نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 کارشناس اقتصادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (نویسنده مسئول)؛
2 کارشناس اقتصادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی؛
3 کارشناس اقتصادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Economic transparency and data governance are one of the most crucial domains of governance that the progress and development of any country depends on it. The policy of economic transparency has always been the focus of the country's economic policymakers during the past years; But so far, no coherent operational measures have been taken in this regard. "Economy transparency and health, and prevention of corrupt actions, activities, and fields, especially in the field of monetary and currency exchange" is a clause of the general policies of the resistance economy, which due to its lack of progress in the country, in order to promote governance in the field of economic transparency, designing a new strategy in the seventh development plan is critical.
The main issue of this research is to identify the factors of strengthening economic transparency and effective practical steps in this field. The article is the result of documentary-operational and strategic research in the field of economic transparency according to the requirements of the country and benefiting from global experiences. The findings of the research indicated that improving the transparency of financial events for the government can lead to the shrinking of the underground economy, reducing tax evasion, reducing the budget deficit, providing the possibility of obtaining new tax bases such as regulatory taxes and total income tax, reducing economic corruption, reforming country's support system, fight against smuggling and provide the basis for strengthening domestic production and economic stability. Achieving these goals requires amending the laws and rules governing economic interactions, including the interactions of commercial and non-commercial persons in the field of the country's taxation and banking systems; The most substantial innovation of this research is the detailed design of the components of a system to create a database of the country's transactions based on electronic billing and their corresponding financial transactions. The full coverage of transactions, providing the possibility of preparing a default declaration, as well as the implementation of new tax bases, such as the total income of individual tax, and the capital gains tax, are among the most significant achievements of the article.
کلیدواژه‌ها [English]
از جمله مهمترین چالش‌های برنامه‌ریزی برای توسعه و پیشرفت، فقدان داده معتبر و پایگاه‌های اطلاعاتی قابل اتکا بوده است؛ به‌عبارت‌دیگر اطلاعات تبادلات اقتصادی و وضعیت افراد برای حاکمیت شفاف نیست. فقدان شفافیت اقتصادی باعث اختلال کار در نظام مالیاتی، حمایت‌های یارانه‌ای، انواع برنامه‌ریزی‌های حوزه اشتغال، فقرزدایی و سایر ابعاد توسعه و پیشرفت میشود. «شفافیت اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا به خصوص در حوزه پولی و ارزی» براساس محور نوزدهم از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یکی از مهمترین موارد سیاستگذاری کشور است (سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، 1392). در طول سالیان قبل و برنامه‌های توسعه پیشین، تمهیداتی برای ارتقای شفافیت اقتصادی اندیشیده شد که اگرچه مقداری وضع شفافیت اقتصادی را ارتقا داد ولی چالش‌های اصلی همچنان پابرجاست. مهمترین طرح‌های این حوزه عبارتند از: طرح جامع مالیاتی، پایگاه داده رفاه ایرانیان، سامانه املاک و اسکان، سامانه املاک و مستغلات، سامانه صیاد، سامانه مؤدیان و ... .
عدم اتصال سیستمی اطلاعات رویدادهای مالی و نظام پرداخت از جمله مهمترین مشکلات کشور در حوزه حکمرانی اقتصادی است که موجب چالش‌هایی شده است. به عنوان مثال استفاده از عامل انسانی را در نظام مالیاتی و حمایتی تشدید کرده است که موجب کاهش احتمال کشف فرار مالیاتی و در نتیجه کاهش هزینه‌های تخلف برای مؤدی و افزایش میزان فرار مالیاتی و سایر چالش‌های اقتصادی در کشور شده است. در‌صورتی‌که اتصال رویداد مالی و نظام پرداخت به صورت سیستمی و با کمترین دخالت عامل انسانی انجام شود، می‌تواند از وقوع بخش بزرگی از فرار مالیاتی در کشور جلوگیری کند و شفافیت اقتصادی برای انواع برنامه‌ریزی‌های توسعه و پیشرفت ایجاد شود. بنابراین سؤال اصلی مقاله حاضر این است که اتصال سیستمی اطلاعات رویدادهای مالی و نظام پرداخت کشور چگونه امکان‌پذیر است؟.
شکل 1. عدم اتصال سیستمی اطلاعات رویدادهای مالی و نظام پرداخت در اقتصاد کشور
منظور از اطلاعات رویداد مالی، اطلاعات مشخصات کالا و خدماتی است که در اقتصاد مبادله می‌شوند و منظور از اطلاعات نظام پرداخت، کلیه اطلاعات مربوط به ما‌به‌ازای جریان کالا و خدماتی است که در اقتصاد مبادله می‌شوند و شامل تراکنش‌های بانکی و سایر روش‌های پرداخت می‌شوند، البته در این مقاله منظور از اطلاعات نظام پرداخت عمدتاً اطلاعات تراکنش‌های بانکی است. قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان یکی از مهمترین قوانینی است که به منظور پاسخ به سؤال فوق تصویب شده است؛ اما این قانون به دلیل عدم پوشش همه تعاملات اقتصادی، نمی‌تواند مسئله ایجاد اتصال اطلاعات رویدادهای مالی به اطلاعات نظام پرداخت را به‌طور کامل حل کند.
در ادامه به منظور شرح دقیق‌تر از مسئله و ارائه پیشنهاد، پس از بررسی پیشینه پژوهش این موارد آمده است: نقش شفافیت اقتصادی در برنامه‌ریزی توسعه و پیشرفت، چالش حکمرانی فعلی در حوزه شفافیت اقتصادی، گام‌های ارتقای حکمرانی شفافیت و جمع‌بندی و دلالت‌های سیاستی در برنامه هفتم توسعه. همچنین ضمن مباحث مطرح شده در مقاله، به برخی از تجربیات سایر کشورها نیز اشاره خواهد شد.
تحقیقاتی کمی درباره موضوع پژوهش به خصوص در ایران انجام شده است. بیشتر تحقیقات انجام شده نیز در حد اشاره به کلیات یا ضمن موضوعات دیگر بوده است. در تحقیقات داخلی شریف‌زاده و سرمست (1401) ضمن تحلیل نهادی استقرار الگوی مالیات بر مجموع درآمد در ایران در چارچوب توسعه و تحلیل نهادی،[1] در کنار عوامل دیگر مؤثر بر استقرار مالیات بر مجموع درآمد به عوامل «اقتصاد زیر زمینی»، «عدم شفافیت اقتصاد» و «زیرساخت اطلاعاتی» اشاره می‌کنند. آنها اذعان داشتند: در حال حاضر زیرساخت فنی و قانونی ساماندهی اطلاعات کاملاً مهیا نیست و اقتصاد غیررسمی در ایران بیش از حد بزرگ است. برخی از این فعالیت‌ها قانونی ولی غیر‌شفاف است؛ بخش دیگری نیز مربوط به فعالیت‌های غیر‌قانونی است. این وضعیت یک چالش در رصد منابع درآمدی در اجرای مالیات بر مجموع درآمد محسوب میشود.
در مورد ادبیات رابطه شفافیت و متغیرهای کلان اقتصادی که از نتایج توسعه هستند، دو رویکرد اصلی وجود دارد. در رویکرد اول رابطه شفافیت با متغیرهای اقتصادی مورد بررسی قرار گرفته و در رویکرد دوم رابطه فساد که ثمره عدم شفافیت است، با متغیرهای کلان اقتصادی مورد مطالعه قرار گرفته‌اند.
رویکرد اول
در مطالعه‌ای با روش فرا‌تحلیلی آثار و پیامدهای شفافیت اقتصادی بر فرهنگ مالیاتی بررسی شده است. در این مقاله بیان شده، شفافیت اقتصادی اثر خود را در افزایش سطح فرهنگ مؤدیان نشان می‌دهد (کمالی، ۱۳۹۵).
در بررسی رابطه میان رشد اقتصادی و شفافیت در کشورهای خاورمیانه، مطالعات نشان می‌دهد که یک رابطه قوی میان افزایش رشد اقتصادی و میزان شفافیت وجود دارد. همچنین نبود شفافیت موجب ناکارایی در سیاستگذاری و کاهش بازدهی سرمایه‌گذاری در این کشورها میشود که خود را به صورت کاهش رشد اقتصادی نشان می‌دهد. علاوه‌بر این، عدم شفافیت می‌تواند منجر به گسترش سرمایه‌گذاری در بخش‌های غیرمولد و فعالیت‌های اقتصادی زیرزمینی شود؛ به‌طوری‌که نهادهای ستیزه‌جویی مانند مافیا را نیز پرورش می‌دهد .(Amiri et al., 2017)
رویکرد دوم
در مطالعه‌ای فساد بر درآمدهای مالیاتی کشورهای خاورمیانه اندازه‌گیری شده است که نشان می‌دهد کشورهای با سطوح درآمدی پایین در مقایسه با کشورهای با سطوح درآمدی متوسط بیشتر در معرض فساد ناشی از عدم شفافیت قرار دارند. در این مطالعه نشان داده شده چنانچه دولت‌ها درصدد افزایش درآمدهای مالیاتی هستند لازم است اصلاحاتی در جهت افزایش شفافیت و کاهش فساد انجام دهند (Imam and Jacobs, 2007).
حکمتی و همکاران (2014) از داده‌های پانل برای بررسی آثار کنترل فساد و جهانی شدن بر رشد اقتصادی کشورهای با درآمد سرانه بالا، متوسط و پایین، بین 113 کشور و در دوره (2010-2002) استفاده کردند. نتایج مطالعه نشان‌دهنده یک رابطهU معکوس میان کنترل فساد و رشد اقتصادی است. به این معنا که کنترل فساد از یک سطح بالاتر موجب کاهش رشد اقتصادی میشود (Hekmaty et al., 2014).
حکیمی و حامدی (2015) تأثیرات فساد بر رشد و سرمایه‌گذاری در پانزده کشور منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا در دوره 2013-1985 را مطالعه کردند. در این مطالعه از راهنمای ریسک بین‌المللی کشورها و از روش تحلیل داده پانل و علیت گرنجر برای بررسی روابط پویا میان متغیرها برای اطلاعات شاخص فساد استفاده شده است. نتایج تحقیق نشان داد که فساد یک مانع بزرگ برای رشد اقتصادی کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقاست، زیرا بر سرمایه‌گذاری و جریان سرمایه‌گذاری خارجی در این کشورها تأثیر مستقیم دارد (Hakimi and Hamdi, 2015).
در مطالعه دیگری رابطه بین فساد بخش عمومی و بدهی عمومی در کشورهای سازمان توسعه اقتصادی طی سال‌های 1995 تا 2015 مورد بررسی قرار گرفت. شواهد نشان داد فساد به افزایش بدهی‌های دولتی کمک می‌کند. در‌حالی‌که مخارج دولت بدهی عمومی را افزایش می‌دهد، تأثیر فساد بر بدهی عمومی مستقل از اندازه دولت است. بنابراین مخارج دولت و فساد به روش مختلف به افزایش بدهی عمومی کمک می‌کند. برآوردها نشان‌می‌دهد که اگر فساد به نصف کاهش یابد، بدهی عمومی در کوتاه‌مدت 2 درصد کاهش می‌یابد .(Del Monte and Pennacchio, 2020)
مقاله دیگری عوامل تعیین‌کننده جمع‌آوری درآمد مالیاتی در کشورهای بریکس[2] را در سال‌های 2017-2001 بررسی می‌کند. این مقاله اثر سه متغیر شاخص فهم فساد،[3] اقتصاد سایه و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی[4] بر درآمدهای مالیاتی را می‌سنجد. نتایج نشان می‌دهد که شاخص فهم فساد تأثیر مثبت بسیار قوی بر درآمد مالیاتی در کشورهای بریکس دارد (Duong, 2022).
پژوهشهای داخلی و خارجی به‌رغم ذکر اهمیت شفافیت رویدادهای مالی برای دولت و اهمیت حاکمیت داده و همچنین اشاره به کلیات ضعف شفافیت و بستر اطلاعات در ایران، جزئیات و اجزای یک سیستم هوشمند رصد اطلاعات اقتصادی و رویدادهای مالی را در ایران بررسی نکرده‌اند. از‌این‌رو مقاله حاضر با رویکردی علمی به بررسی چالش‌های قوانین و سیستم‌های فعلی کشور می‌پردازد و الگویی ایجابی با تعیین دقیق نحوه ارتباط اجزای یک سیستم تبادل اطلاعات اقتصادی میان مردم، حاکمیت و دستگاه‌های اجرایی مختلف ارائه می‌دهد.
در این قسمت ابتدا به تبیین مفهوم شفافیت اقتصادی پرداخته خواهد شد و سپس رابطه حاکمیت داده و شفافیت اقتصادی با مقوله توسعه و پیشرفت تشریح میشود.
مفهوم شفافیت از موضوعاتی است که توجه اندیشمندان مختلف را به خود جلب کرده و باعث ارائه تعاریف مختلفی شده است. مفهوم شفافیت بر قابلیت دسترسی به اطلاعات دلالت دارد. برخی شفافیت را چنین تعریف می‌کنند: «جریان اطلاعات قابل اتکا و به‌هنگام اقتصادی، اجتماعی و سیاسی که برای همه ذی‌نفعان مرتبط قابل دسترسی باشد» (Kaufmann and Bellver, 2005).
اندیشمندان به منظور پایش سطح شفافیت عوامل مختلف اثرگذار بر سطح شفافیت اقتصادی را بر‌شمرده‌اند که در مطالعه بهامین و همکاران (۱۳۹۹) این عوامل گردآوری و به شرح زیر آمده است:
جدول 1. عوامل اثرگذار بر شفافیت اقتصادی
|
ردیف |
عامل اثرگذار |
تعریف |
|
۱ |
موجود بودن اطلاعات |
وجود ثبت سیستم، ضبط دقیق اطلاعات و مستندسازی فعالیت‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی |
|
۲ |
دولت باز و دسترسی آزاد به اطلاعات |
میزانی که اطلاعات به‌طور ساده و بدون هزینه در اختیار مردم قرار می‌گیرد |
|
۳ |
کامل بودن اطلاعات |
رعایت سه اصل جامعیت، قابل استفاده بودن و واقعی بودن اطلاعات |
|
۴ |
حمایت از گزارشگران تخلف |
میزان حمایت از سوت‌زنان تخلف در مقابل اقدامات تلافی‌جویانه مفسدان |
|
۵ |
آگاه‌سازی عمومی |
میزان احتمال اطلاع عامه مردم و گروه‌های ذی‌نفع از خلاف کشف شده |
|
۶ |
مشارکت عمومی |
میزان مشارکت عمومی با دولت در ریشه‌کن ساختن فساد |
|
۷ |
مجازات‌های سخت برای مفسدان اقتصادی |
مکانیزم‌های تنبیهی شدید برای مفسدان اقتصادی |
|
۸ |
تکنولوژی‌های ارتباطی و اطلاعاتی |
میزان استفاده از تجهیزات الکترونیکی برای افزایش دسترسی به اطلاعات و سرعت در ارتباط و انتقال اطلاعات |
|
۹ |
دستگاه قضایی مستقل |
استقلال دستگاه قضایی از بخش اجرایی کشور به منظور امکان رسیدگی آزاد به پرونده‌ها |
|
۱۰ |
ساختار اداری |
الگوی روابط بین بازیگران دولتی و غیردولتی جهت ریشه‌کن‌سازی فساد |
|
۱۱ |
روزنامه‌نگاران مستقل |
عدم وابستگی روزنامه‌نگاران به جناح‌های سیاسی |
مأخذ: بهامین و همکاران ۱۳۹۹.
موارد (1، 3 و 8) از جدول فوق همگی مرتبط با حاکمیت داده و شفافیت رویدادهای مالی برای دولت است. در مقاله حاضر نیز بیشتر تمرکز بر همین سه مؤلفه است و سایر جنبه‌های شفافیت اقتصادی کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد.
سیاستگذار برای هر برنامه‌ریزی در سطح خُرد و کلان، نیازمند داده اطلاعاتی معتبر است. اهمیت حاکمیت داده و استفاده از پایگاه‌های اطلاعاتی از آن جهت است که مرزهای تصمیم‌گیری را هم از نظر تعداد و هم از نظر پیچیدگی و سوق دادن تصمیمات عادی به تصمیمات راهبردی گسترش می‌دهد. به‌عبارت‌دیگر شفافیت اقتصادی و داده معتبر، عدم اطمینان در تصمیم‌گیری را کاهش داده و تصمیمات را بر پایه اطلاعات دقیق و معقول استوار می‌کند. همچنین با ارزیابی اقدامات گذشته و اصلاح آن، برنامه‌ریزی برای آینده را امکان‌پذیر می‌کند. بنابراین کیفیت تصمیم‌گیری مرهون این است که اطلاعات مناسبی داشته باشیم. برای کسب اطلاعات مناسب نیز لازم است فرایندهای تولید داده معتبر، شیوه رساندن آن به برنامه‌ریز و بررسی آن طراحی شود (ثمری و احمدوند، 1389: 16؛ Lanser, 1998).
توسعه و پیشرفت نیز از مقوله فوق مستثنا نیست و نیازمند رصد دقیق اطلاعات و داده‌های کافی است. نمی‌توان در فقدان پایگاه‌های اطلاعاتی و فرایندهای تولید داده برای توسعه بلندمدت و پیشرفت چندجانبه برنامه‌ریزی کرد. عدم شفافیت و فقدان داده معتبر موجب گسترش بخش غیررسمی اقتصاد و افزایش فساد میشود. مطالعات گوناگون نشان می‌دهد که کشورهای در حال توسعه بخش غیررسمی بزرگ‌تری دارند. از عوامل عدم دستیابی به توسعه و پیشرفت می‌توان به عدم شفافیت اقتصادی، ناقص بودن سیستم‌های تبادل اطلاعات و بزرگ بودن اقتصاد غیررسمی اشاره کرد که امکان حکمرانی اقتصادی و برنامه‌ریزی را از سیاستگذار می‌گیرد (رولاند، 1396: 571). به عنوان نمونه مالیات می‌تواند محور توسعه کشورهای فقیر باشد، زیرا این کشورها به خدمات عمومی و دولتی در حوزه بهداشت، آموزش، زیرساخت و محرومیت‌زدایی نیاز دارند که باید از طریق مالیات تأمین شود. این کشورها از ایجاد یک تشکیلات مالیاتی کارآمد ناتوانند و ابزارهای کافی در اختیار ندارند. به خصوص در بحث جمع‌آوری و رصد معاملات اقتصادی چالش‌های بسیاری دارند. همین امر در عدم توسعه‌یافتگی آنها و شکست برنامه‌های توسعه مؤثر است (همان: 456).
یکی از عوامل عدم موفقیت‌های برنامه‌های توسعه اقتصادی در ایران تاکنون ضعف حکمرانی داده و فقدان شفافیت اقتصادی است. به عنوان نمونه در قوانین برنامه توسعه ارقامی برای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع بودجه عمومی در نظر گرفته شده است؛ که باید این نسبت در سال 1400 باید به 5/49 درصد می‌رسید. در بحث فقرزدایی نیز اهداف و احکام گوناگونی در قوانین برنامه توسعه پیشین آمده بود؛ اما این موارد چندان محقق نشد. یکی از مهمترین عوامل عدم تحقق سیاست‌های مذکور، کم‌توجهی به حکمرانی داده و شفافیت اقتصادی است. تا زمانی که حاکمیت نتواند رصد دقیقی از درآمد، ثروت و مصرف هر فرد داشته باشد و نتواند میان تراکنش‌های بانکی و رویدادهای مالی ارتباط برقرار کند، امکان دستیابی به نظام مالیاتی کارآمد به‌گونه‌ای که حجم قابل توجهی از منابع بودجه را پوشش دهد وجود ندارد. همچنین امکان برنامه‌ریزی دقیق و جزئی در فقرزدایی و شناسایی محرومان ممکن نخواهد بود. بهره‌گیری از ظرفیت اطلاعات تراکنش‌های بانکی در ایران به منظور سیاستگذاری توسعه اقتصادی کشور و برنامه‌ریزی‌های حوزه بخش عمومی در قوانینی همچون قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان آمده است. اگرچه این قانون یک گام مؤثر در ارتقای شفافیت اقتصادی و دسترسی حاکمیت به اطلاعات مالی شهروندان است، اما خلأهای جدی در پوشش انواع تعاملات اقتصادی دارد که باید برطرف شود.
اطلاعات معتبر و سامانه‌های هوشمند علاوه‌بر اینکه امکان شناسایی فقرا و ثروتمندان را برای اجرای سیاست‌های مالیاتی و حمایتی فراهم می‌کند، در حکم یک داشبورد مدیریتی برای سیاستگذار است. سیاستگذار یا مدیر می‌تواند از طریق این داشبورد، رویدادهای اقتصادی و وضعیت هر خانوار را در لحظه ببیند و تغییرات درآمدی و توزیعی جامعه را به صورت پویا رصد کند.
ارتقای حکمرانی در حوزه شفافیت اقتصادی می‌تواند از طریق شفاف کردن رویدادهای مالی و اطلاعات بانکی موجبات کاهش فرار مالیاتی و در نتیجه کاهش کسری بودجه را فراهم کند. در فقدان این سیستم‌ها امکان اجرای بسیاری از پایه‌های مالیاتی وجود ندارد؛ ولی با ارتقای شفافیت اقتصادی می‌توان پایه‌های مالیاتی جدید مثل مالیات‌های تنظیمی، مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر خانه‌های خالی و مالیات بر مجموع درآمد وضع کرد. کاهش فساد اقتصادی، اصلاح نظام حمایتی کشور به منظور کاهش اختلاف طبقاتی، مبارزه با قاچاق، حمایت از تولید داخل و ایجاد ثبات اقتصادی از ثمره‌های ارتقای سیستمی حکمرانی شفافیت داده‌های اقتصادی است.
دولت‌ها معمولاً برای اجرای برنامه‌ها و سیاست‌های خود در حوزه بخش عمومی و برنامه‌های توسعه به اطلاعات شهروندان نیاز دارند، تراکنش‌های بانکی یکی از مهمترین اطلاعات مورد نیاز برای این منظور است. بهره‌گیری از ظرفیت اطلاعات تراکنش‌های بانکی بارزترین ویژگی «قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان» است که آن را از سایر قوانین این حوزه متمایز کرده است. در ط سالیان قبل و برنامه‌های توسعه پیشین، تمهیداتی برای ارتقای شفافیت اقتصادی اندیشیده شد که اگرچه مقداری وضعیت حاکمیت داده را ارتقا داد ولی چالش‌های اصلی همچنان پابرجاست. مهمترین طرح‌های این حوزه عبارتند از: طرح جامع مالیاتی، پایگاه داده رفاه ایرانیان، سامانه املاک و اسکان، سامانه املاک و مستغلات، سامانه صیاد، سامانه مؤدیان و امثال آن. بات وجه به اینکه تمرکز این مقاله بر معاملات اقتصادی و شیوه ارتباط آنها با تراکنش‌های بانکی است، صرفاً قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان به‌طور دقیق بررسی و از تشریح سایر طرح‌های ذکر شده خودداری میشود.
قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان با هدف افزایش شفافیت اقتصادی و نیز جلوگیری از فرار مالیاتی و افزایش درآمدهای مالیاتی کشور تدوین شده است. اتصال سیستمی اطلاعات رویداد مالی و اطلاعات نظام پرداخت بدون دخالت عامل انسانی، فراهم کردن بستر اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز تنظیم اظهارنامه‌های مالیات عملکرد اشخاص مشمول، مهمترین کارکردهای این قانون هستند.
مطابق ماده (10) این قانون، اشخاص مشمول مکلفند شماره حساب یا حساب‌های بانکی و شناسه یکتای دستگاه‌های کارت‌خوان بانکی یا درگاه‌های پرداخت الکترونیکی مورد استفاده برای فعالیت شغلی خود را به سازمان اعلام کنند. مطابق ماده (11) این قانون، بانک مرکزی موظف است دستگاه‌های کارت‌خوان بانکی و درگاه‌های پرداخت الکترونیکی را ساماندهی کند و اطلاعات تراکنش‌های بانکی هر حساب بانکی را به صورت برخط در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار دهد (قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، 1398).
پس از ارسال این اطلاعات، سازمان امور مالیاتی اطلاعات کارپوشه‌های مؤدیان را ملاک محاسبه مالیات قرار می‌دهد. در این راستا مطابق با ماده (22) این قانون، در صورت نبود تناظر بین اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی و اطلاعات تراکنش‌های بانکی، معادل 10 درصد مجموع مبلغ فروش انجام شده بدون صدور صورتحساب الکترونیکی مشمول جریمه خواهد بود. براساس سازوکار حاکم بر قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی (رویداد مالی) مطابق ماده (5) این قانون توسط مؤدیان در سامانه مؤدیان ثبت می‌شوند و اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های مرتبط با فعالیت اقتصادی مؤدیان (نظام پرداخت) نیز مطابق با ماده (11) این قانون توسط بانک مرکزی و به منظور مطابقت آنها با اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی برای سازمان امور مالیاتی ارسال می‌شوند. به‌این‌ترتیب اتصال سیستمی اطلاعات رویدادهای مالی و نظام پرداخت به عنوان هدف اصلی این قانون به منظور بهبود شفافیت و افزایش درآمدهای مالیاتی کشور محقق خواهد شد. بر این اساس می‌توان از ماده (11) این قانون به عنوان یکی از کلیدی‌ترین مواد قانون نام برد که در صورت عدم اجرای دقیق آن، تحقق اهداف این قانون نیز دور از انتظار خواهد بود. مطابق ماده (19) این قانون سازمان امور مالیاتی مکلف است اظهارنامه‌های مالیات بر عملکرد آن دسته از مؤدیانی را که مقررات این قانون را رعایت کرده‌اند و آن را بر‌مبنای اطلاعات مندرج در سامانه مؤدیان تنظیم و در مهلت مقرر ارائه کرده‌اند از طریق انطباق با اطلاعات موجود در پایگاه داده سازمان راستی‌آزمایی کرده و در صورت عدم مغایرت با اطلاعات پایگاه مذکور، اظهارنامه تسلیمی را بدون رسیدگی قبول کند (همان).
اگرچه تصویب این قانون گام بسیار بزرگی برای برقراری اتصال سیستمی اطلاعات رویداد مالی و اطلاعات نظام پرداخت و دستیابی به اهداف این قانون مثل بهبود شفافیت اقتصادی و افزایش درآمدهای مالیاتی کشور است؛ اما در این مسیر نواقصی وجود دارد که باید از طریق اصلاح و تکمیل قانون برطرف شوند. در ادامه این موارد تشریح می‌شوند.
برای تشریح مسئله پوشش تعاملات اقتصادی در قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، لازم است انواع عوامل اقتصادی و نیز تعاملات اقتصادی میان آنها تشریح شوند. در یک تقسیم‌بندی براساس ادبیات حاکم بر قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، عوامل اقتصادی به دو دسته کلی زیر تقسیم می‌شوند:
دسته اول (B): اشخاص حقوقی و اشخاص حقیقی صاحب مشاغل، کسب‌و‌کار و حِرف (Business)،
دسته دوم (C): اشخاص حقیقی مصرف‌کننده نهایی[5] (Consumer).
بر اساس این دسته‌بندی چهار حالت برای تعاملات اقتصادی قابل‌تصور است:
در قانون دو دسته اول تعاملات اقتصادی پوشش داده شده و با توجه به اینکه اشخاص حقیقی مصرف‌کننده نهایی، مشمول این قانون نمی‌شوند، دسته سوم و چهارم یعنی تعاملات C-C وC-B در این قانون پوشش داده نشده و در نتیجه صورت‌حساب‌های الکترونیکی مربوط به اینها نیز صادر نمی‌شوند.
شکل 2. تقسیم‌بندی تعاملات اقتصادی و ارائه نمونه‌ای از این تعاملات
|
B-B |
|
B-C |
|
C-B |
|
C-C |
|
مثال: فروش مواد اولیه میان دو شرکت |
مثال: فروش کالا و خدمت توسط صاحبان مشاغل به مصرف‌کننده نهایی |
مثال: فروش طلا یا ارز توسط مصرف‌کننده نهایی به طلافروشی یا صرافی |
مثال: فروش ملک توسط یک مصرف‌کننده نهایی به مصرف‌کننده نهایی دیگر |
با توجه به توضیحات ارائه شده در خصوص قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، تمرکز این قانون بر دو دسته اول تعاملات اقتصادی است. با توجه به اینکه اشخاص حقیقی مصرف‌کننده نهایی، مشمول این قانون نمی‌شوند این قانون دسته سوم و چهارم را نیز پوشش نمی‌دهد. در نتیجه صورت‌حساب‌های الکترونیکی برای تعاملات دسته سوم و چهارم هم صادر نمی‌شود و این اطلاعات اساساً به صورت ناقص پوشش داده شده و باید به منظور پوشش همه تعاملات اقتصادی برای این دو دسته اخیر نیز صورتحساب الکترونیکی صادر شود.
مطابق قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، اشخاص حقوقی و حقیقی صاحب مشاغل، کسب‌و‌کار و حِرف مکلف‌اند مطابق با ماده (10) این قانون، شماره حساب یا حساب‌های بانکی مورد استفاده برای فعالیت شغلی خود را به سازمان اعلام کنند. بنابراین حساب‌های بانکی مورد استفاده این اشخاص «حساب تجاری» محسوب شده و حساب‌های بانکی سایر اشخاص «حساب غیرتجاری» ثبت خواهد شد.
براساس ماده (11) این قانون، بانک مرکزی موظف است تراکنش‌های حساب‌های تجاری را به صورت برخط برای سازمان امور مالیاتی ارسال کند. پس از ارسال اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های تجاری، سازمان امور مالیاتی موظف است مطابق ماده (22) قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، میان صورت‌حساب‌های الکترونیکی و تراکنش‌های حساب‌های تجاری تناظر ایجاد کرده و در صورت عدم صدور صورتحساب الکترونیکی برای فروش‌های انجام شده، مؤدی مشمول جریمه‌ای معادل ده درصد (10%) مجموع مبلغ فروش انجام شده از طریق آن حساب خواهد شد. همچنین استفاده مؤدیان از حساب‌های بانکی غیرتجاری تخلف محسوب میشود. براساس بند «پ» ماده (22) این قانون، عدم اعلام شماره حساب یا حساب‌های بانکی واحد اقتصادی به سازمان امور مالیاتی که گردش مالی واحد از طریق آنها انجام میشود، مشمول جریمه‌ای معادل ده درصد (10%) مجموع مبلغ فروش انجام شده از طریق آن حساب‌ها و محرومیت از معافیت‌های مالیاتی، نرخ صفر و مشوق‌های موضوع قانون مالیات‌های مستقیم در همان سال مالی خواهد شد.
نکته مهم این است که این قانون درباره ارسال اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های غیرتجاری و شناسایی و برخورد با اشخاصی که به منظور فرار مالیاتی و دور زدن قانون از حساب‌های غیرتجاری خود و دیگران استفاده می‌کنند، پیشنهادی ارائه نداده است. بنابراین در نبود قواعد نظارتی بر حساب‌های بانکی غیرتجاری، امکان سوءاستفاده از این حساب‌ها به منظور کتمان درآمد با هدف فرار مالیاتی کاملاً محتمل است. بنابراین برای جلوگیری از این مسئله باید اولاً اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های غیرتجاری برای سازمان ارسال شوند و ثانیاً قواعد نظارتی سیستمی (بدون دخالت عامل انسانی) بر این اطلاعات اعمال شوند.
همان‌طور که در بخش تقسیم‌بندی تعاملات اقتصادی توضیح داده شد، با توجه به اینکه اشخاص حقیقی مصرف‌کننده نهایی، مشمول قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان نمی‌شوند؛ بنابراین دسته سوم و چهارم تعاملات یعنی C-C و C-B در این قانون پوشش داده نشده و در نتیجه صورت‌حساب‌های الکترونیکی مربوط به این دسته تعاملات صادر نمی‌شوند. بر این اساس در گام اول به منظور پوشش همه تعاملات اقتصادی لازم است که کلیه اشخاص حقیقی اعم از صاحبان مشاغل و مصرف‌کننده‌های نهایی، مشمول این قانون شوند و سازمان امور مالیاتی به همه اشخاص حقیقی کارپوشه غیرتجاری تخصیص دهد.
لازم است که اشخاص غیرتجاری از اشخاص تجاری که دارای فعالیت شغلی هستند تفکیک شوند تا معاملات اقتصادی به درستی رصد شود. در این سازوکار به هر شخص ایرانی دارای کد ملی یا افراد مقیم دارای شناسه خارجی، یک کارپوشه غیرتجاری برای معاملات شخصی مثل خرید یا فروش خانه و خودرو اختصاص می‌یابد. اگر فردی دارای فعالیت شغلی اقتصادی بود (مشمولان ماده (93) قانون مالیات‌های مستقیم)، علاوه‌بر کارپوشه غیرتجاری یک کارپوشه تجاری طبق قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان اختصاص پیدا می‌کند. بنابراین یک فرد در آن واحد می‌تواند دارای دو شخصیت تجاری و غیرتجاری با دو کارپوشه مختلف تجاری و غیرتجاری باشد تا معاملات شخصی (یا خانوار وی) با معاملات شغلی وی اشتباه نشود.
گام دوم ارتقای حکمرانی شفافیت، طراحی فرایند ثبت معاملات دسته سوم و چهارم یعنی معاملات C-C وC-B در سامانه مؤدیان است. همچنین جهت تکمیل قانون لازم است برخی دیگر از معاملات B-B مثل فروش خودرو یا ملک متعلق به مؤدیان دسته اول نیز که در قانون تصریح نشده، به قانون اضافه شوند شامل یکی از دو دسته تعاملات زیر می‌شوند:
الف) تعاملات اقتصادی که به صورت رسمی انجام می‌شوند؛ مثل فروش خودرو و ملک که توسط سازمان ثبت املاک کشور از طریق دفاتر ثبت اسناد رسمی تأیید می‌شوند.
ب) تعاملات اقتصادی که به صورت غیررسمی انجام می‌شوند؛ مثل هدیه، قرض، فروش زمین و مسکن از طریق اسناد عادی.
در جدول زیر تعاملاتی که باید در تکمیل قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان طی سال‌های اجرای برنامه توسعه هفتم به این قانون اضافه شوند، به صورت خلاصه آمده است
جدول 2. دسته‌بندی تعاملات رسمی و غیررسمی اشخاص غیرتجاری
|
تعاملات |
توضیح |
شخص ثالث / نحوه اظهار |
|
تعاملات رسمی (با تأیید شخص ثالث) |
پرداخت قرض یا تأدیه دین، هرگونه نقل و انتقال املاک، حق واگذاری محل، واگذاری منافع از قبیل اجاره و سایر حقوق مربوط به املاک |
دفاتر ثبت اسناد رسمی |
|
سود سپرده و تسهیلات پرداختی شبکه بانکی کشور |
بانک مرکزی ج. ا. ا |
|
|
فروش وسایل نقلیه مشمول شماره‌گذاری |
نیروی انتظامی ج. ا. ا |
|
|
خرید و تبدیل هرگونه ارز و مسکوک طلا |
بانک‌ها، مؤسسات مالی و اعتباری و صرافی‌ها |
|
|
سود توزیعی سهام و فروش سهام |
سازمان بورس و اوراق بهادار |
|
|
پرداخت حقوق، یارانه، جبران خسارت، کارانه و مزایا |
کلیه اشخاص حقوقی یا اشخاص حقیقی صاحبان کسب‌و‌کار، مشاغل و حِرف |
|
|
خرید هرگونه طلا، نقره و جواهرآلات از مصرف‌کننده‌نهایی (شخص حقیقی) |
سازندگان و فروشندگان صنوف طلا، نقره و جواهرآلات اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی |
|
|
هرگونه واگذاری منافع از قبیل رهن و اجاره |
مشاورین املاک |
|
|
تعاملات غیررسمی |
فروش عین و انتقال حق واگذاری محل مربوط به اموال غیرمنقول از طریق اسناد عادی |
شرکت‌های معتمد مالیاتی |
|
قرض |
از طریق کارپوشه |
|
|
هدیه (درآمد اتفاقی) |
به صورت پیش‌فرض |
مأخذ: یافته‌های تحقیق.
این نکات درباره جدول فوق قابل توجه هستند:
استفاده از خدمات اشخاص ثالث: یکی از موارد اصلی در ارتقای شفافیت اقتصادی، استفاده از اظهارات مؤدیان مالیاتی است؛ البته در چند دهه اخیر نوعی تغییر رویکرد در نحوه پیاده‌سازی اظهارنامه‌های مالیاتی در برخی کشورها انجام شده است. در رویکرد جدید، حاکمیت مبتنی‌بر اطلاعات دریافتی از اشخاص ثالث نسبت به تهیه اظهارنامه اشخاص اقدام می‌کند. تهیه اظهارنامه مؤدیان با دو رویکرد اجرایی زیر پیاده‌سازی میشود:
الف) رویکرد سنتی یا رویکرد الزام مؤدیان به تسلیم اظهارنامه: در این رویکرد مؤدیان در هر سال مالیاتی ملزم به تسلیم اظهارنامه به سازمان امور مالیاتی هستند و در‌صورتی‌که نسبت به ارائه اظهارنامه اقدام نکنند مشمول جرائم سنگینی می‌شوند.
ب) رویکرد نوین یا رویکرد ارائه خدمت توسط اشخاص ثالث به مؤدیان برای گزارش اطلاعات مؤدیان: در این رویکرد اشخاص ثالث وظیفه گزارش اطلاعات مؤدیان به سازمان امور مالیاتی را بر‌عهده دارند و سازمان امور مالیاتی براساس اطلاعات گزارش شده توسط اشخاص ثالث، اظهارنامه را تهیه و برای تأیید، اصلاح یا تکمیل برای آنها ارسال می‌کند.
این تغییر رویکرد که به «ارائه خدمات»[6] معروف است؛ براساس اطلاعات گزارش شده توسط اشخاص ثالث تهیه میشود و به اظهارنامه پیش‌فرض[7] معروف است. یکی از کارکردهای اصلی اظهارنامه‌های پیش‌فرض استفاده از آن جهت اجرای الگوی مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی[8] است.
براساس بررسی‌های انجام شده از سال ۱۹۸۸ که دانمارک استفاده از این رویکرد را آغاز کرد، به تدریج تعداد کشورهایی که این رویکرد را در نظام مالیاتی خود پیاده‌سازی کرده‌اند، روندی صعودی داشته و تا سال 2019 به ۴۸ کشور رسیده است (نمودار 1).
نمودار 1. تعداد کشورهای استفاده‌کننده از اظهارنامه پیش‌فرض
Source: OECD.
تعاملات رسمی: ویژگی اصلی این تعاملات این است که اشخاص طرفین معامله در ثبت اطلاعات آنها نقشی ندارند و بنابراین از نظر مالیاتی تکالیف جدیدی نخواهند داشت؛ بلکه نقش اشخاص ثالث در صدور صورتحساب و گزارش‌دهی به سازمان امور مالیاتی پررنگ است. به‌عنوان مثال وقتی شخصی خودرو خود را به شخص دیگری می‌فروشد، اطلاعات معامله از قبیل مشخصات خودرو و مبلغ معامله از طریق مراکز تعویض پلاک در قالب یک صورتحساب الکترونیکی برای سازمان امور مالیاتی ارسال می‌شوند. همچنین در مورد انتقال مالکیت اموال غیرمنقول از طریق دفاتر ثبت اسناد رسمی، این دفاتر اطلاعات کامل معاملات و مبلغ معامله اظهار شده توسط طرفین معامله را در قالب صورتحساب الکترونیکی برای سازمان امور مالیاتی ارسال می‌کنند.
شکل 3. سازوکار صدور صورتحساب الکترونیک توسط اشخاص ثالث
مأخذ: یافته‌های تحقیق.
معاملات با اسناد عادی: منظور از معاملات با اسناد عادی، معاملاتی است که اصطلاحاً اشخاص به صورت قول‌نامه‌ای انجام می‌دهند و احتمال فروش مال غیر و سایر کلاهبرداری‌ها مثل معاملات معارض در این معاملات بالاست. درباره لزوم ثبت این تعاملات، در حال حاضر قانون تکلیفی برای طرفین معامله در نظر نگرفته است. برای این نوع معاملات تکالیف قانونی باید به‌گونه‌ای باشد که در مواردی مثل فروش زمین یا منزل مسکونی با اسناد عادی، اطلاعات جغرافیایی موضوع معامله توسط شرکت‌های معتمد در قالب صورتحساب الکترونیکی برای سازمان امور مالیاتی ارسال شوند.
قرض: منظور از قرض، معمولاً وجوهی است که اشخاص به صورت کوتاه‌مدت در اختیار هم قرار می‌دهند و پس از مدتی این وجوه به شخص قرض‌گیرنده برگردانده میشود. در خصوص لزوم ثبت این تعاملات، قانون تکلیفی برای قرض‌گیرنده و قرض‌دهنده در نظر نگرفته است. ثبت تعاملات قرض از دو جهت مهم است؛ اولاً موجب جلوگیری از ضایع شدن حق قرض‌دهنده در صورت نکول قرض توسط قرض‌گیرنده میشود و ثانیاً میان وجوه منتقل شده بابت قرض با سایر وجوه منتقل شده مثل دریافت هدیه که از نظر قانونی مشمول مالیات می‌شوند، تمایز ایجاد خواهد کرد. بنابراین لازم است از نظر قانونی اشخاص موظف به ثبت تعاملات قرض خود شوند، برای این منظور تکالیف قانونی باید به‌گونه‌ای باشند که تعاملات قرض هم از طریق دفاتر ثبت اسناد رسمی و هم از طریق کارپوشه اشخاص در سامانه مؤدیان در قالب یک صورتحساب الکترونیکی امکان‌پذیر باشد. همچنین در صورت عدم بازپرداخت قرض پس از تاریخ سررسید توسط قرض‌گیرنده، سازمان امور مالیاتی وجوه دریافتی بابت قرض را به عنوان هدیه برای قرض‌گیرنده ثبت کند. در رابطه با قرض‌های فاقد تاریخ سررسید نیز پس از گذشت یک دوره زمانی پنج‌ساله و عدم بازپرداخت مبلغ قرض، از نظر سازمان امور مالیاتی قرض دریافتی، هدیه تلقی خواهد شد.
تجربه سایر کشورها نیز نشان می‌دهد، مسئله قرض به‌طور جدی مدنظر سیاستگذاران بوده است. به عنوان نمونه در آمریکا پرداخت‌های انجام شده با عنوان قرض، باید دارای قرارداد ثبت شده باشند، در غیر این صورت سازمان امور مالیاتی آن را هدیه تلقی خواهد کرد. همچنین علاوه‌بر قرارداد قرض لازم است فرم‌های شماره 1098 و 1099 سازمان امور مالیاتی توسط طرفین قرارداد قرض تکمیل، امضا و برای سازمان امور مالیاتی ارسال شوند (IRS, 2023). در استرالیا نیز مشابه آمریکا در‌صورتی‌که قرارداد میان قرض‌گیرنده و قرض‌دهنده منعقد نشود، آن مبلغ به‌طور پیش‌فرض به عنوان هدیه در نظر گرفته میشود و در‌صورتی‌که بیش از 6 سال از تاریخ تنظیم قرارداد قرض بگذرد و هیچ‌گونه بازپرداختی از سوی قرض‌گیرنده انجام نشود، در صورت عدم مطالبه قانونی آن توسط قرض‌دهنده، مبلغ قرض به عنوان هدیه ثبت خواهد شد. در آلمان نیز قرض‌دهی باید تحت یک توافق‌نامه مکتوب به همراه اطلاعات تفصیلی که سازمان امور مالیاتی مطالبه می‌کند، ثبت شده باشد. اداره امور مالیاتی وام‌های شخصی بدون بهره یا نرخ بهره بسیار پایین را به عنوان هدیه در نظر می‌گیرد (Schmeilzl , 2016).
درآمد اتفاقی (هدیه): درآمد اتفاقی یا هدیه[9] نوعی از درآمد است که مطابق ماده (119) قانون مالیات‌های مستقیم شامل مواردی مثل تحصیل درآمد نقدی و غیرنقدی که شخص حقیقی یا حقوقی به صورت بلاعوض یا از طریق معاملات محاباتی[10] یا به عنوان جایزه خواهد بود. مالیات بر درآمد اتفاقی مطابق فصل ششم از باب سوم قانون مالیات‌های مستقیم، به نرخ‌های ذکر شده در ماده (131) قانون مالیات‌های مستقیم، مشمول مالیات خواهد بود (قانون مالیات‌های مستقیم، 1394)؛ اما مواد قانونی این فصل با توجه به نبود زیرساخت‌های اجرایی لازم در کشور اولاً تا حدود زیادی اجرا نمی‌شود و ثانیاً در مواردی این مواد نیازمند اصلاح و تکمیل هستند و باید به‌نحوی انجام شود که سازمان امور مالیاتی در صورت عدم برقراری تناظر میان اطلاعات صورتحساب الکترونیکی با اطلاعات تراکنش بانکی به صورت سامانه‌ای این نوع مالیات را محاسبه و مطالبه کند. برای این منظور باید از نظر سازمان امور مالیاتی به صورت پیش‌فرض تراکنش‌های فاقد صورتحساب الکترونیکی و نیز دریافت مالکیت بدون تهاتر (معاوضه) و بدون انجام تراکنش، درآمد اتفاقی تلقی شوند، مگر آنکه قبل از پایان مهلت قانونی مثل پایان سال مالیاتی این تناظر ایجاد شود. همچنین لازم است به منظور تکمیل فصل مالیات بر درآمد اتفاقی وبرای ایجاد سهولت در تعاملات اقتصادی اشخاص حقیقی، دو نوع معافیت مالیاتی برای درآمد اتفاقی با عنوان «معافیت سالیانه دریافت درآمد اتفاقی» و «معافیت طول عمر دریافت درآمد اتفاقی» در نظر گرفته شود.
براساس تجربه سایر کشورها، سه روش عمده اعمال معافیت سالیانه وجود دارد:
آمریکا: در این کشور اولاً شخص هدیه‌دهنده مسئول پرداخت مالیات بر هدیه است و ثانیاً قاعده معافیت هدیه سالیانه به صورت یکجا بر مجموع کل هدایای پرداختی شخص اعمال نمی‌شود، بلکه شخص هدیه‌دهنده در پرداخت هدیه به هر شخص دیگر، فارغ از اینکه تا الان چه میزان هدیه پرداخته است، از معافیت سالیانه پانزده هزار دلاری برخوردار است. بنابراین یک شخص می‌تواند در یک سال به چندین نفر هدایای پانزده هزار دلاری دهد و در همه این پرداخت‌ها معاف از مالیات باشد (IRS, 2023).
آلمان: آلمان نیز همانند قوانین آمریکا شخص هدیه‌دهنده مسئول پرداخت مالیات بر هدیه است اما برای اعطای معافیت مالیاتی، مجموع هدایای دریافتی در یک دوره 10 ساله مورد بررسی قرار می‌گیرد. به‌طور‌کلی منظور از معافیت دوره‌ای درآمد اتفاقی، این است که هر شخص حقیقی می‌تواند در طول یک دوره چند‌ساله در مجموع تا حد آستانه مشخصی معافیت درآمد اتفاقی داشته باشد. دوره‌های محاسبه مالیات بر درآمد اتفاقی در کشورهای مختلف متفاوت است، به عنوان مثال در فنلاند ۳ سال، فرانسه ۱۵ سال، کره جنوبی ۱۰ سال، لهستان ۵ سال و اسپانیا ۳ سال است (OECD, 2021; Ernest and Yong, 2022).[11]
استرالیا: در استرالیا برخلاف آمریکا و آلمان مجموع هدایای پرداختی هر شخص در طول هر سال به صورت یکجا تجمیع می‌شوند. در این روش اشخاص نمی‌توانند برای دریافت هدیه از افراد مختلف یا پرداخت هدیه به افراد مختلف چندین بار از معافیت سالیانه هدیه استفاده کنند. در این کشور به جای دریافت مستقیم مالیات بر هدیه، مالیات به صورت غیرمستقیم و از طریق کاهش کمک‌های حمایتی و مزایای بازنشستگی دولت اعمال میشود. به عنوان نمونه اگر شخصی در مجموع سالیانه بیش از 10 هزار یورو و یا در طول پنج 5 سال بیش از سی هزار یورو هدیه پرداخت کند، بسته به میزان مابه‌التفاوت هدیه پرداختی از مقادیر آستانه‌های مذکور، حقوق بازنشستگی و سایر مزایای دریافتی از دولت کاهش خواهد یافت (Australian Taxation Office, 2017).
تجربه استرالیا از جهت سادگی (هم در اجرا و هم فهم عمومی) نسبت به تجربه آلمان و آمریکا بهتر است، ضمن اینکه اهداف قانونگذار برای افزایش شفافیت اقتصادی را نیز به‌خوبی محقق می‌کند. با توجه با این توضیحات اعطای معافیت سالیانه برای مجموع درآمد اتفاقی (هدیه) دریافتی هر شخص در طول یک سال برای ایران، پیشنهاد مناسبی است؛ البته به دلیل نبود یک نظام حمایتی متمرکز در ایران، شیوه محاسبه مالیات بر درآمد اتفاقی (هدیه) به شکل غیرمستقیم و مبتنی‌بر کاهش حمایت‌های دولت در ایران در حال حاضر امکان‌پذیر نیست.
همان‌طور که تشریح شد، سامانه مؤدیان مبتنی‌بر دو دسته اطلاعات یعنی اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی که حاوی اطلاعات معاملات است و اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های بانکی مربوط به فعال اقتصادی است. در راهکار پیشنهادی در این مقاله به منظور پوشش همه تعاملات اقتصادی نیز از همین دو دسته اطلاعات استفاده میشود. فرایند صدور صورتحساب الکترونیکی (دسته اول اطلاعات) به شرح زیر است:
- در مواردی مثل خرید و فروش خودرو، ملک و ... که به صورت رسمی انجام میشود، توسط اشخاص ثالث مثل مراکز تعویض پلاک و دفتر ثبت اسناد رسمی با تأیید فروشنده و خریدار از طریق سامانه مؤدیان صادر شود.
- در مواردی مثل هدیه، قرض، خرید و فروش ملک از طریق اسناد عادی و ... که به صورت غیررسمی هم قابلیت انجام دارند، توسط خود متعاملین از طریق سامانه مؤدیان صادر شود. البته در این موارد در صورت لزوم استفاده از خدمات اشخاص ثالث مثل مشاوران املاک و شرکت‌های معتمد مالیاتی نیز امکان‌پذیر است.
اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های بانکی اشخاص حقیقی مصرف‌کننده نهایی یعنی حساب‌های بانکی غیرتجاری نیز مشابه اطلاعات تراکنش‌های حساب‌های تجاری فعالین اقتصادی باید برای سازمان امور مالیاتی ارسال شوند. پس از ارسال این اطلاعات، سازمان امور مالیاتی آنها را با اطلاعات مندرج در صورت‌حساب‌های الکترونیکی مطابقت داده و ملاک محاسبه مالیات این اشخاص قرار دهد.
در خصوص اشخاص غیرتجاری در صورت عدم تناظر بین اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی و اطلاعات تراکنش‌های بانکی این اشخاص، با لحاظ معافیت سالیانه دریافت درآمد اتفاقی تا سقف 5000 میلیون ریال در سال، مجموع وجوه دریافت شده بدون صدور صورتحساب الکترونیکی و مجموع ارزش مالکیت‌های دریافت شده بدون پرداخت وجه یا معاوضه با بالاترین نرخ مالیاتی موجود در نظام مالیاتی مشمول مالیات شوند. همچنین سازمان امور مالیاتی در خصوص اشخاص غیرتجاری براساس اطلاعات صورت‌حساب‌های الکترونیکی موجود در کارپوشه آنها اظهارنامه‌های مالیاتی را تنظیم و آن را مبنای محاسبه پایه‌های مالیاتی موجود یا پایه‌های مالیاتی جدیدی مثل مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه قرار دهد.
دسترسی سازمان امور مالیاتی به اطلاعات تراکنش‌های بانکی به منظور مطابقت معاملات اظهار شده مؤدیان جهت محاسبه دقیق میزان مالیات قابل پرداخت آنها سابقه بسیار طولانی در ادبیات قوانین مالیاتی دنیا دارد. اگرچه ایران سال‌ها از این ظرفیت اطلاعاتی بزرگ استفاده لازم را نکرده؛ اما قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان این امکان را تا حدودی برای سازمان امور مالیاتی فراهم کرده است. در ادامه تجربه برخی از کشورها در ارتباط با بهره‌گیری از اطلاعات تراکنش‌های بانکی در نظام مالیاتی به اختصار شرح داده خواهد شد.
به عنوان نمونه آمریکا بسترهای قانونی لازم برای دسترسی و استفاده سازمان امور مالیاتی[12] از اطلاعات تراکنش‌های بانکی را فراهم کرده است. یکی از این قوانین، قانون حق حفظ حریم خصوصی مالی[13] مصوب 1978 است. این قانون از محرمانه ماندن سوابق مالی اشخاص حمایت می‌کند و به جز موارد محدودی مثل استفاده سازمان امور مالیاتی، موارد مربوط به مسائل امنیتی، افشای اضطراری در موارد مشکوک به اقدامات تروریستی و موارد مرتبط با تحقیقات نظارتی و دادرسی، در سایر موارد افشای این اطلاعات را مجاز نمی‌داند (IRS, 2023).
در استرالیا نیز قانونی با عنوان حفظ حریم خصوصی[14] وجود دارد که براساس آن اطلاعات شخصی افراد به خصوص اطلاعاتی که برای رسیدگی به امور مالیاتی مطابق با قوانین مالیاتی این کشور ضروری است؛ باید در اختیار سازمان امور مالیاتی استرالیا قرار گیرند (Australian Taxation Office, 2017).
بستر اجرایی نظام مالیاتی کشور پیشنهاد شده در این مقاله علاوه‌بر افزایش شفافیت اقتصادی و کاهش فرار مالیاتی و کارکردهای مهمی در ایجاد زیرساخت لازم برای ایجاد اظهارنامه مالیاتی پیش‌فرض و اجرای مالیات بر مجموع درآمد اشخاص و مالیات بر عایدی سرمایه خواهد داشت. مهمترین این دستاوردها فراهم کردن بستر اجرایی نظام مالیاتی کشور هستند که در ادامه تشریح می‌شوند:
5-1. فراهم کردن امکان تهیه اظهارنامه پیش‌فرض
در این روش سازمان مالیاتی مبتنی‌بر اطلاعات دریافتی از اشخاص ثالث، نسبت به تهیه اظهارنامه اقدام و در پایان دوره آن را برای مؤدیان ارسال می‌کند. از مهمترین مزایای این روش می‌توان به کاهش قابل توجه هزینه‌های مدیریت نظام مالیاتی، رصد بخش قابل توجهی از درآمدهای اصلی مؤدیان شامل حقوق، بازنشستگی، سود سپرده، سود تقسیمی، یارانه و ... جهت محاسبه مجموع درآمد اشخاص، رصد هزینه‌های مودی مثل هزینه اجاره، هزینه‌های نگهداری فرزند، هزینه پرداختی برای بازنشستگی و... جهت محاسبه هزینه‌های قابل قبول مالیاتی، پوشش اطلاعات خرید و فروش دارایی جهت محاسبه مالیات بر عایدی سرمایه، سطح بالای اتوماسیون و کاهش تعامل میان سازمان امور مالیاتی و مؤدیان و دقت و سرعت بالا در پردازش داده‌های مالیاتی و گزارش نتایج به مؤدیان اشاره کرد.
یکی از مهمترین دستاوردهای این مقاله استفاده از نهادهای موجود با عنوان اشخاص ثالث است که می‌توان به مراکز تعویض پلاک، دفاتر اسناد رسمی، بانک‌ها و مؤسسات غیربانکی و مشاورین املاک اشاره کرد.
5-2. فراهم کردن امکان اجرای مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی
مالیات بر مجموع درآمد یکی از مهمترین الگوهای مالیات‌ستانی است که موجب کاهش بی‌عدالتی در فرایند مالیات‌ستانی و نیز کاهش میزان اختلاف طبقاتی میشود، از سال‌ها پیش مورد توجه کارشناسان اقتصادی قرار گرفته و به عنوان یک نسخه مؤثر تجویز شده است. فقدان بستر اجرایی در کشور یکی از مهمترین چالش‌هایی است که مانع اجرای این نظام مالیاتی شده است. بستر اجرایی نظام مالیاتی کشور که در این گزارش طراحی و پیشنهاد شده است، زیرساخت لازم برای ایجاد اظهارنامه مالیاتی پیش‌فرض را فراهم کرده و از طریق شفاف‌سازی درآمدها و هزینه‌های قابل قبول مالیاتی زمینه اجرای مالیات بر مجموع درآمد اشخاص را فراهم خواهد کرد. اظهارنامه پیش‌فرض بخش قابل توجهی از درآمدهای اصلی مؤدیان و نیز هزینه‌های قابل قبول مالیاتی مؤدی جهت محاسبه درآمد مشمول مالیات را پوشش می‌دهد.
5-3. فراهم کردن امکان اجرای مالیات بر عایدی سرمایه[15]
مالیات بر عایدی سرمایه یکی از پایه‌های مالیاتی است که به منظور جلوگیری از سوداگری در بازار دارایی‌های اصلی مثل املاک، خودرو، طلا و ارز اخذ میشود و در بسیاری از کشورها در حال اجرا است. این پایه مالیاتی نیز از سال‌ها پیش مورد توجه کارشناسان اقتصادی قرار گرفته اما به‌دلیل فقدان بستر اجرایی آن در کشور اجرای این نظام مالیاتی در کشور به تعویق افتاده است. بستر اجرایی نظام مالیاتی کشور که در این گزارش طراحی و پیشنهاد شده است، زیرساخت لازم برای ایجاد اظهارنامه مالیاتی پیش‌فرض را فراهم کرده و از طریق شفاف سازی خرید و فروش دارایی‌های اصلی زمینه اجرای مالیات بر عایدی سرمایه را فراهم خواهد کرد. اظهارنامه پیش‌فرض خریدوفروش دارایی‌های اصلی مؤدیان شامل املاک، خودرو، طلا و ارز جهت محاسبه مالیات بر عایدی سرمایه پوشش می‌دهد.
شفافیت اقتصادی یکی از مهمترین عرصه‌های حکمرانی است که پیشرفت و توسعه هر کشوری وابسته به پیشرفت در این حوزه است. راهبرد کلی شفافیت اقتصادی در سال‌های گذشته همواره مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور بوده، اما تاکنون اقدامات عملیاتی منسجمی در این باره انجام نشده است. «شفافیت اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا به خصوص در حوزه پولی و ارزی» براساس محور نوزدهم از سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی یکی از مهمترین موارد سیاستگذاری کشور است. با توجه به عدم پیشبرد کامل این سیاست، به منظور ارتقای حکمرانی در حوزه شفافیت اقتصادی لازم است در برنامه هفتم توسعه، راهبرد جدیدی طراحی شود.
مسئله اصلی پژوهش حاضر شناسایی عوامل تقویت‌کننده شفافیت اقتصادی و گام‌های عملی مؤثر در این حوزه است. این مقاله حاصل یک پژوهش اسنادی - عملیاتی و راهبردی در زمینه شفافیت اقتصادی با توجه به اقتضائات کشور و استفاده از تجارب جهانی است.
اصلی‌ترین نوآوری و رهیافت این پژوهش طراحی یک سیستم قابل اجرا به منظور ارتقای سطح اشراف حاکمیت بر رویدادهای مالی و تراکنش‌های بانکی است. این پژوهش برخلاف سایر مطالعات صرفاً به توصیف کلیات اکتفا نکرده و ایده‌ای ایجابی با جزئیات و ربط و نسبت اجزای مختلف سیستم ارائه داده است. نوآوری‌های این پژوهش علمی - کاربردی می‌تواند تحولی شگرف در حاکمیت داده و رصد اطلاعات مالی که از اصلی‌ترین چالش‌های کشور است ایجاد کند. یافته‌های پژوهش حاکی از آن است که ارتقای حکمرانی در حوزه شفافیت اقتصادی و مدیریت دیتا (اطلاعات مالی) می‌تواند موجبات کوچک شدن اقتصاد زیرزمینی، کاهش فرار مالیاتی، کاهش کسری بودجه، فراهم کردن امکان اخذ پایه‌های مالیاتی جدید مثل مالیات‌های تنظیمی و مالیات بر مجموع درآمد، کاهش فساد اقتصادی، اصلاح نظام حمایتی کشور به منظور کاهش اختلاف طبقاتی، مبارزه با قاچاق، حمایت از تولید داخل و ایجاد ثبات اقتصادی را فراهم کند.
دستیابی به این اهداف مستلزم اصلاح قوانین و قواعد حاکم بر تعاملات اقتصادی اعم از تعاملات اشخاص تجاری و غیرتجاری در حوزه نظام مالیاتی و نظام بانکی کشور است؛ برای این منظور ایجاد بانک اطلاعاتی معاملات کشور مبتنی‌بر صورتحساب الکترونیکی و تراکنش‌های مالی متناظر با آنها ضروری است. در این راستا باید قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان تکمیل شود و معاملات اشخاص غیرتجاری اعم از C- Cو C-Bرا پوشش دهد. در این سازوکار برای هر کد ملی یا شناسه خارجی (برای اتباع غیرایرانی) کارپوشه غیرتجاری تشکیل و معاملات آنها در کارپوشه غیرتجاری نمایش داده میشود. برای اکثر معاملات اشخاص ثالث همچون دفتر اسناد رسمی، مشاور املاک، مرکز تعویض پلاک و امثال آن، صورت حساب الکترونیکی صادر و به سازمان امور مالیاتی گزارش میشود. سایر تعاملات اقتصادی همچون قرض یا هدیه نیز توسط طرفین تعامل در کارپوشه غیرتجاری ثبت میشود. سازمان امور مالیاتی موظف است مشابه سازوکار قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان، میان رویدادهای مالی (صورتحساب الکترونیک) و تراکنش‌های بانکی تناظر برقرار کند. تراکنش‌های فاقد صورتحساب با لحاظ معافیت سالیانه و معافیت طول عمر، مشمول مالیات بر درآمد اتفاقی (هدیه) با بالاترین نرخ مالیاتی میشود. تجارب جهانی متعددی در راستای این سازوکار وجود دارد. این مکانیزم خودتنظیمی موجب میشود خود شهروندان در جهت شفافیت گام بردارند و رویدادهای مالی خود را گزارش کنند.
پیشنهاد میشود سازوکار طراحی شده در این مقاله با جدیت در سال‌های برنامه توسعه هفتم دنبال شود و چنانچه قوانین مورد نیاز آن تصویب نشده است، سریعاً تصویب شود. دستگاه‌های مجری نیز همچون سازمان امور مالیاتی، بانک مرکزی، دفاتر اسناد رسمی و نیروی انتظامی به دقت این سازوکار را اجرا کنند؛ تا شفافیت اقتصادی به وجود بیاید و بستر اطلاعاتی و اجرایی جهت اجرای سیاست‌های پیشرفت اقتصادی و اهداف برنامه توسعه به ویژه در حوزه بخش عمومی فراهم شود.
)