کنندگان کالا و خدمات، ایجاد بسترهای رشد و رونق اقتصادی در جامعه برای پرتو تحولات سریع در عرصه اقتصاد و ... نحوه مداخله دولت در عرصه اقتصاد مهم است. موضوع حائز اهمیت در‌خصوص مداخلات کیفری دولت آن است که اهمیت اقتصاد در جامعه و تأثیر آن بر دیگر قلمروهای زندگی اجتماعی ایجاب می‌کند که دولت نقش تنظیم‌گری خود را در زمینه اقتصاد به‌نحو درستی ایفا کند.

دولت با نقش تنظیم‌گری سبب می‌شود که حاکمیت با لحاظ مصالح جامعه، سیاست انسجام توأم با انعطاف را در قبال بزهکاری اقتصادی ایفا کند. تفکیک «جرائم» و «تخلفات» اقتصادی از یکدیگر و پیش‌بینی نظام‌های دادرسی و ضمانت اجراهای متناسب برای هریک از این دو گروه، از ضرورت‌های سیاست جنایی در حوزه بزهکاری اقتصادی است. به تعبیر دیگر، گرایش‌های سخت‌گیرانه هرچند در‌خصوص برخی مصادیق بزهکاری اقتصادی ضرورت دارد، اما این بدین معنا نیست که با تمسک به این سیاست با مداخله گسترده و سرکوبگرانه در همه مصادیق بزهکاری اقتصادی؛ در فعالیت‌های اقتصادی جامعه اخلال ایجاد کند. یکی از راهکارهایی که حاکمیت می‌تواند در راستای کاهش مداخله انجام دهد، ارائه پاسخ‌های اداری به تخلفات اقتصادی ازسوی مراجع تخصصی اداری است. مزیت این راهکار را می‌توان در تسریع به رسیدگی و دادرسی تخصصی دانست.

با توجه به سابقه تشکیل سازمان تعزیرات حکومتی و تخلفات در صلاحیت آن، کارکرد این سازمان را می‌توان به‌عنوان مرجع اداری در پاسخ به برخی از تخلفات اقتصادی ترسیم کرد. هرچند انحرافاتی که از همان ابتدا در چگونگی ایفای این کارکرد بوده است از‌یک‌سو و فراز و فرودهایی که بعضاً این مرجع را تا نزدیکی انحلال پیش برده و جایگاهی مشابه دادگستری به آن داده است از‌دیگر‌سو، موجب شده این مرجع نتواند نقش بایسته‌ای را در تنظیم‌گری دولت در عرصه اقتصاد ایفا کند. تبیین جایگاه صحیح تعزیرات حکومتی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مراجع رسیدگی‌کننده اداری به تخلفات اقتصادی تأثیر مهمی در ایفای صحیح کارکردهای این نهاد در اقتصاد جامعه ایران دارد. بنابراین باید توجه داشت که این مرجع به‌جهت خروج از ساختار دادگستری از همان ابتدا نمی‌توانسته یک مرجع قضایی باشد و درنتیجه نمی‌توانست و نباید از اختیارات قضایی صرف و بالاخص از جنس کیفری برخوردار باشد. انحراف اصلی در قوانین و رویه‌های مربوط به تعزیرات حکومتی در این است که مدل اصلی در رسیدگی‌های این سازمان شبیه‌سازی شده رسیدگی‌های کیفری است. همین امر سبب شده تعزیرات حکومتی به‌عنوان رقیب دستگاه قضایی (و نه مکمل آن) مطرح شود و دو گروه درصدد حذف آن باشند، نخست دستگاه قضایی و حقوق‌دانان که با تمسک به ایرادهای حقوقی، وجود چنین مرجعی را برخلاف مقررات فراتقنینی می‌دانند و دوم، آن دسته از فعالان اقتصادی که فعالیت این نهاد را مخل فعالیت‌های صحیح اقتصادی در جامعه می‌دانند.

با این وجود، استمرار حیات نهاد تعزیرات حکومتی به‌عنوان مرجع رسیدگی‌کننده اداری از ضرورت‌های کنونی نظام حقوقی ایران است و البته با رفع نقدها و اشکا‌ل‌های ‌وارد بر آن، دورنمای والاتری را می‌توان برای این نهاد ترسیم کرد و در این دورنما قطعاً قوه ‌قضائیه نیز با اتخاذ سیاست‌های پسروی در‌خصوص برخی از جرائم (مانند برخی از جرائم مذکور در قانون تجارت الکترونیکی مصوب 1382، قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد مصوب 1396 و ...) برای تمرکز فعالیت بر بزهکاری‌های واجد اهمیت منتفع خواهد شد. در این دورنما سازمان تعزیرات حکومتی می‌تواند به‌عنوان مرجع عام اداری در رسیدگی به تخلفات اقتصادی باشد. البته برای رسیدن به دورنمای مطلوب مبتنی‌بر توسعه صلاحیت سازمان تعزیرات حکومتی برای رسیدگی به گستره وسیع‌تری از تخلفات اقتصادی، اقدام‌هایی ضروری است که به برخی از موارد مهم آن اشاره می‌شود:

ـ تعریف مفهوم تخلف و تبیین مرز آن با جرم (و بالاخص در حوزه بزه‌های اقتصادی) ازسوی قانونگذار؛

 ـ بازبینی در قوانین موجد صلاحیت برای سازمان تعزیرات حکومتی جهت خارج کردن موارد جرم در صلاحیت این سازمان؛

ـ بازبینی در حدود اختیارات تفویض به شعب تعزیرات حکومتی (بالاخص در بزه‌های موضوع قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز) برای متناسب‌سازی اختیارات با تخلفات در صلاحیت این سازمان؛

ـ پذیرش نظارت مراجع قضایی بر تمامی آرای قطعی صادره از شعب تعزیرات حکومتی و اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در این راستا؛

ـ رعایت هرچه بیشتر استانداردهای دادرسی عادلانه در دادرسی‌های تعزیرات حکومتی متناسب با استانداردهای مقرر برای مراجع رسیدگی‌کننده اداری.

[1]. Decriminalization

[2]. Depenalization

[3]. Diversion

[4]. مطابق آمار، تعداد پرونده‌های وارده به سازمان تعزیرات حکومتی در سال‌های 1394ـ1391 به‌ترتیب 919092، 872444، 651817 و 522131 پرونده بوده است که تقریباً تعداد پرونده‌های مختومه نیز به همین میزان بوده است (دفتر برنامه‌ریزی و فناوری‌های مدیریتی سازمان تعزیرات حکومتی، 1395: 44).

[5]. البته سابقه اصطلاح «تعزیرات حکومتی» به پیش از تشکیل سازمان تعزیرات حکومتی و به اوایل دهه ۱۳60 شمسی و درخواست نخست‌وزیر وقت از حضرت امام خمینی (ره) جهت تفویض اختیارات به قوه مجریه برای کنترل و نظارت بر بازار برمی‌گردد (نک. دبیرخانه کمیسیون مرکزی نظارت بر قیمت‌ها و کنترل تورم، بی‌تا: 1).

[6]. برای آشنایی با تخلفات در صلاحیت شعب تعزیرات حکومتی نک. موسوی، 1397؛ باقرزاده، 1383: 89ـ57.

[7]. البته حقوق‌دانان بر رعایت موازین دادرسی منصفانه و برخورد منصفانه در دادرسی‌های تعزیرات حکومتی تأکید دارند و از این جهت نقدهایی را بر دادرسی‌های تعزیرات حکومتی وارد می‌دانند که در اینجا مدنظر نیست (برای توضیحات بیشتر نک. زینالی و احمدی، 1383؛ ویژه، 1391: 94؛ اعظمی چهاربرج و همکاران، 1392؛ رستمی غازانی، 1402: 229ـ223؛ عبداللهیان و رفیعی، 1396: 68ـ66؛ جمشیدی، 1396؛ نیازپور، 1398: 176ـ156).

[8]. ماده (27) قانون نحوه اجرای محکومیت‌های مالی: «مقررات این قانون در مورد ... آرای مدنی تعزیرات حکومتی نیز مجری است. تبصره ـ محکومیت‌های کیفری سازمان تعزیرات حکومتی تابع مقررات حاکم بر اجرای احکام کیفری دادگاه‌ها است».

[9]. Basic Principles on the Independence of the Judiciary

[10]. Judicial Nature

[11]. Beijing Statement of the Independence of the Judiciary 1995

[12]. Resolution of Fourteenth International Congress of Penal Law

[13]. Administrative Penal Law