نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانشجوی دکتری جغرافیای سیاسی، گروه جغرافیا، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه فردوسی مشهد، ایران، مشهد؛
2 دانشیار جغرافیای سیاسی، گروه جغرافیا، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه فردوسی مشهد، ایران، مشهد (نویسنده مسئول)؛
3 استادیار برنامه‌ریزی شهری، گروه جغرافیا، دانشکده ادبیات و علوم انسانی، دانشگاه فردوسی مشهد، ایران، مشهد؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Today, local government has become an undeniable reality in the world; in various studies, four dimensions—social-cultural, economic-financial, geographical, and political-legal—have been identified as the most important aspects of local government. Researchers have pointed to the application of systemic thinking in local government as the most effective approach. Systemic analysis is a comprehensive and dynamic approach for examining complex phenomena. Using this approach, the interrelated and complex relationships between different elements of each system can be identified and analyzed. In the realm of local government, systemic analysis can contribute to a deeper understanding of the factors influencing the formation and performance of local governments. This research examines the four key factors affecting the formation of local government using systemic thinking to consider the impact of each factor on the formation of local government and the causal relationships among them and the entire system. In this regard, the Vensim software has been used for modeling and causal relationships. The results of the research indicate that the four mentioned subsystems can never operate separately from one another, and their continuity will create a final system for the successful formation of local government.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه[1]
رشد روزافزون نهادهای محلی-مردمی و ضرورت آنها در اداره امور عمومی کشور و توجه فزاینده به محلی شدن اداره امور عمومی در دهه پایانی قرن بیستم و دهه آغازین قرن بیستویکم، دولت محلی را به واقعیتی انکارناپذیر و ضرورتی رو‌به‌گسترش در جهان تبدیل کرده است و لذا حکومت‌ها ناگزیر از به‌رسمیت شناختن و ایجاد آن در سطح محلی به‌عنوان جزء ساختاری حکومت هستند (حافظنیا، پارسایی و حسین‌پور پوریان، ۱۳۹۰: ۱۴۸). در شکل‌گیری دولت محلی چهار بعد اصلی جغرافیایی، اجتماعی-فرهنگی، سیاسی-قانونی و اقتصادی-مالی ذکر شده است. با اینکه پژوهش‌های مختلفی در مورد دولت محلی انجام شده ولی در مرحله اجرا باقی مانده‌اند و به‌صورت سیستمی و مدل‌سازی تأثیر ابعاد و عوامل را روی یکدیگر و درنتیجه بر دولت محلی در نظر نگرفته‌اند. اگرچه دولت محلی شیوه کارآمدی است که اکثر کشورهای دنیا به آن روی آورده‌اند، اما به این معنا نیست که تمامی این کشورها در امر دولت محلی موفق هستند. موفقیت و اثربخشی دولت محلی، مانند هر نظام دیگری به برخی زیرساخت‌ها نیازمند است. قبل هر اقدامی کشورها باید از میزان آمادگی خود درخصوص استقرار دولت محلی اطمینان حاصل کنند. هدف هرکدام از ابعاد یادشده جریان دادن به روند دولت محلی است. چهار بعدجغرافیایی، اجتماعی- فرهنگی، سیاسی- قانونی، اقتصادی- مالی را می‌توان به‌عنوان پایه‌های اصلی دولت محلی در نظر گرفت که این ابعاد در پژوهش‌های مختلف مطرح شده‌اند. ازجمله دکتر مقیمی در سال 1382 این ابعاد را مورد تأکید قرار داده و بر نگرش سیستمی به دولت محلی به‌عنوان کارآمدترین و بهترین روش تأکید داشته است. هدف از این پژوهش بررسی سیستمی ارتباط بین این چهار بعد ذکرشده در جهت شکل‌گیری دولت محلی است.
۱. بیان مسئله
با توجه به ناموفق بودن دولت متمرکز در اداره مطلوب امور عمومی و پیاده‌سازی دولت و حکومت محلی به‌عنوان واقعیتی انکارناپذیر و ضرورتی رو به گسترش در جهان بحث تشکیل دولت محلی و تمرکززدایی به‌عنوان راه‌حلی مناسب و یکی از موضوع‌های مهم مدیریت نوین عمومی در سطح گسترده‌ای مطرح شده است (زارعی و رضایی‌زاده،۱۳۹۰: ۲۸۱). بنابراین برای کشوری مثل ایران نظامی بسیط و متمرکز مناسب نیست چراکه مؤلفه‌هایی مانند وسعت زیاد، شکل هندسی، تنوع قومی ـ زبانی ـ مذهبی و ... دارد و همین امر مشکلات زیادی را به‌همراه داشته و دارد. تجربه‌های جهانی نشان میدهد برای تحقق توسعه پایدار و پیشرفت همه‌جانبه در اداره هر سطحی از فضا، تمرکززدایی، دمکراسی غیرمتمرکز و کوچک‌سازی ساختارهای حاکمیتی، ازسرگیری برنامه‌ریزی مردم‌پایه و محیط‌پایه و توجه به مقتضیات محلی الزامی و اجتناب‌ناپذیر است (بوچانی و همکاران، ۱۳۹۶: ۲۱۲).
از اواخر قرن بیستم به سبب ناموفق بودن دولت متمرکز در مدیریت مطلوب امور عمومی، موضوع حکمرانی خوب و اداره امور با مشارکت مردم بر‌مبنای تمرکززدایی از قدرت و تشکیل دولت محلی مورد توجه دانشکده‌های مختلف قرار گرفت؛ همچنین به‌عنوان برنامه‌ای مطالعاتی ازسوی سازمان ملل متحد، بانک جهانی و اتحادیه اروپا در راستای اهداف توسعه هزاره برای دستیابی به توسعه پایدار مورد حمایت و توجه قرار گرفت. ایجاد حکومت‌های محلی و اتخاذ سیاست عدم تمرکز، مبتنی‌بر اعتقاد به خلاقیت، استعدادهای فردی و اعتماد به سنجیده‌تر بودن تصمیمات جمع نسبت به قضاوت‌های فرد است. به‌این‌ترتیب امور هر محل معمولاً با توجه به امکانات و رعایت برخی مقتضیات محلی اداره شده و فشار بار بر دوش حکومت مرکزی کاهش مییابد (زارعی و رضایی‌زاده، 2011: 282). همچنین با گسترش رشد شهرنشینی و لزوم ارائه خدمات به شهروندان و گسترش تنوع اجتماعی و اقتصادی در محیط‌های شهری، دولت دیگر یگانه بازیگر در مدیریت شهری نیست. نیاز است دولت از تصدی‌گری در محیط شهری فاصله بگیرد و به نهادهایی همچون بخش خصوصی، سازمان‌های مردم‌نهاد و تشکل‌های اجتماعی اجازه نقش‌آفرینی دهد. نیاز به ارائه خدمات محلی، توسعه محلی و منطقه‌ایی، گسترش دمکراسی و مشارکت در سطح محلی، به گسترش نهادهای مردمی در محیط شهری و دیگر محیط‌های جغرافیایی در قالب دولت محلی منجر شده است (الهویردی‌زاده، علیقلی‌زاده و صانعی، ۱۳۹۴: ۲۴).
دولت‌های محلی به‌مثابه نهادهای مردمی با تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی در مقیاس‌های محلی، ملی و فراملی ازیک‌سو موجب تقویت سازگاری میان برنامه‌های ملی و محلی هستند و ازسویدیگر با برنامه‌های توسعه محلی مبتنی‌بر رقابت‌های مکانی در مناسبات فراملی به‌عنوان بازیگران نوین به ایفای نقش می‌پردازند (سلیمانی و همکاران، ۱۳۹۴: ۲۴). برای دولت محلی باید به مؤلفه‌های متعددی مانند عوامل مؤثر زمینه‌های شکل‌گیری، فرصت‌ها و چالش‌ها توجه کرد که این مؤلفه‌ها روی‌هم تأثیر می‌گذارند و لزوم ایجاد و به‌کارگیری تفکر سیستمی را در این حوزه الزامی می‌کنند (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۰۸-۱۰۷). مثلاً اگر یکی از عوامل مؤثر شکل‌گیری دولت محلی مانند تنوع قومی- زبانی به‌صورت درست هدایت شود ایجاد فرصت می‌کند و اگر درست هدایت نشود این تفاوت‌ها و افتراقات به چالش تبدیل می‌شوند. با توجه به مطالب فوق این تحقیق درصدد برآمده تا عوامل مؤثر در شکل‌گیری دولت محلی را در ایران براساس تفکر سیستمی و در قالب چهار بعد (جغرافیایی، سیاسی-قانونی، اجتماعی-فرهنگی و اقتصادی- مالی) مورد بررسی قرار دهد؛ و درنهایت هرکدام از ابعاد موردنظر را در قالب تفکر سیستمی با کمک نرم‌افزار ونسیم[2] مدل‌سازی کند.
بنابراین تازگی و نوآوری این تحقیق در امکان‌سنجی شکل‌گیری دولت محلی در کشور ایران با توجه به زیرساخت‌های مؤثر آن و با تمرکز به روش تفکر سیستمی است. اگرچه کاربرد تفکر سیستمی و فلسفه آن برای دولت محلی به‌خوبی بیان شده است ولی هیچ‌کدام از تحقیقات تاکنون از مدل‌سازی در زمینه امکان‌سنجی شکل‌گیری دولت محلی با استفاده از روش سیستمی استفاده نکرده‌اند.
۲. روش تحقیق
این تحقیق به‌صورت استقرایی براساس روابط علی و معلولی بین ابعاد شکل‌گیری دولت محلی است که با روش توصیفی_تحلیلی و رویکرد سیستمی است. در ابتدا با مطالعه مبانی نظری عوامل کلیدی موفقیت دولت محلی استخراج شد؛ سپس با توجه به بررسی تحلیلی عوامل یادشده در موفقیت دولت محلی چهار بعد جغرافیایی، اجتماعی- فرهنگی، سیاسی- قانونی، اقتصادی- مالی مشخص شده است. در جهت درک بهتر ارتباطات بین چهار بعد یادشده از نرم‌افزار ونسیم برای مدل‌سازی استفاده شده که با این سیستم به برنامه‌ریز عوامل کلیدی موفقیت و عوامل بحرانی را نشان می‌هد. مزیت به‌کارگیری تفکر سیستمی در این تحقیق، پدیدار شدن چرخه‌های علی و معلولی است که در اثر آن سیستم با ایجاد بازخوردها از حالت ایستا به حالت پویا تبدیل میشود ((Senge, 1990.
۱-۲. نرم‌افزار ونسیم
شرکت Ventana Systems در ماساچوست در سال 1985 تأسیس شد و به تهیه و تولید مدل‌های شبیه‌سازی در مقیاس بزرگ که عناصر تجاری و فنی را در حل مسائل مدیریتی پیچیده ادغام می‌کردند مبادرت ورزید. برای انجام این کار از داده‌های موجود ترکیب‌شده با کدهای معمول استفاده می‌شد که در زبان‌های برنامه‌نویسی نوشته شده است. برای کاهش دادن زمان تولید مدل مورد نظر، این شرکت شروع به ساخت زبان شبیه‌سازی خاص خود کرد که به Vensim مشهور است و در اصل به‌عنوان افزونه‌ای بر برنامه پاسکال به‌وجود آمد.[3] درواقع، ونسیم ابزار مدل‌سازی بصری است که به شما اجازه میدهد مدل‌های سیستم‌های پویا را مفهوم‌سازی، مستندسازی، شبیه‌سازی، تجزیه‌وتحلیل و بهینه‌سازی کنید. Vensim PLE و PLE Plus قالب‌ها و تنظیماتی از ونسیم هستند که برای ساده‌سازی یادگیری پویایی‌ها و پیچیدگی‌های سیستم طراحی شده‌اند. با وصل کردن کلمات با استفاده از پیکان‌ها، ارتباط میان متغیرهای سیستم به‌عنوان ارتباطات علی و معلولی وارد، و ثبت و ضبط می‌شوند. این اطلاعات را ویرایشگر معادله[4] مورد استفاده قرار میدهد تا شما را قادر سازد یک مدل شبیه‌سازی کامل ایجاد کنید. شما می‌توانید مدل خود را در سراسر فرایند ساخت مورد بررسی قرار دهید و به علل و استفاده‌های یک متغیر و به حلقه‌های بازخوردی آن نگاه کنید. زمانی که شما مدلی ساختید که از قابلیت شبیه‌سازی برخوردار باشد، ونسیم شما را قادر می‌سازد که به‌طور کامل رفتار مدل را مورد ارزیابی و تحلیل قرار دهید.[5]. این نرم‌افزار، قابلیت این را دارد که برای حل بسیاری از مسائل در حیطه‌هایی چون اقتصاد و خدمات مالی، مسائل اجتماعی، مسائل محیطی، انرژی، بازاریابی، علمی و تکنولوژیکی، سیاست‌های استراتژیک، سیاست‌های یکپارچه‌سازی، نظرسنجی‌ها و ... مورد استفاده قرار گیرد.[6]
۳. یافتههای تحقیق
۳-۱. دولت و حکومت محلی
فضای درون کشور در همه‌جا یکسان نیست و هر مکانی با مکان دیگر از لحاظ ماهیت توسعه و فرصت‌های اقتصادی، تفاوت‌های طبیعی، فرهنگی و تاریخی دارند (پورموسوی، میرزاده کوهشاهی و رهنما قره‌خانبگلو، ۱۳۸۷: ۷۸). بنابراین نظام‌های سیاسی حاکم بر کشورها برای اداره بهتر سرزمین خود آن را به واحدهای کارکردی کوچک‌تری تقسیم و برخی اختیارات خود را به آنها تفویض می‌کنند. این تقسیم‌بندی ضمن آنکه باعث سهولت در اداره کشور میشود بسیاری از نیازها و خواسته‌های شهروندان کشور را که به فرهنگ‌های مختلفی تعلق دارند و در نواحی فرهنگی مختلفی زندگی می‌کنند، پوشش داده و میزان مشارکت آنها را در اداره کشور بیشتر می‌کند (همان: ۹۵). در ایران نظام سیاسی با دیدگاه یکسانی به همه مناطق نگاه می‌کند که این باعث بی‌توجهی به توان‌های محیطی و پتانسیل‌های منطقه‌ای شده و دولت بدون توجه به مقیاس‌های شهری (شهرک، شهرهای کوچک، متوسط، کلان‌شهر و منظومه شهر) الگوی دولت محلی یکسان (شورا- مدیر) را همراه با وظایف و اختیارات مشابه برای تمامی شهرهای ایران اعمال کرده است (ویسی، ۱۳۹۴: ۷۱). دولت محلی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد روبه‌رشد مردمی در اداره امور کشور در جهان براساس سازوکار دمکراتیک و تصمیم‌سازی و برنامه‌ریزی از پایین به بالاست (ویسی، الف ۱۳۹۲: ۱۴۱).
دولت محلی در مفهوم مدرن، نهادی است که براساس قانون اساسی و مصوبات نهادهای عالی‌رتبه حکومتی یا قانون ایالتی، در مقیاس محله، روستا، شهر، کلان‌شهر و ناحیه تشکیل میشود و اعضای آن برپایه اراده شهروندان طی فرایند دمکراتیک به‌صورت مستقیم از جانب مردم محل انتخاب می‌شوند تا با تصمیم‌گیری و نظارت بر امور عمومی محلی و استفاده از ظرفیت‌های محلی، به‌دنبال حداکثر توسعه و رفاه باشند (سابقی، ۱۳۹۳: ۱۰). همچنین در ارتباط مستقیم و بلافصل با مردم محلی است و نسبت به شرایط محلی آگاهی کامل دارد و مشروعیت و صلاحیت عمل بیشتری نسبت به دولت ملی در زمینه امور محلی دارد (کریمی و حافظنیا، ۱۳۹۷: ۱). نظام سیاسی از مهم‌ترین مؤلفه‌های تأثیرگذار بر عملکرد دولت محلی در هر کشوری است (ویسی، ۱۳۹۴: ۵۵). تعریف سازمان ملل از حکومت محلی به تقسیم‌بندی قانونی هر کشور یا ایالت (در سیستم فدرال) اشاره دارد و کنترل اساسی امور محلی همچون قدرت وضع مالیات را در دست دارد و هیئت اداره‌کننده (حکومتی) چنین موجودیتی به‌صورت محلی انتخاب میشود (حافظنیا، پارسایی و حسین‌پور پوریان، ۱۳۹۰: ۲۹). دولت‌های محلی ارتباط نزدیکی با مردم محلی و شناخت کافی از شرایط و مسائل محلی دارند؛ به همین دلیل صلاحیت بیشتری نسبت به دولت ملی در امور محلی دارند (کریمی و حافظنیا، ۱۳۹۷: ۲۷). دولت محلی در قانون اساسی فدراسیون‌های قدیمی به‌رسمیت شناخته نمی‌شد، حال‌آنکه در پنج دهه اخیر به‌صورت‌های مختلف از حمایت قانون اساسی برخوردار شده است 2006: 3) ،(Steytler؛ و در حال حاضر حمایت‌های قانون اساسی از دولت‌های محلی در بسیاری از کشورها فراتر از ساختار فدرالیسم است 2007: 3) (Sellers and Lidström,.
ازطرفی ایجاد و توسعه حکومت‌های محلی در رشد و توسعه و شعور اجتماعی مردم و همچنین در دوام، بقا و حفظ حاکمیت، استقلال و مقاومت در مقابل دشمنان خارجی نیز حائز اهمیت است (طاهری، ۱۳۷۵: ۲۳۳). گفتنی است واگذاری امور به سطوح محلی و به‌عبارتی استقلال محلی می‌تواند دربردارنده چالش‌هایی نیز باشد، بدین‌معنا که دولت‌های محلی با گذشت زمان و افزایش قدرت ممکن است به رقیبی برای حکومت مرکزی تبدیل شده و علیه حکومت مرکزی اقدام کنند. در این نوع شرایط اجتناب‌ناپذیر برای جلوگیری از اتفاق فوق، باید سیاست‌های مشخص وضع و اجرا شود و بین حکومت مرکزی و دولت محلی سیاست‌های مشخصی به‌صورت جداگانه تعریف و به هریک از آنها واگذار شود. ازطرفی حکومت مرکزی فقط در شرایط ویژه از قدرت و اختیار کنترل خود استفاده کند، نه در هر شرایطی (Griffith, 1966: 5). استقلال محلی اصطلاحی است که غالباً در هر دو حوزه آکادمیک و عمومی به‌کار گرفته میشود ولی خیلی کم به‌صورت مفهومی و به روش دقیق یا عملیاتی منوط به تحقیقات تجربی، تعریف شده است (Wolman etal., 2008: 2).
شکل 1. مثلت حکومت محلی
مأخذ: نادری خورشیدی و همکاران، 1391: 380.
۳-۲. عوامل مؤثر در شکل‌گیری دولت محلی
برای پیاده‌سازی دولت محلی هیچ «مدل از پیش‌ساخته‌ای» وجود ندارد و هر کشوری باید براساس مقتضیات سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، تاریخی، جغرافیایی و جمعیت‌شناختی خود، ابعاد دولت محلی را سامان داده و کارایی مدیریت را درون دولت محلی افزایش دهد. دولت‌های محلی باید براساس الگوی استراتژیک منحصربه‌فرد خود شکل گرفته و متکامل شوند (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۹). در این بخش به مهم‌ترین عوامل و زمینه‌های مؤثر در دولت محلی که در قالب پژوهش‌های مختلف اندیشمندان بررسی کرده‌اند به‌اختصار اشاره میشود. نتایج تحقیقات مختلف نشان میدهد، در استقرار و میزان موفقیت دولت و نهادهای سطح محلی عوامل و زمینه‌های مختلف محیطی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی نقش دارند. این عوامل متناسب با ویژگی‌های طبیعی، اقتصادی، سیاسی کشور موردنظر نقش و تأثیر متفاوتی دارند و به‌عبارت دقیق‌تر در قالب سازمان‌ها و نهادهای سطح محلی هرکدام از این عوامل وزن و جایگاه متفاوتی دارند. مروری بر پژوهش‌های انجام شده نشان میدهد، مهم‌ترین عوامل و زمینه‌های مؤثر در استقرار و شکل‌گیری دولت محلی را در قالب چهار دسته عوامل جغرافیایی، اقتصادی-مالی، سیاسیـقانونی و فرهنگی‌ـاجتماعی می‌توان تقسیم کرد. جدول زیر مهم‌ترین عوامل، زمینه‌ها و مؤلفه‌های مؤثر در دولت محلی آمده است.
جدول 1. عوامل کلیدی و مؤثر در شکل‌گیری و استقرار دولت محلی
|
عوامل اصلی |
عناصر و اجزا |
توضیح مربوط به هر بعد |
منبع |
|
عوامل جغرافیایی |
میزان وسعت، میزان تنوع آب و هوایی، فاصله بین سکونتگاه‌های انسانی، پراکندگی بیش از حد مناطق، وجود ناهمواری‌ها، شکل هندسی کشور، محدودیت طبیعی و محیطی متفاوت، لزوم تهیه طرح‌های توسعه منطقه‌ای مطابق با استعدادها و نیازهای آن منطقه، استعداد و توانمندهای محیطی متفاوت کشور |
سیمای حکومت‌های محلی بیانگر بعد جغرافیایی آن است و حکومت محلی در قالب واژه جغرافیایی مفهوم‌سازی میشود قلمروی که سکونتگاه افرادی خاص است (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۱). حکومت‌های محلی باید متناسب با محیط جغرافیایی و جمعیت‌شناختی خود به‌وجود آیند. هماهنگی عوامل محیطی باعث ایجاد محیط مطلوب و ایدئال برای رشد و توسعه خودگردانی محلی میشود (همان: ۱۱۹). |
حافظی‌نیا و قالیباف (۱۳۸۰)؛ حافظی‌نیا و کاویانی‌راد (۱۳۸۸)؛ میرحیدری و ذکی (۱۳۸۱)؛ مقیمی (۱۳۹۰)؛ طاهری (۱۳۷۳)
|
|
عوامل سیاسی-قانونی |
لزوم کاهش میزان هژمونی حکومت مرکزی، جهانی شدن و پیچیدگی‌های اداره امور، خدمات‌رسانی کارآمد، تأخیر در انجام امور ملی و محلی، ضرورت تصمیم‌گیری امور محلی در جامعه محلی نه بیرون از آن، لزوم اتخاذ سریع تصمیمات در کوتاه‌ترین زمان، ناتوانی دولت در پاسخگویی به نیازهای محلی، کارآمدی دولت براثر کاهش لایه‌های دیوان‌سالاری و دولت کوچک، افزایش پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری در پی فرایند تصمیم‌سازی، فرهنگ سیاسی مردم، افزایش بوروکراسی. |
دولت محلی مینیاتوری از هیئت سیاسی و شخصیت حقوقی حکومت مرکزی است؛ حکومت محلی نماینده منافع عمومی در محل است و جایگاه دولت‌های محلی به‌عنوان واحدهای خودگردان، در چارچوب قانون مشخص شده، به‌طوری‌که خودگردانی به‌عنوان حق ذاتی دولت محلی دیده شده است (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۳). ویژگی سیاسی مهم‌ترین جنبه سیاسی دولت محلی است (همان: ۱۱۴).
|
اطاعت و موسوی (۱۳۹۰)؛ حافظنیا و کاویانی‌راد (۱۳۸۸)؛ معلمی (۱۳۸۹)؛ ویسی (الف ۱۳۹۲)؛ مقیمی (۱۳۹۰)
|
|
عوامل اقتصادی-مالی |
ترجیح رشد کیفی (توسعه) بر رشد کمی، کاهش قیمومیت سیاسی حکومت مرکزی از نظر مالی، تمرکز زیاد اقتصادی و ضررهای ناشی از آن، امکان وصول دقیق‌تر مالیات از مردم، تمرکززدایی ابزاری کارآمد جهت افزایش کارایی بخش عمومی و رشد اقتصادی، کاهش هزینه‌های دولت مرکزی، کاهش رشد فساد مالی و رشوه. |
عنصر کلیدی دولت محلی، خودمختاری مالی است (Steytler, 2006: 6). امور اقتصادی حوزه محلی در مدیریت دولت محلی تأثیرگذار است (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۰). ثبات مالی و وضعیت مناسب اقتصادی یکی از پایه‌های اصلی تعیین درجه استقلال سیاسی مدیریتی دولت محلی است (همان: ۱۱۸).
|
حافظی‌نیا و قالیباف (۱۳۸۰)؛ |
|
عوامل اجتماعی-فرهنگی |
میزان تنوع قومی-زبانی، افزایش میزان آگاهی مردم در نواحی غیربرخوردار، میزان تنوع مذهبی، گرایش مردم به دمکراسی، افزایش مطالبات محلی و ملی، وجود احساس تعلق مکانی و گرایش‌های محلی‌گرایی، وجود منافع مشترک محلی، افزایش ظرفیت مشارکت مردم و توسعه از پایین با احیای قابلیت‌های محلی |
یک گروه سازمان‌یافته که درون محدوده‌ای جغرافیایی خاص، با خصایص اجتماعی-فرهنگی که نشانگر خاصی نیز دارد، موجودیت اجتماعی جداگانه‌ای را شکل می‌دهند (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۹). ویژگی‌های فرهنگی و تاریخی هر کشور و ملت، مهم‌ترین عامل تأثیرگذار بر عملکرد و ظهور دولت‌های محلی هستند (همان: ۱۱۶). |
اعظمی و دبیری (۱۳۹۰)؛ قبادی (۱۳۹۱)؛حافظی‌نیا و قالیباف (۱۳۸۰)؛ حافظی‌نیا و کاویانی‌راد (۱۳۸۸)؛ معلمی (۱۳۸۹)؛ ویسی (ب ۱۳۹۲)؛ مقیمی (۱۳۹۰) |
مأخذ: یافتههای تحقیق.
۳-۳. تفکر سیستمی
سابقه تفکر سیستمی به بیش از 50 سال پیش برمی‌گردد (Checkland, 1999) و در ابتدا روشی بود که به تصمیم‌گیری‌های پیچیده در برنامه‌ریزی جنگ‌ها کمک می‌کرد. در سال‌های بعد این تفکر به روشی کاربردی برای برنامه‌ریزی در حوزه‌های مختلف پژوهشی تبدیل شد. امروزه تفکر سیستمی به روشی بسیار قوی برای مواجهه با موضوع‌های بسیار پیچیده تبدیل شده است. این روش با مدل کردن سیستم و نشان دادن اجزای آن به‌صورت کامل، از پیچیدگی مسئله می‌کاهد و به برنامه‌ریز کمک می‌کند که به مسئله اشراف کامل پیدا کند (Flett, 2001).
در سال 1994 بل[7] در کتابی با عنوان برنامه‌ریزی و مدیریت از طریق تفکر سیستمی، سه فعالیت مهم را مرتبط با تفکر سیستمی تعریف می‌کند: الف) تمرکز اصلی روی ارتباطات بین اجزا باشد؛ ب) الگوها نیز مورد بررسی قرار گیرد و فقط وقایع در نظر گرفته نشود؛ ج) بازخوردها در سیستم نمایش داده شوند تا سیستم از حالت استاتیک به حالت دینامیک تبدیل شوند. تفکر سیستمی به‌دنبال پاسخ دادن به این مسئله است که چگونه ساختار روی رفتار تأثیر می‌گذارد و به این نتیجه می‌رسد که ارتباطات داخلی در سیستم باعث میشود ساختاری به‌وجود آید که درنتیجه آن کل سیستم از خود رفتاری منطبق با این ارتباطات بروز دهد (Senge, 1990). رویکرد سیستمی با اتخاذ چارچوبی برای تجسم عوامل و متغیرهای داخلی و خارجی سازمان در قالب مجموعه‌ای واحد، به شناخت خرده‌سیستم‌ها، سیستم اصلی و ابر‌سیستم پیچیده محیط بر سازمان می‌پردازد (حافظنیا، پارسایی و حسین‌پور پوریان، ۱۳۹۰: ۱۲). در کشورهایی که تنوع محیط جغرافیایی و انسانی وجود دارد سیستم متمرکز کارایی لازم را برای مدیریت سیاسی فضا ندارد. در این نوع حکومت‌ها فضای کشور در قالب یکنواخت و همسان نگریسته شده و تفاوت‌ها و تنوعات جغرافیایی در نظر گرفته نمی‌شود (همان: ۲۹-۲۸).
۴-۱. زیرسیستم‌های مورد مطالعه
مشکلات جوامع انسانی و سازمان‌ها روزبه‌روز پیچیده‌تر و حل آنها نیازمند تفکر بهتر است رویکرد سیستمی، مدعی ارائه روشی برای برخورد اصولی‌تر با پیچیدگی‌های دنیای کنونی است (مختاری، ۱۳۸۸: ۱). برای شناخت و تحلیل موضوع‌های مدیریتی، به‌ویژه مدیریت حکومت و دولت‌های محلی، بدون‌شک «نگرش سیستمی» بهترین و کارآمدترین رویکرد است؛ چراکه سیستم‌های دولت محلی که بیشترین عناصر مشترک عدم تمرکز در سراسر دنیا را شامل میشود، کمتر مورد توجه سیستماتیک قرار گرفته‌اند .(Sellers and Lidström, 2007: 2) علاوه بر این، در این روش دولت محلی به‌عنوان یک سیستم مورد تجزیه و تحلیل دقیق و همه‌جانبه قرار می‌گیرد. در دیدگاه سیستمی، تأثیر متقابل محیط و سازمان از اهمیت خاصی برخوردار است؛ در این چارچوب دولت‌های محلی به‌عنوان سیستمی از عناصر مختلف تشکیل شده‌اند که هم از محیط خود تأثیر می‌پذیرند، هم می‌توانند بر محیط تأثیرگذار باشند. اگر چنانکه عناصر تشکیل‌دهنده آن تقویت‌کننده یکدیگر باشند می‌توانند محیط خود را تغییر دهند ولی به‌هرحال همواره محیط روی عملکرد دولت‌های محلی تأثیرگذار بوده و آنها باید تا حدودی خود را با محیط تطبیق دهند (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۰۸-۱۰۷).
در این پژوهش مهم‌ترین عوامل و زمینه‌های مؤثر در شکل‌گیری و استقرار دولت محلی در چهار بعد اجتماعی-فرهنگی، اقتصادی-مالی، جغرافیایی و سیاسی-قانونی در قالب نگرش سیستمی مورد مطالعه قرار گرفته. بر این اساس، هرکدام از مؤلفه‌های چهارگانه فوق در قالب یک زیرسیستم مجزا تعریف شده و سپس در ادامه اجزای این زیرسیستم تدوین و ارتباط آنها با یکدیگر در قالب مدل و با استفاده از نرم‌افزار ونسیم ترسیم شده است. درنهایت و پس از مشخص شدن عناصر هر زیرسیستم و نحوه ارتباط آنها با یکدیگر، در مدل نهایی نحوه ارتباط و تأثیر و تأثر متقابل چهار زیرسیستم و عناصر آنها بر یکدیگر به تصویر کشیده شده است.
4-1-1. زیرسیستم اجتماعی- فرهنگی
ویژگی‌های فرهنگی و تاریخی هر کشور مهم‌ترین تأثیر را بر عملکرد حکومت‌ها و دولت‌های محلی می‌گذارد و در ظهور چنین سازمان‌هایی در هر جامعه، نقش کلیدی دارد (همان: ۱۱۶). ازجمله مهم‌ترین عوامل مؤثر در شکل‌گیری و استقرار موفق دولت محلی در قالب زیرسیستم اجتماعی-فرهنگی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: میزان تنوع قومی-زبانی؛ میزان تنوع مذهبی؛ گرایش مردم به دمکراسی؛ وجود منافع مشترک محلی در منطقه؛ افزایش مطالبات محلی و ملی؛ وجود احساس مکانی و گرایش‌های محلی‌گرایی؛ افزایش ظرفیت‌های مشارکت مردم در توسعه از پایین با احیای قابلیت‌های محلی؛ افزایش آگاهی مردم نسبت به حقوق خود. هرکدام از عوامل و متغیرهای ذکرشده نقش مهمی در استقرار دولت محلی و میزان موفقیت آن در کشورهای مختلف دارند. به‌عنوان نمونه تنوع قومی-زبانی‌ـ‌مذهبی در کشورهای مختلف می‌تواند نقش مؤثری در شکل‌گیری دولت محلی داشته باشد. چنانکه اگر ساختار ملتی موزاییکی بوده و یک‌دست نباشد و ازطرفی اگر نتوان تفاوت‌ها و افتراقات یک کشور را با نگاه صحیح و عملکرد واقع‌بینانه در قالب وحدت ملی در راستای منافع ملی هدایت کرد، در این صورت این تفاوت‌های قومی–زبانی–فرهنگی–مذهبی و نژادی در جامعه ناهمگون رنگ و بوی سیاسی به خود خواهد گرفت و تاروپود حیات سیاسی هر واحد سیاسی را به چالش خواهد کشاند (میرحیدری و قربانعلی، ۱۳۸۱: ۵۶).
بدیهی است در چنین شرایطی طرح شکل‌گیری و استقرار دولت و نهادهای محلی می‌تواند برای حکومت مرکزی چالش‌زا باشد و حکومت آن را تهدیدی برای خود تصور کند. در مقابل، خود این وضعیت یعنی تنوع قومی، مذهبی، زبانی ایجاب می‌کند که سیاستگذاری و اجرای طرح‌ها و برنامه‌های فرهنگی، اجتماعی و ... متناسب با این تنوع باشد و در چنین شرایطی نظام عدم تمرکز و واگذاری امور به سطوح محلی بهترین شیوه است (طاهری، ۱۳۷۳: ۱۱۳). اقوام ایرانی درخواست سهیم شدن در قدرت یا مشارکت در امور ملی و محلی را ازسوی دولت مرکزی خواهان هستند (پیشگاهی‌فرد و امیدی آوج، 1388: ۴۸). توسعه پایدار از طریق تصمیم‌گیری مشارکتی در سطح محلی امکان‌پذیر است زیرا این سطح با نیازهای روزمره زندگی افراد مماس است (مشیری اصل و البو‌نعیمی، ۱۳۹۶: ۷۶).
مطلوب‌ترین شیوه مدیریت در دنیایی که فشردگی زمان و مکان بر آن غالب است، شیوه توسعه مشارکت میان شهروندان، بخش خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد است (جوانمردی، جهانبش ایزدی و جلالی، ۱۳۹۷: ۱۲). واگذاری امور عمومی محلی به شهروندان و رضایتمندی عمومی که پیامد آن مشروعیت حکومت و توسعه دمکراسی در قالب نظام عدم تمرکز است، مهم‌ترین تئوری اداره امور عمومی در عصر حاضر است که این مهم در قالب دولت محلی امکان‌پذیر است. محلی‌گرایی و محلی شدن اداره امور عمومی که مفهوم بسیار نزدیکی با خودگردانی دارد بیانگر نقش مستقیم و مشارکت بی‌واسطه شهروندان و منتخبان مردم در اداره امور محلی شهری، کلان‌شهری، روستایی و ناحیه‌ای دارد (ویسی، ۱۳۸۹: ۱). با حضور اقلیت‌ها در مدیریت‌های ملی و مشارکت مردم محلی، اداره امور منطقه‌ای افزایش مییابد (همان: ۶۹). همچنین وجود منافع و نیازهای مشترک در جوامع محلی و در سطح محلی ازجمله عوامل اجتماعی تأثیرگذار بر شکل‌گیری و استقرار نهادهای محلی و موفقیت یا عدم توفیق آن است. به‌طورکلی افراد ساکن در یک فضای جغرافیایی برای زیست و ادامه حیات خود نیازها و احتیاجات دارند که توقع برآورده شدن آنها را در محل خود دارند و خواستار تأمین نیازهای خود هستند (حافظنیا، احمدیپور و قادری حاجت، ۱۳۹۱: ۲۰۴).
به‌عبارت دقیق‌تر، برخی از نیازها در جامعه وجود دارد که انعکاس آنها فقط در سطح محلی است و باید به‌دست نهادها و دولت محلی سپرده شود و با توجه به احساس نیاز و مشارکت خود مردم محل و بدون درگیر شدن سازمان‌های بالادستی حل‌وفصل شود؛ در چنین شرایطی وجود سازمان‌ها و نهادهای محلی ضرورت دارد و می‌تواند موجب افزایش اعتماد عمومی، مشارکت و سرمایه اجتماعی شود. ازاین‌رو عناصر و اجزای زیرسیستم اجتماعی و فرهنگی پس از احصا جهت پیدا کردن روابط هرکدام از عناصر با یکدیگر و همچنین نحوه رابطه و تأثیر آنها بر شکل‌گیری و استقرار دولت محلی در نرم‌افزار ونسیم وارد شد و براساس این داده‌ها ترسیم شده است (شکل ۲). همچنان‌که در مدل زیر مشخص است، در زیرسیستم اجتماعی-فرهنگی عوامل با یکدیگر روابط متقابل دارند و بر یکدیگر تأثیر می‌گذارند و همچنین از یکدیگر تأثیر می‌پذیرند و چرخه سیستم را از حالت ایستا به حالت پویا تبدیل می‌کنند. نهادهای محلی مانند شوراها و شهرداری‌ها در شکل‌گیری و سامان‌دهی مشارکت مردم به‌ویژه در مقیاس محلات نقش اساسی دارند.
برای مثال؛ میزان افزایش آگاهی مردم از حقوق خود، میزان مطالبات محلی و مردمی و همچنین وجود احساس تعلق مکانی و گرایش‌های محلی‌گرایی باعث لزوم مشارکت مردم در اداره امور جامعه و محل خود و توسعه از پایین با احیای قابلیت‌های محلی میشود و بحث شکل‌گیری دولت محلی و توزیع فضایی قدرت را مطرح می‌کند. می‌توان گفت این عامل به‌طور مستقیم در شکل‌گیری دولت محلی تأثیرگذار است که درنتیجه شکل‌گیری دولت محلی عامل مشارکت مردمی و توسعه از پایین تقویت میشود. درحالی‌که اگر حکومت مرکزی به مطالبات مردمی درنتیجه توزیع قدرت و برآوردن نیازهای آنان توجه نکند باعث نارضایتی مردم و بروز بحران در جامعه میشود که حکومت را در اداره جامعه با مشکل روبه‌رو می‌سازد؛ خصوصاً اگر بحث تنوع قومی‌ـ‌زبانی را نیز به این مبحث افزود. شایان ذکر است هرچه تأثیرپذیری و تأثیرگذاری هر عنصر در سیستم بیشتر باشد، آن عنصر را می‌توان به‌صورت بحرانی‌تر و مهم‌تر در نظر گرفت؛ بنابراین تغییر در این عنصر می‌تواند روی کل سیستم تأثیرپذیر باشد می‌توان گفت عناصر تنوع قومی-زبانی، مطالبات ملی و محلی، مشارکت مردم در اداره امور و توسعه از پایین و گرایش‌های محلی‌گرایی عناصر بحرانی در این سیستم هستند زیرا بیشترین تأثیرگذاری و تأثیرپذیری را نسبت به عناصر دیگر دارند.
شکل ۲. زیرسیستم اجتماعی- فرهنگی
مأخذ: یافتههای تحقیق.
4-1-2. زیرسیستم اقتصادی-مالی
مبنای تشکیل حکومت محلی مشورت با مردم محل در اداره امور خود، توجیهات اقتصادی از حیث ارائه خدمات براساس ترجیحات محلی و استفاده بهینه از امکانات محلی برخاسته از نظریه‌های حقوقی و سیاسی است؛ نظریه‌هایی که مشارکت مردم را در اداره امور خود از طریق انتخاب مستقیم مسئولان محلی، نزدیک بودن مسئولان به مردم درنتیجه پاسخگویی آنها را ضروری می‌دانند (زراعی و رضایی‌زاده، ۱۳۹۰: ۲۸۳). از دیگر مؤلفه‌ها و عناصر تأثیرگذار در شکل‌گیری دولت محلی، عوامل اقتصادی و مالی است که در این پژوهش در قالب زیرسیستم اقتصادی-مالی مطرح شده است. زیرسیستم اقتصادی-مالی عناصر و اجزای مختلفی دارد که در شکل‌گیری دولت محلی مؤثرند. برخی از مهم‌ترین این عناصر که در پژوهش‌های مختلف از آنها به‌عنوان عوامل تأثیرگذار بر شکل‌گیری دولت محلی نام‌برده شده است عبارت‌اند از: کاهش قیمومیت سیاسی حکومت مرکزی ازنظر مالی؛ ترجیح رشد کیفی (توسعه) بر رشد کمی؛ امکان وصول دقیق‌تر مالیات از مردم؛ تمرکز زیاد اقتصادی و ضررهای ناشی از آن؛ کاهش رشد رشوه و فساد مالی؛ کاهش هزینه‌های دولت مرکزی؛ تمرکززدایی ابزاری کارآمد جهت افزایش کارایی بخش عمومی و رشد اقتصادی. در ادامه برخی از این عناصر به‌اختصار مورد بررسی قرار می‌گیرد.
برای مثال، عامل کاهش قیمومیت سیاسی حکومت مرکزی ازنظر مالی و به‌عبارت دقیق‌تر خودمختاری مالی دولت محلی یکی از مهم‌ترین عناصر اقتصادی مؤثر در شکل‌گیری دولت محلی است. به اعتقاد اکثر پژوهشگران، مهم‌ترین عنصر و به‌عبارتی عامل کلیدی دولت محلی ازنظر اقتصادی، خودمختاری مالی است. درخصوص تأمین مالی دولت محلی، منابع متنوعی وجود دارد، به‌طوری‌که در بعضی از کشورها دولت محلی خودکفاست یعنی از هر طریقی منابع مالی‌اش را تأمین می‌کند و در مقابل در بیشتر کشورها منابع مالی بیشتر وابسته به جابه‌جایی مالی از سایر سطوح دولت محلی است (Steytler, 2006: 6). تمرکززدایی مالی به‌معنای تفویض اختیار مالیات‌گیری و هزینه به سطوح پایین‌تر حکومت است که امروزه به موضوع مهم حاکمیت در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه تبدیل شده است (قبادی، ۱۳۹۱: ۶۲).
به‌طور عمومی برای استقرار درآمدهای پایدار در یک جامعه به‌ویژه به‌دلیل وسعت و جمعیت هر محدوده جغرافیایی غیرمتمرکز بودن حکومت حالت مطلوب‌تری خواهد داشت (عندلیب و ثابت‌قدم، ۱۳۸۸: ۹۷). تمرکززدایی می‌تواند به‌عنوان ابزاری کارآمد برای افزایش کارایی بخش عمومی عمل کند زیرا انتظار می‌رود که چنین سیاست‌هایی به اهدافی نظیر افزایش کارایی و در کشورهای درحال‌توسعه درنهایت به رشد اقتصادی بینجامد (معلمی، ۱۳۸۹: ۲). امور اقتصادی حوزه محلی در مدیریت حکومت محلی تأثیرگذار است. ادبیات مدیریت عمومی نیز تمایل دارد اثبات کند که عدم تمرکز باعث افزایش بهره‌وری خدمات عمومی، مشارکت سیاسی و شفافیت میشود، درحالی‌که با نزدیک‌تر کردن رأی‌دهنده ـ مصرف‌کنندگان‌ـ به دولت، باعث کاهش فساد و جریان منابع مالی و انسانی جدید میشود (International Council on Human Rights Policy, 2005: 15). حکومت مرکزی ازنظر مالی، قدرتمند و صاحب اختیار است و ازاین‌رو می‌تواند از این فرصت به‌عنوان یک حربه علیه دولت محلی استفاده کند و در مقابل ازنظر حکومت مرکزی، دولت محلی می‌تواند از طریق رسانه‌ها و تلویزیون محلی، عدم حمایت و تأمین منابع کافی برای محل، حکومت مرکزی را در نزد مردم، بی‌کفایت و ضعیف نشان دهد ((Bilgic, 1998: 7.
یکی دیگر از عناصر تأثیرگذار بر شکل‌گیری دولت محلی در زیرسیستم اقتصادی، امکان وصول دقیق‌تر مالیات از مردم است. اگر دولت‌های محلی به‌معنای واقعی کلمه به‌وجود آیند آن‌وقت مردم هر محل نیازهای محلی خود را تشخیص می‌دهند و عوارض و مالیات‌های محلی را به‌نحوی‌که مقرر شده، وصول می‌کنند و با استفاده از این منابع مالی و با نیروی انسانی و وسایل موردنیاز در اجرای سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و برنامه محلی خویش اقدم می‌کنند (رجبیه، ۱۳۷۸: ۱). برخی افراد اعتقاد دارند که اخذ مالیات از مردم نباید بدون وکالت و نمایندگی آنها صورت گیرد؛ حکومت محلی زمینه لازم را برای وکالت و نمایندگی مردم به‌وجود می‌آورد (مقیمی،۱۳۹۰: ۶۹) و در این صورت مردم در پرداخت مالیات مشارکت مؤثری خواهند داشت، زیرا ازیک‌سو مردم برخلاف حکومت مرکزی، دولت محلی را نماینده خوبی برای دریافت مالیات می‌دانند و ازسویدیگر این اعتقاد وجود دارد که با پرداخت مالیات به دولت محلی فرایند توسعه محلی نیز تسریع خواهد شد.
بنابراین همانند زیرسیستم اجتماعی-فرهنگی، عناصر زیرسیستم اقتصادی پس از گردآوری در نرم‌افزار مربوطه وارد شد و براساس آن داده‌ها، مدل زیر ترسیم شد (شکل ۳) که هم تأثیرات متقابل هرکدام از عناصر زیرسیستم اقتصادی را بر یکدیگر و هم درمجموع تأثیرات این عناصر را بر شکل‌گیری دولت محلی نشان میدهد. برای مثال عامل هزینه‌های دولت مرکزی به‌طور مستقیم در شکل‌گیری دولت محلی اثرگذار است و از‌سویی با شکل‌گیری دولت محلی این عامل می‌تواند تعدیل شود یا در عامل کاهش قبضه دولت مرکزی بر اقتصاد مالی روی عامل رشوه و فساد مالی تأثیرگذار است چراکه کاهش رشوه و فساد مالی خود عاملی است که لزوم شکل‌گیری دولت محلی را به‌وجود می‌آورد و با شکل‌گیری دولت محلی این عامل می‌تواند تعدیل شود یعنی یک ارتباط دوسویه برقرار است.
همان‌طور که در شکل ۳ مشاهده میشود عوامل اقتصادی-مالی ارتباط متقابل با یکدیگر دارند؛ مثلاً تمرکز بیش از حد اقتصادی و ضررهایی که از این تمرکز باعث میشود که حکومت به‌سمت عاملی مانند ترجیح رشد کیفی بر رشد کمی حرکت کند که خود باعث افزایش کارآمدی بخش عمومی و رشد اقتصادی میشود و با شکل‌گیری دولت محلی نیز تقویت میشود. یا می‌توان گفت با کاهش قبضه دولت مرکزی بر اقتصاد مالی میزان رشوه و فساد مالی کمتر میشود همچنین باعث کارآمدی بخش عمومی و رشد اقتصادی میشود و با شکل‌گیری دولت محلی این عامل تقویت و فساد مالی و میزان قبضه حکومت مرکزی بر اقتصاد مالی تعدیل میشود.
شکل ۳. زیرسیستم اقتصادی-مالی
مأخذ: همان.
4-1-3. زیرسیستم جغرافیایی
دولت‌های محلی باید متناسب با محیط جغرافیایی و جمعیت‌شناختی به‌وجود آیند (همان: ۱۱۹). سیمای دولت‌های محلی بیانگر بعد جغرافیایی آن است دولت محلی در قالب واژه جغرافیایی مفهوم‌سازی میشود، «قلمروی که سکونتگاه افرادی خاص است» (همان: ۱۱۱). ازجمله عوامل مهمی که در شکل‌گیری دولت محلی مؤثرند می‌توان به میزان وسعت؛ وجود ناهمواری‌ها؛ میزان تنوع آب و هوایی و تنوع اقلیمی؛ فاصله بین سکونتگاه‌های انسانی؛ پراکندگی بیش از حد مناطق؛ شکل هندسی کشور؛ محدودیت طبیعی و محیطی متفاوت کشور؛ لزوم تهیه طرح‌های توسعه منطقه‌ای مطابق با استعدادها و نیازهای آن منطقه؛ استعداد و توانمندهای محیطی متفاوت کشور اشاره کرد که در ادامه به‌صورت مختصر به تشریح چند عامل پرداخته میشود و درنهایت دیاگرام زیرسیستم جغرافیایی ارائه خواهد شد.
در بحث وسعت کشور می‌توان بیان کرد وسعت زیاد کشور با تعدد واحدهای جغرافیایی، تنوع طبیعی و انسانی، تنوع معیشتی، اجتماعی، قومی و نژادی و زبانی همراه است که خود این تفاوت‌ها و تنوعات در پهنه جغرافیایی کشور زمینه ایجاد واحدهای جغرافیایی و درنتیجه تقسیم‌بندی فضای سرزمین را فراهم می‌آورد. یکی از عواملی که تأثیر قابل‌توجهی بر نحوه تقسیم‌بندی فضای سرزمین می‌گذارد ویژگی‌های طبیعی کشور و جبر محیط طبیعی بوده است (اعظمی و دبیری، ۱۳۹۰: ۱۵۱).
همچنین در مورد پراکندگی بیش از حد مناطق می‌توان گفت با یک ستاد کمکی و تخصصی غیرمتمرکز می‌توان در اسرع وقت خدمات لازم را به تمام مناطق عرضه کرد و هماهنگی لازم را به‌وجود آورد. به‌منظور اجرای این امر باید هر منطقه خود ستادهای کمکی و تخصصی داشته باشد و ستاد فرماندهی در مرکز فقط ازنظر خط‌مشی و سیاست‌های کلی عملیات را هدایت کند (میرحیدر و قربانعلی، ۱۳۸۱: ۵۵). برای عامل لزوم تهیه طرح‌های توسعه منطقه‌ای مطابق با استعدادها و نیازهای آن منطقه می‌توان این‌گونه بیان کرد که مکان‌ها و نواحی جغرافیایی به‌منظور اداره بهتر امور و تنظیم افقی و عمودی با سایر نواحی و همچنین استقرار نهادها و سازمان‌ها به خودگردانی و مدیریت در بعد محلی نیازمندند (حافظنیا و کاویانی‌راد، ۱۳۸۸: ۱). با توجه به اینکه شرایط محیطی و جغرافیایی در همه استان‌ها و مناطق کشور یکسان نیست و ازطرفی هدف دولت ارجاع صحیح برنامه‌های دولت در سطح کشور است و این اختلاف شرایط مانع و مشکل برای اجرای اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی است؛ بنابراین با توجه به توانایی‌ها، استعدادها و نیازهای هر منطقه باید به تهیه طرح‌های توسعه منطقه اقدام کرد که دولت محلی می‌تواند در جهت اجرای صحیح و سرعت بخشیدن به این طرح‌ها با همکاری و هماهنگی لازم بین مناطق استان‌های مختلف اقدام کرده و دولت را یاری دهد (طاهری، ۱۳۸۸: ۲۲۲).
با توجه به عوامل مهمی که ذکر شد، شکل‌گیری زیرسیستم بعد جغرافیایی در جهت پیاده‌سازی دولت محلی به‌صورت شکل ۴ است. در زیرسیستم جغرافیایی عوامل آن با یکدیگر روابط متقابل دارند و روی یکدیگر تأثیر می‌گذارند و همچنین تأثیر می‌پذیرند و چرخه سیستم را از حالت ایستا به حالت پویا تبدیل می‌کنند. برای مثال عامل محدودیت‌ها و استعدادهای متفاوت محیطی هر منطقه باعث لزوم تهیه طرح‌های منطقه‌ای مطابق با نیازها، پتانسیل‌ها و محدودیت‌های آن منطقه میشود که این امر به‌صورت مستقیم تأثیرگذار است. در فرایند شکل‌گیری دولت محلی طرح‌های توسعه منطقه‌ای مطابق با نیازها، محدودیت‌ها و پتانسیل‌های هر منطقه انجام می‌گیرد که ضامن رضایت مردم و رفع نیازهای آنها در هر منطقه و توجه به پتانسیل‌های هر محیط میشود درنهایت اداره امور با سهولت بیشتری انجام میشود. درصورتی‌که اگر به نیازها و پتانسیل‌های متفاوت هر محیط توجه نشود و طرح‌های توسعه برای هر منطقه مطابق با آنها اجرا نشود این طرح‌ها با وجود هزینه‌های هنگفتی که صرف آنها میشود با شکست یا عدم موفقیت همراه میشود. همچنین به‌دلیل برآورده نکردن نیازهای مردم در هر منطقه عامل نارضایتی مردم را نیز به‌همراه دارد و پتانسیل‌های محیطی بدون استفاده رها می‌شوند درنتیجه شکل‌گیری دولت محلی تأثیری ندارد و اداره امور کشور برای حکومت مرکزی سخت و طاقت‌فرسا میشود. شایان ذکر است هرچه تأثیرپذیری و تأثیرگذاری هر عنصر در سیستم بیشتر باشد، آن عنصر را می‌توان به‌صورت بحرانی و مهم‌تر در سیستم در نظر گرفت؛ بنابراین تغییر در این عنصر می‌تواند روی کل سیستم تأثیرگذار باشد. می‌توان گفت عناصر استعدادها و محدودیت‌های محیطی هر منطقه، تهیه طرح‌های توسعه‌ای مطابق با نیازها و پتانسیل‌های هر محیط و وسعت از عناصر بحرانی در این سیستم هستند زیرا بیشترین تأثیرگذاری و تأثیرپذیری را نسبت به عناصر دیگر دارند.
شکل ۴. زیرسیستم جغرافیایی
مأخذ: همان.
4-1-4. زیرسیستم سیاسی-قانونی
در جامعه‌ای که سازمان سیاسی به‌صورت استبدادی و خودکامه اداره میشود، رشد و حیات نهادهای محلی خودگردان ممکن است به‌طور کامل متوقف شود؛ و از سویی یک سازمان سیاسی دمکراتیک، نهادهای خودگردان را تقویت کرده و روحیه مشارکت را در افراد توسعه میدهد (مقیمی، ۱۳۹۰: ۱۱۷). دولت محلی، مینیاتوری از هیئت سیاسی و شخصیت حقوقی حکومت مرکزی است؛ جایگاه دولت‌های محلی به‌عنوان واحدهای خودگردان، در چارچوب قانون مشخص شده، به‌طوری‌که خودگردانی به‌عنوان حق ذاتی دولت محلی دیده شده است (همان: ۱۱۳). به‌طورکلی می‌توان گفت دولت‌های محلی می‌توانند نقش حیاتی در تشکیل و توسعه سیاسی داشته باشند (Sellers and Lidström , 2007: 23).
ازجمله عوامل حیاتی که در شکل‌گیری زیرسیستم سیاسی-قانونی برای دولت محلی مؤثرند و در پژوهش‌های مختلف از آنها به‌عنوان عوامل تأثیرگذار یادشده، می‌توان به کاهش میزان هژمونی حکومت مرکزی؛ لزوم اتخاذ سریع تصمیمات در کوتاه‌ترین زمان؛ عدم تأخیر در انجام امور ملی و محلی؛ ضرورت تصمیم‌گیری امور محلی در جامعه محلی نه بیرون از آن؛ ناتوانی دولت در پاسخگویی به نیازهای مردم؛ تجربه ناموفق دولت‌های ابرقدرت متمرکز؛ ظهور جهانی‌شدن و پیچیدگی امور؛ ضرورت خدمات‌رسانی کارآمد؛ کاهش بوروکراسی؛ افزایش کارآمدی دولت براثر کاهش لایه‌های دیوان‌سالاری و دولت‌های کوچک؛ افزایش پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری در پی فرایندهای تصمیم‌سازی فرهنگ سیاسی مردم اشاره کرد. به‌عنوان نمونه در بحث فرهنگ سیاسی مردم می‌توان این‌طور بیان کرد که فرهنگ سیاسی از مطالعه مردم‌شناختی ارزش‌های پایه، نمادها و باورهایی که در جامعه تثبیت‌شده به‌دست می‌آید و به مردم بینشی میدهد که با آن درخصوص مسائل روزمره‌شان در مقیاس بزرگ و کوچک قضاوت کنند. این بینش آمیزه‌ای از شناخت‌ها، طرز تلقی‌ها، داوری‌ها، ارزش‌ها و آگاهی‌های سیاسی هر ملت است که در بستر تاریخ شکل گرفته و در رفتار سیاسی مردم نمود مییابد. از این دیدگاه، پراکندگی یا تمرکز قدرت سیاسی و ظهور یا فقدان گرایش‌های محلی‌گرایی و دولت محلی در یک کشور را باید در پهنه ساختار فرهنگی-تاریخی خاص آن کشور جستجو کرد. درحقیقت، فرهنگ سیاسی یکی از ریشه‌ها و سرچشمه‌های اصلی در توفیق یا آسیب دولت محلی است (ویسی، الف ۱۳۹۲: ۱۳۹).
همچنین در مورد مؤلفه توزیع خدمات و امکانات کارآمد می‌توان بیان کرد: بدون‌شک عدم توزیع مناسب امکانات و فرصت‌ها در هر جامعه‌ای می‌تواند به منازعه بینجامد؛ چراکه باعث شکل‌گیری حس تبعیض در افراد و گروه‌های مختلف مخصوصاً گروه‌های قومی و مذهبی میشود. این امر اهمیت فزاینده نقش دولت محلی را آشکار می‌سازد. بدون دولت محلی مشروع، خدمات نمی‌تواند به‌صورت متناسب و منصفانه توزیع شود (کریمی و حافظنیا، ۱۳۹۷: ۱۲). نابرابری در توزیع فرصت‌های می‌تواند موجب عدم تعادل منطقه‌ای شده و این عدم تعادل بر تمامی روابط انسانی تأثیرگذار بوده و موجب شکل‌گیری منابع تهدید میشود (پورطاهری و نقوی، 1390: ۲۶). توزیع متناسب امکانات علاوه بر اینکه مشروعیت دولت محلی را افزایش میدهد باعث رفع حس تبعیض مخصوصاً در جوامع متنوع از لحاظ قومی و مذهبی میشود و می‌تواند صلح را ارتقا دهد (کریمی و حافظنیا، ۱۳۹۷: ۱۳).
افزایش قدرت نهادهای محلی در تصمیم‌گیری و ارائه خدمات به‌صورت بهینه به‌منظور افزایش نقش مردم در تصمیم‌گیری و مشارکت در امور محلی باعث شکوفایی و به فعلیت رسیدن امکانات و توان‌های محلی و کاهش شکاف توسعه بین مناطق و کاهش هزینه‌ها در ارائه خدمات است و درنهایت رضایت ساکنان محلی را به‌همراه دارد. مجموع این عوامل باعث افزایش سطح توسعه در بخش‌های مختلف و ایجاد توسعه متوازن و درون‌زا در سطح ناحیه خواهد شد (احمدیپور، میرشکاران و هوکارد، 1392: ۶۹). با توجه به عوامل حیاتی ذکر شده، شکل‌گیری زیرسیستم سیاسیـقانونی در جهت دولت محلی در شکل ۵ آمده است. همان‌طور که مشاهده میشود عاملی مثل ضرورت تصمیم‌گیری در جامعه محلی لزوم خدمات‌رسانی کارآمد و همچنین لزوم اتخاذ سریع تصمیمات را می‌طلبد که همراه با خدمات‌رسانی کارآمد و بموقع میزان پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری دولت افزایش مییابد و این عوامل با شکل‌گیری دولت محلی تقویت میشود.
شکل ۵. زیرسیستم سیاسی-قانونی
مأخذ: همان.
4-2. مدل کلی
طبق نتایج حاصله از تحقیق، چهار زیرسیستم (اجتماعی-فرهنگی، جغرافیایی، سیاسی-قانونی، اقتصادی-مالی)، هیچ‌گاه نمی‌توانند به‌صورت مجزا از یکدیگر عمل کنند و پیوستگی آنها موجب به‌وجود آوردن یک سیستم نهایی برای شکل‌گیری موفق دولت محلی خواهد شد. همان‌طور که در شکل ۶ آمده، عوامل حیاتی هریک از زیرسیستم‌ها به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم روی تقویت زیرساخت‌های لازم در جهت موفق دولت محلی تأثیر می‌گذارند؛ به‌عبارت‌دیگر هر چهار زیرسیستم به‌نحوی با یکدیگر در ارتباط بوده و به‌صورت دو یا حتی چند طرفه در حال تقویت یکدیگر هستند و درنهایت سیستم اصلی برای شکل‌گیری موفقیت‌آمیز دولت محلی آماده میشود. باید متذکر شد که در سیستم نهایی (شکل ۶) عوامل حیاتی و مهم هر زیرسیستم بیان شده‌اند و طبق این عوامل سیستم کلی موفق دولت محلی طراحی شده است.
شکل ۶. سیستم نهایی جهت شکل‌گیری موفق دولت محلی
مأخذ: همان.
همان‌طور که در شکل ۶ نشان داده شده است می‌توان گفت عوامل هر بعد علاوه بر اینکه درون هر بعد می‌توانند بر هم تأثیر گذارند و از هم تأثیر پذیرند این عوامل با هم نیز ارتباط متقابل و سیستمی دارند طوری‌که عوامل هر بعد با عوامل سایر ابعاد، ارتباط متقابل و دوسویه دارند به‌طور مثال وسعت زیاد کشور در بعد جغرافیایی باعث تنوع قومی و زبانی در بعد اجتماعی-فرهنگی میشود که تنوع قومی‌ـ‌زبانی خود عاملی است که به‌طور مستقیم در شکل‌گیری دولت محلی تأثیرگذار است. یا عامل کاهش قیمومیت حکومت مرکزی بر اقتصاد مالی در بعد اقتصادی-مالی باعث افزایش مشارکت مردم و احیای قابلیت‌های محلی در بعد اجتماعی-فرهنگی میشود که عامل مشارکت مردمی خود باعث تصمیم‌گیری سریع‌تر و در کوتاه‌ترین زمان در بعد سیاسی-قانونی میشود که لزوم اتخاذ سریع تصمیمات بحث کاهش قبضه دولت مرکزی در بعد اقتصادی-مالی را پیش می‌کشد. همچنین عامل فاصله سکونتگاه‌ها از یکدیگر در بعد جغرافیایی لزوم خدمات‌رسانی به‌موقع و سریع را در بعد سیاسی-قانونی می‌طلبد که این خود نیازمند یک سیستم غیرمتمرکز است و لزوم شکل‌گیری دولت محلی را الزامی می‌کند. پس همان‌طور که در شکل ۶ آمده است هر چهار زیرسیستم به‌نحوی با یکدیگر در ارتباط بوده و به‌صورت دو یا حتی چند طرفه در حال تقویت یکدیگر هستند و درنهایت سیستم اصلی جهت شکل‌گیری موفق دولت محلی را شکل می‌دهند. طبق نتایج حاصله زیرسیستم سیاسیـقانونی و اجتماعی‌ـ‌فرهنگی ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند و به‌صورت چند طرفه یکدیگر و درنهایت سیستم نهایی را تقویت می‌کنند و همچنین برای سایر زیرسیستم‌ها نیز این موضوع صادق است. البته باید ذکر کرد که این شرایط در موقعیت ایدئال در قبال شکل‌گیری دولت محلی رخ خواهد داد (شکل ۶).
با توجه به تحقیقات انجام شده در مورد ضرورت شکل‌گیری تفکر سیستمی در شکل‌گیری دولت محلی مقیمی (1390) به لزوم به‌کارگیری تفکر سیستمی در مسائل مدیریتی همچنین مدیریت دولت محلی تأکید و برای شناخت و تحلیل موضوع‌های مدیریتی، به‌ویژه مدیریت دولت‌های محلی «نگرش سیستمی» را بهترین و کارآمدترین رویکرد می‌داند. همچنین پورموسوی، میرزاده کوهشاهی و رهنما قره‌خانبگلو (1387) پیشنهاد می‌کنند که برای استفاده بهتر از تنوع فرهنگی توسعه و پیشرفت متوازن همه نقاط کشور و حداکثر استفاده از توان‌های انسانی می‌توان به سازماندهی مجدد فضای سیاسی با نگرش سیستمی به‌عنوان راهکار توجه کرد. در تحقیقات مشابه اهمیت تفکر سیستمی در دولت محلی مطرح شده که در پژوهش حاضر به‌صورت عملیاتی به آن پرداخته شده است.
نتایج این تحقیق نشان میدهد که ابعاد یادشده نباید به‌صورت منفک و مجزا از یکدیگر در نظر گرفته شوند بلکه باید به این ابعاد با دیدی سیستمی نگریست تا بتوان نه‌تنها روابط بین آنها بلکه تأثیر و تأثری که هرکدام از این ابعاد بر یکدیگر و بر سیستم کلی دولت محلی دارند را در نظر گرفت با توجه به این نکته که هرکدام از ابعاد یادشده به‌صورت یک سیستم عمل می‌کنند. در این پژوهش سعی شده تا به چهار بعد اصلی شکل‌گیری دولت محلی (اجتماعی-فرهنگی، اقتصادی-مالی، جغرافیایی، سیاسی-قانونی) با دیدی سیستمی نگریسته شود و سیستم کلی دولت محلی با کمک نرم‌افزار ونسیم طراحی شود. همان‌طور که در سیستم کلی مشاهده میشود برخی از عوامل نسبت به سایر عوامل ورودی و خروجی‌های بیشتری دارند، بدین معنا که این عوامل نه‌تنها تأثیر بیشتری بر عوامل دیگر می‌گذارند بلکه از سایر عوامل نیز تأثیر می‌پذیرند، این عوامل بحرانی سیستم به‌شمار می‌آیند همچنین نه‌تنها در زیرسیستم خود نقش پررنگ‌تری نسبت به دیگر عوامل را بازی می‌کنند بلکه در سیستم نهایی تأثیر بیشتری بر زیرسیستم‌های دیگر و سیستم نهایی دولت محلی دارند. ازجمله این عوامل حیاتی می‌توان به تنوع قومی-زبانی، افزایش ظرفیت مشارکت مردم و توسعه از پایین با احیای قابلیت‌های محلی، خدمات‌رسانی کارآمد، لزوم اتخاذ سریع تصمیمات در کوتاه‌ترین زمان، لزوم تهیه طرح‌های توسعه منطقه‌ای مطابق با استعدادها و نیازها آن منطقه، وسعت زیاد، هژمونی حکومت مرکزی بر اقتصاد مالی و... اشاره کرد که برای دولت محلی باید به آنها نسبت به سایر عوامل توجه بیشتری نشان داد.
[1]. این مقاله برگرفته از پایان‌نامه کارشناسی ارشد جغرافیای سیاسی با عنوان «ارزیابی عوامل و زمینه‌های شکل‌گیری دولت محلی با نگرش سیستمی (مطالعه موردی: کشور ایران)» است که در دانشگاه فردوسی تدوین شده است.
[2]: Vensim
[3]. Vensim: ERLINK "http://vensim.com/vensim-history/" \t "_blank" http://vensim.com/vensim-history/
[4]. Equation Editor
[5]. Vensim Manual, “Vensim 4: Standard Professional DSS”, Ventana Systems, Inc, 1988.
[6]. http://www.ventanasystems.com/examples_general/
[7]. Balle
)