نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانش‌آموخته دکتری شهرسازی، دانشکده شهرسازی، پردیس هنرهای زیبا، دانشگاه تهران؛
2 استاد گروه شهرسازی، دانشکده شهرسازی، پردیس هنرهای زیبا، دانشگاه تهران (نویسنده مسئول)؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Although nearly half a century has passed since the introduction of the concept of "land use" into the Iranian planning system, it is still caught up in five categories of challenges: "epistemology", "legitimacy", "methodology and method", "content" and "feasibility". And the issue of "land development" is also continuously suffering from increasing imbalances and inequalities, inter-sectoral and inter-regional conflicts, destruction of resources, and decay of development opportunities. The challenge of "feasibility" as a missing link in the planning system (and the flow of land use), is undoubtedly the most basic, concrete, and comprehensive of these challenges, which is also an output of other challenges. " Feasibility" is also one of the simple concepts that do not have a consensus definition in the scientific community. However, it should be considered as a process category whose requirements should be considered in all three stages of "pre-drafting", "drafting" and "post-drafting". Therefore, in the current research, the main goal is to explain the concept of "feasibility" on the one hand and pathologically examine the feasibility of the fourth round of land use studies in Iran utilizing the panel method (in-depth interviews with experts, pundits and those involved in the subject) on the other hand. The results revealed that there have been various damages in all three areas of pre-drafting (structural-institutional, legal, and managerial), drafting (conceptual, methodological, and drafting mechanism), and post-drafting (approval, implementation, and monitoring processes) on the flow of land use, which has existed more or less almost in the previous periods and has caused a continued disturbance in the feasibility of land use.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
«آمایش سرزمین» در کنار «برنامهریزی کالبدی - فیزیکی» و «برنامهریزی بخشی - اقتصادی» یکی از سه جریان اصلی نظام برنامهریزی به شمار میرود؛ نظامی که خود در زیر‌مجموعه نظام حکمروایی تعریف می‌شود (Healey, 2006:10). قریب به نیم‌قرن از ورود ادبیات «آمایش سرزمین» به نظام برنامهریزی کشور می‌گذرد و این مفهوم کماکان در زمره مفاهیم سهل و ممتنع پرشماری قرار می‌گیرد که چه در ساحت رشته[1] و چه در ساحت حرفه[2] درک واحد و مورد اجماعی از تعریف، روش‌ها، حد تفصیل و انتظارات از آن وجود ندارد. همین تعدد و تکثر تلقی‌ها و قرائت‌های متفاوت موجب ایجاد اغتشاش نظری و سردرگمی عملی بی‌پایانی در جامعه علمی و حرفه‌ای شده و چالش‌های متعددی را بر آن تحمیل کرده است. به‌طور‌کلی پنج دسته چالش را بر جریان آمایش سرزمین در ایران می‌توان مترتب دانست: معرفت‌شناسی؛ مشروعیت؛ روش‌شناسی و روش؛ محتوایی؛ تحقق‌پذیری (ثامنی، 1398).
«چالش معرفت‌شناسی» ناظر بر چارچوب اندیشه، مکتب و نظریه‌های است که آمایش سرزمین بر بستر آنها شکل گرفته و بر اغتشاش نظری منبعث از عدم اجماع بر تعریف مفهومی و عملیاتی واحد، تنوع و تعدد تلقی‌ها، انتظارات و ابهام در حد تفصیل آمایش سرزمین اشاره دارد (Friedmann, 2011; Healey, 2007). «چالش مشروعیت» در آمایش سرزمین متأثر از چالش مشروعیت در نظام حکمروایی و نظام برنامهریزی، به مفهوم اختلال در سازوکارهایی است که یک دولت، نهاد یا سازوکاری تلاش می‌کند تا وجود[3] و قدرت[4] خویش را توجیه‌پذیر کند (دوست محمدی و اختیاری امیری، 1398). «چالش روش‌شناسی و روش»، متأثر از دو چالش قبلی، به مفهوم نارسایی در راه‌های تولید علم و دانش و به‌کارگیری ابزارهای مناسب برای رسیدن به مقصود و مسیری که پژوهشگر در سلوک علمی خود باید طی کند، اشاره دارد. «چالش محتوایی» نیز غالباً ناظر بر ضعف در بنیان‌ها و چارچوب‌های نظری مبنا و ابهام یا اغتشاش در استراتژی‌های پایه توسعه ملی است که متأثر از ضعف در ساحت «علمی» و قطع ارتباط آن با ساحت «اجرا» و در نتیجه ضعف شدید دانش پایه[5] آمایش سرزمین، مربوط می‌شود.
«چالش تحقق‌پذیری» یکی از اساسی‌ترین و فراگیرترین موارد است که به‌نحوی متأثر و هم‌پیوند با چالش‌های قبلی است (شکل 1). این مفهوم همان‌طور که کینزر[6] (2016) بیان می‌کند هنوز توافقی بر روی تعریف آن وجود نداشته و و مفهوم «موفقیت در برنامهریزی» یا به تعبیر بهتر «تحقق‌پذیری برنامهریزی» از جمله مبهم‌ترین ابعاد و مقولات حوزه برنامهریزی به ویژه در کشورهای توسعه‌نیافته و در حال توسعه به شمار میرود. ازاینرو هولت[7](2019) نیز معتقد است در زمینه اجرا و تحقق‌پذیری اسناد و برنامه‌ها (راهبردی) ادبیات برنامهریزی در سطح جهان با فقر منابع، نظریات و راهکارها مواجه است.
|
چالش تحقق‌پذیری |
شکل 1. چالش‌های پنج‌گانه فراروی آمایش سرزمین در ایران و نسبت آنها با یکدیگر
مأخذ: یافته‌های تحقیق، 1401.
تحقق‌پذیری در آمایش سرزمین (به عنوان یکی از جریانات سه‌گانه نظام برنامهریزی) نیز از جمله مباحث مغفول مانده است که به‌رغم چهار دور مطالعات سراسری، تولید گزارش‌ها و اسناد متنوع و نیز وجود متولی مشخص (سازمان برنامه و بودجه)، نتوانسته در تحقق اهداف غایی خویش یعنی رفع عدم تعادل‌ها و نابرابری‌های منطقه‌ای، حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی، توزیع متوازن امکانات و خدمات و بهره‌وری از سرزمین موفق عمل کند. به نظر می‌رسد عدم درک صحیح از مفهوم، ابعاد، عوامل و الزامات مؤثر بر «تحقق‌پذیری» آمایش سرزمین در ایران، مهمترین علت این موضوع باشد. در مقاله حاضر تلاش می‌شود تا پس از تبیین پیشینه پژوهش و تبیین ادبیات موضوع در حوزه «آمایش سرزمین» و «تحقق‌پذیری»، در چارچوب روش پژوهش کیفی و بهره‌گیری از روش «پانل» (مصاحبه عمیق با صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران موضوع)، آسیب‌شناسی تحقق‌پذیری آمایش سرزمین در ایران از منظر کارشناسان، صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران موضوع صورت پذیرد.
هم‌راستا با دیدگاه هولت (2019)، در ایران نیز ادبیات مرتبط با مفهوم «تحقق‌پذیری» چندان گسترده نبوده و به تازگی این موضوع مورد توجه پژوهشگران و مراکز تحقیقاتی قرار گرفته است. با‌این‌حال در سالیان اخیر، پژوهش‌های متعددی معطوف به شناسایی و تحلیل چالش‌ها و موانع فراروی آمایش سرزمین در ایران توسط پژوهشگران مختلف منتشر شده است. مطابق با جدول 1، برخی از مهمترین عوامل مؤثر بر موضوع تحقق‌پذیری مطابق با پژوهش‌های پیشین در جدول ذیل عبارتند از:
جدول 1. عوامل مؤثر بر تحقق‌پذیری آمایش سرزمین و علل تحقق‌ناپذیر آن در ایران
|
عوامل مؤثر بر تحقق‌پذیری آمایش سرزمین در ایران |
منبع |
|
- توجه به ماهیت آمایش سرزمین، - مدیریت منابع انسانی، - نظارت و بازخوردگیری مناسب، - ملاحظه شرایط محیطی. |
میرمحمدی، کاظمیان و رضایی (1400) |
|
- چارچوب قانونی: جایگاه قانونی آمایش سرزمین در نظام برنامهریزی / تشکیلات مستقل و منسجم / الزام‌آوری حقوقی، - چارچوب برنامهریزی: کادر نیروی انسانی متخصص / ابزارهای اجرایی / منابع مالی اجرای برنامه‌ها. |
شریف‌زادگان و رضوی دهکردی (۱۳۸۹) |
|
- اعمال حکمرانی شایسته در تخصیص منابع ملی به منظور پیوند میان سطح ملی و محلی. |
صرافی (1393) |
|
- جهانی اندیشیدن به مقوله آمایش و لحاظ روندها و نیروهای فرامرزی مؤثر بر توسعه سرزمین. |
اعتماد (1393) |
|
- مشارکت ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان. |
کریمی‌پور (1393) |
|
- دستیابی به وفاق نظری و عملی در خصوص آمایش سرزمین. |
آرامی (1393) |
|
- الزامات نهادی، - تلقی یکسان و مورد اجماع همه ذی‌نفعان از موضوع آمایش سرزمین، - تدوین و هدایت آمایش سرزمین توسط یک نهاد عالی دولتی بین‌بخشی، - برخورداری از قانون مستقل آمایش سرزمین. |
شریف‌زادگان (1393) |
|
- وجود اراده در دستگاه حاکمیتی اعم از دولت و مجلس برای اجرای آمایش سرزمین، - دستیابی به اجماع بر سر تعریف و انتظارات از آمایش سرزمین. |
توفیق (1393) |
|
- اجماع آمایشگران بر معارف و مهارت‌های آمایش سرزمین (تعریف، انتظارات، جایگاه قانونی، روش‌های کاربردی و ...)، - آشنا کردن تصمیم‌سازان بخشی و استانی با اصول و قواعد رویکرد آمایشی، - توجه جدی به مرحله هماهنگی عملیاتی اقدامات برنامه. |
فولادی (1393) |
مأخذ: یافته‌های تحقیق، 1400.
«آمایش» در ایران مترادف با برنامهریزی فضایی[8] است[9] (توفیق، 1384 و 1393؛ صرافی، 1393؛ شریف‌زادگان و رضوی دهکردی، 1389؛ آرامی، 1393؛ فولادی، 1393؛ آل‌یاسین، 1393) که معانی و تعاریف جاافتاده، ثابت و مورد اجماعی ندارد (هوتن و دیگران،[10] 2010: 5؛ آلبرشت،[11] 2017؛ ابراهیم‌زاده، 1389: 33). برنامهریزی فضایی چتری مفهومی است که به فعالیت‌های حکومتی به منظور تأثیرگذاری بر توسعه سرزمین اشاره دارد (آل‌یاسین، 1393: 38؛ میرمحمدی، 1386؛ توفیق؛ 1393: 108؛ ویلیام،[12] 1996؛ واترهات و همکاران،[13] 2013). این مفهوم در کشورهای مختلف جز در سطح کلیات، تعریف واحدی نداشته و به سبب تفاوت‌های ساختاری در نظام حکمرانی، اقتصاد، فرهنگ و ارزش‌های اجتماعی، تفاوت‌های اقلیمی و ... دارای تعابیر و صورت‌بندی‌های متنوع و متفاوتی بوده و ازاینرو نمی‌توان تجربیات یک کشور را عیناً در کشور دیگری به کار برد (الن پلگر،[14] 2019؛ بروئر و همکاران،[15] 2012؛ دوهر و همکاران،[16] 2010؛ فایک،[17] 2004؛ بنگستون و همکاران،[18] 2004؛ فالودی،[19] 2000؛ مستوپ،[20] 1997؛ آلبرشت،[21] 2017؛ اتحادیه اروپا،[22] 2018؛ هوتن و دیگران،[23] 2010؛ آلبرشت، 2006؛ هیلی،[24] 2000؛ اربتر،[25] 2001؛ عظیمی بلوریان، 1389). در همین راستا داوودی[26] (2009) به نقل از لیگت و پری[27](1995) معتقد است جهان کاربست فضایی به مثابه فرشی خوش‌نقش و رنگ از درهم‌تنیدگی فضا، ایدئولوژی و بازنمایی[28] است که بعضی اوقات در حال بافته شدن و بعضی اوقات نیز در حال از هم باز شدن است.
آمایش به مثابه ابزاری برای اصلاح و آرایش فضای اقتصاد ملی سعی در نشان دادن قابلیتها، استعدادها و روندهای حاکم بر مناطق مختلف یک کشور (معصومی اشکوری، 1376) و هویدا کردن مسئولیت خاص مناطق (خنیفر، 1389) داشته و مدیریت توسعه «فضا» به عنوان عامل یکپارچگی، هم‌افزایی و تعادل‌بخشی برای مجموعه اقدامات و مداخلات دولت و بخش خصوصی در سرزمین[29] را برعهده دارد (صرافی، 1393). آمایش به مثابه یک نوع طرح یا برنامه سرزمینی، مشتمل‌بر چشم‌اندازها و خطوط کلی سیاستگذاری بلندمدت سرزمینی بوده و بالاترین سند توسعه فضایی کشور به شمار میرود که باید نه به صورت یک «پروژه» بلکه یک «فرایند»، به‌طور مستمر در مواجهه با تغییرات اجتماعی - اقتصادی و تحولات کارکرد دولت (یا به تعبیر دیگر نظم حکمرانی) خود را تصحیح کند (شریف‌زادگان، 1393). صرافی (1393) معتقد است آمایش شریکی بر میز برنامهریزی است و نباید تصوری تمامیت‌خواهانه و حداکثرگرا از آمایش داشت، به‌گونه‌ای که آمایش از حد تفصیل راهبردی و کل‌گرایی خویش خارج شده و با نگرشی جزءگرا و تفصیلی جزئیات را برای بخش‌ها تعیین کند؛ ازاینرو آمایش به‌هیچ‌وجه رقیب بخش‌ها نیست، بلکه همیار و اضافه‌کننده دید فرابخشی به آنهاست.
آمایش به عنوان یک رهیافت متأخر توسعه در غایت خویش به دنبال بهبود وضعیت افراد و مکان‌ها (Medeiros, 2019) از طریق نهادینه‌سازی رویکردهای «یکپارچه‌نگری»، «همه‌سونگری» و «عقلانیت» در سازگاری و بهره‌ور کردن تصمیمات و مداخلات دو جریان دیگر (جریان برنامهریزی بخشی- اقتصادی و برنامهریزی فیزیکی - کالبدی) در امر توسعه سرزمینی است. به این دلیل است که فولادی آمایش را نوعی «نگرش راهبردی» و نه نوعی «برنامهریزی» قلمداد می‌کند؛ چرا که آمایش سرزمین برخلاف دو جریان برنامهریزی دیگر اساساً منبعی (مالی یا زمین) برای تخصیص ندارد. وی معتقد است فلسفه وجودی آمایش سرزمین ایجاد تعامل و هماهنگی‌های لازم میان دو مقوله «رشد» اقتصاد ملی و «توسعه» موزون مناطق کشور و ابزاری برای هماهنگی‌های اساسی در تخصیص «منابع مالی» و «زمین» در راستای بهره‌وری مناسب از پهنه سرزمینی است (فولادی، 1393).
آمایش با قرار دادن «فضای ملی» یا «سرزمین» در نقطه عزیمت توجه خویش و تلاش برای بازتوزیع و سازماندهی جمعیت، فعالیت و زیربناها متناسب با قابلیتها، استعدادها و شایستگی‌ها، در پی حل مسائل و کاستن و مهار زدن بر تنگناها و نارسایی‌هایی داشته است که پیامدهای تسلط بخشی‌نگری بر نظام برنامهریزی و تفوق «جریان رشد» بر «جریان توسعه» و نا‌کارایی مکانیسم بازار برای تضمین رفاه و رضایت عمومی در عین تحقق کارایی اقتصادی بوده است. به عبارت بهتر «آمایش سرزمین» یا به تعبیری دیگر «برنامهریزی برای سرزمین» نوعی برنامهریزی است که به «سرزمین» یا «جغرافیا» به عنوان عامل اساسی و تعیین‌کننده در تأمین اهداف توسعه متمرکز بوده و با نفی استراتژی‌های تک‌بعدی رشد اقتصادی (و غفلت از توزیع) که موجب گسترش نابرابری‌ها، عدم تعادل‌ها و تبعات زیست‌محیطی شده بود، در پی ایجاد تعادل، توازن، رفع تعارض‌ها و بهره‌وری از منابع و فراوری فرصت‌های متنوع توسعه سرزمینی است (مهندسین مشاور ستیران، 1355).
با این تفاسیر باید گفت، آمایش سرزمین به عنوان یک جریان بینشی – برنامهریزی نسبتاً نوظهور، خود یکی از سه جریان اصلی نظام برنامهریزی (کالبدی - فضایی، اقتصادی - بخشی و آمایشی) بوده که بی‌شک از سه بُعد اصلی هر نظام برنامهریزی یعنی «ساختار و تشکیلات»، «فرایندها» و «مبانی و محتوا» که تاروپود و پیوند این سه جریان را مشخص می‌کند، تأثیر می‌پذیرد. خود نظام برنامهریزی نیز خود یک خُرده‌نظام درون نظام کلان حکمروایی است که دارای وجوهی از جمله اداری، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و جغرافیایی است. بنابراین برای فهم موضوع آمایش سرزمین باید عوامل مؤثر بر آن در هر سه لایه نظام حکمروایی، نظام برنامهریزی و جریان آمایش سرزمین را مورد بررسی قرار داد.
برک و همکاران[31](2006) معتقد هستند زمینه «تحقق‌پذیری سیاستگذاری»[32] در سال 1973 و با انتشار کتاب کلاسیک پرسمن و وایلدوفسکی[33] با عنوان «تحقق‌پذیری» راه‌اندازی شده و در طی این دهه (1970) مطالعات غنی و پرباری در این باره انجام شده است. پرسمن و وایلدوفسکی (1973) معتقدند حداقل از چهل سال قبل، صاحب‌نظران حوزه سیاستگذاری عمومی و رشته‌های مرتبط، توجه زیادی را به فهم عوامل موفقیت یا شکست تحقق‌پذیری سیاستگذاری معطوف داشته‌اند. اما به‌طور تاریخی همان‌طور که برک و همکاران (2006)، برادی و هایفیلد[34](2005) و تلن[35](1996) بیان می‌کنند توجه کمتری به تحقق‌پذیری برنامه‌ها، به خصوص برنامه‌های متمرکز بر گرایش‌های فضایی محیط ساخته شده، صورت پذیرفته است. کلکین[36](1979) علت اصلی این بی‌توجهی را اصطلاحاً در تفوق «سندرم برنامه جدید»[37] مرتبط می‌داند که در آن انحراف‌های مشاهده شده از برنامه‌ها، با درخواست برای برنامه‌های جدید یا به‌روزرسانی آنها به جای ارزیابی چرایی ایجاد انحرافات مواجه می‌شود. موضوعی که بنا به گفته برک و همکاران (2006) برای دهه‌ها در حوزه برنامهریزی مورد کم‌توجهی قرار گرفته بود تا آنکه در میانه دهه 1990، با اشاعه ضرورت تعریف مشخصات کیفیت برنامه[38] و تأثیرات کاربست‌های برنامه‌نویسی بر آن، به‌طور قابل ملاحظه‌ای مورد توجه قرار گرفت.
در دهه 1980 در آثار صاحب‌نظران برجسته‌ای چون هاروی[39](1989) و فاستر[40](1987 و 1988) دلایل اینکه چرا «برنامهریزی شکست می‌خورد» بدون اتکا به مطالعات مورد توجه و واکاوی قرار گرفته است. علت اصلی طفره رفتن از انجام مطالعات تجربی را باید در پیچیدگی‌های روش‌شناختی مقوله ارزیابی جستجو کرد (Talen, 1996: 249). در همین راستا پرسمن و وایلدوفسکی (1973) استدلال می‌کنند که «برنامه‌ها در همه‌جا شکست می‌خورند، اگر بر‌اساس نتایج قضاوت شوند». با‌این‌حال ارزیابی برنامهریزی غالباً معطوف به «تحقق‌پذیری برنامهریزی» است و نه «تحقق‌پذیری واقعی برنامه‌ها».
در خصوص مفهوم تحقق‌پذیری نیز دیدگاه‌های به نسبت متفاوت و متعددی وجود دارد. به زعم استفانویچ و همکاران[41](2017 و 2018) تحقق‌پذیری در برنامهریزی فضایی می‌تواند به روش‌های مختلفی تعریف شود. مستوپ و فالودی[42](1997) در مطلع مقاله معروف خویش، درباره تبیین مفهوم «تحقق‌پذیری» تعبیر جالبی را مطرح می‌کنند. آنان می‌نویسند: «مُشک آن است که خود ببوید نه آنکه عطار بگوید.[43] آنچه در خصوص مُشک صدق می‌کند، عموماً برای برنامه‌ها نیز صادق است! اگر تحقق‌پذیری دور از انتظارات باشد، برنامه (و برنامه‌ریز!) نیز گفته می‌شود شکست خورده است؛ بنا به هر دلیلی که باشد اعم از عدم همکاری دیگران، کمبود بودجه یا پیش‌بینی نادرست» (Mastop and Faludi, 1997:815).
استفانویچ و همکاران[44](2018) معتقدند تحقق‌پذیری در برنامهریزی فضایی معنای وسیع‌تری از Realization داشته و مشتمل‌بر مجموعه‌ای از راه‌حل‌های برنامهریزی از جمله ساخت،[45] سیاستگذاری و استراتژی رفتار در فضا، حفاظت از فضا و امکان اعمال یک قانون[46] و مانند آن است. اولیویرا و هر‌سپرگر به نقل از هیلی (2006) بیان می‌کنند که مفهوم تحقق‌پذیری به معنای ترجمه اصول و اهداف یک برنامه به اقدامات ملموس در سطح زمین است (Oliveira and Hersperger, 2018: 1). موضوع تحقق‌پذیری تنها برای تدوین‌کنندگان برنامه‌ها یک دغدغه جدی نبوده، بلکه برای همه کسانی که در فرایند برنامهریزی به‌نحوی مشارکت دارند، از اهمیت بالایی برخوردار است؛ آلمندینگر[47](2002) معتقد است حتی زمانی که یک برنامه به خوبی تدوین می‌شود، تحقق‌پذیری آن همواره یک هدف دست‌نیافتنی[48] است.
آلبرشت و همکاران(2017) معتقدند برنامهریزی فضایی راهبردی دارای دو رکن اصلی است: برنامه‌سازی[49] یا تدوین برنامه و تحقق‌پذیری برنامه.[50] مرحله اول با تدوین اجزای برنامه اعم از چشم‌اندازها و چارچوب‌های تصمیم‌گیری توأم بوده که با توجه به آنکه برنامهریزی فضایی راهبردی به زعم هیلی (2006) یک «فرایند تحول اجتماعی» به شمار میرود، خروجی نهایی آن استراتژی‌های کلی توسعه قلمروی هدف (ملی، منطقه‌ای یا استانی) است که با تمرکز بر روی موضوعات و مواضع کلیدی، در قالب یک بازنمایی نقشه‌انگارانه برای تجسم بهتر اهداف برنامهریزی و نیز تبیین و تحلیل مکتوب وضعیت زمینه ارائه می‌شود (Duhr et al., 2007; Van Duinen, 2013). مرحله دوم با اجرا و تحقق‌پذیر کردن برنامهریزی توأم بوده و با تغییر در نظم پیشین و نهادینه‌سازی نظم جدید همراه است. این مرحله نیز فرایندی چندوجهی بوده که در آن زمینه و مکانیسم‌های آن، دسترسی به منابع، چارچوب قدرت و گفتمان همه‌و‌همه نقش مهمی ایفا می‌کند Smith, 2017)).
دوردویچ[51](2004) با تعبیر تحقق‌پذیری به عنوان یک رفتار خردسازمانی[52] در ساحت برنامهریزی قلمرویی و برنامهریزی فضایی، آن را به مفهوم «نحوه تعریف و به کار بردن سیاستگذاری (به صورت سازمانی، قانونی، مالی و ...)، تخصیص فضایی منابع و درآمد حاصل از عملیات» تبیین می‌کند. تحقق‌پذیری[53] در برنامهریزی فضایی، دربرگیرنده راه‌حل‌ها و ابزارهای برنامهریزی است که باید از تعیّن[54] آنها اطمینان حاصل کرد. به‌عبارت دیگر، تحقق‌پذیری برنامهریزی باید مشتمل‌بر پاسخ‌گویی به این سؤالات باشد: چگونه باید انجام شود؟ چه کسی باید انجام دهد؟ چه زمانی باید اتمام یابد؟ با چه وسیله ای باید انجام شود؟ (Stefanović and Colleague, 2018: 62). از همین رو استوکف[55](1992) همسو با دیدگاه استفانویچ و همکاران (2018) معتقد است، برنامه ریزان ابزارهای تحقق‌پذیری[56] را به محورهایی چون قانونی، مالی، اقتصادی، سازمانی و تکنیکی طبقه‌بندی می‌کنند.
مفروضات حاکم بر تحقق‌پذیری در برنامه‌های فضایی عبارتند از:
اول) مفروض پایه این است که مقطع تصویب اسناد، طرح‌ها و برنامه‌ها نه پایان فرایند «برنامهریزی» است و نه آغاز مرحله «تحقق‌پذیری». از لحظه تدوین برنامه و حتی قبل از آن، فرایند تحقق‌پذیری در جریان بوده که می‌توان اصطلاحاً آن را به بخش «پیشا‌برنامه‌ریزی»، «در حین برنامهریزی» و «پسا‌برنامه‌ریزی»[57] که به تازگی آغاز شده است، تقسیم‌بندی کرد. بنابراین لازم است تحقق‌پذیری را به عنوان یک فرایند یکتا[58] که از لحظه تدوین برنامه و حتی قبل‌تر از آن در موعد فراهم‌سازی مقدمات نگارش برنامه، آغاز شده و با تصویب برنامه نیز به اتمام نمی‌رسد، به شمار آورد (Stefanović and Colleague, 2018: 64). سویچ[59](2004) معتقد است «تحقق‌پذیری» همراه با «ارزیابی»، مهمترین وجوه مرحله دوم فرایند برنامهریزی (پسا‌برنامه‌ریزی) به شمار می‌روند.
دوم) این گزاره که به‌کار بسته شدن تصمیمات برنامهریزی،[60] مهجورترین موضوع در برنامهریزی است، پیچیده‌ترین و ضعیف‌ترین حلقه در زنجیره برنامهریزی است. تحقق‌پذیری نه تنها نباید بخشی از برنامه و تدوین مکانیکی برنامه باشد، بلکه منطق کلی برهم‌کنش برنامهریزی باید از امکانات[61] و ابزارهای[62] تحقق‌پذیری تبعیت کند. بنابراین هرچند تا به امروز اغلب پیشرفت‌ها در این حوزه متوجه فهم تئوریک مشکل تحقق‌پذیری همراه با تقویت دسترسی به ابعاد سازمانی آن بوده است، اما با‌این‌حال پیشرفت‌هایی نیز به لحاظ روش‌ها و تکنیک‌های تحقق‌پذیری انجام شده است.
سوم) تحقق‌پذیری موفق، مستلزم سازمان‌یابی مناسب اهداف برنامهریزی از تصمیمات کلی مستخرج از گزاره‌های نسبتاً قطعی تا جملات مشخص به لحاظ محتوا، زمان و فضاست.
چهارم) به زعم جانسون[63](1985) تحقق‌پذیری مستمراً با مفهوم‌سازی و سیاستگذاری برنامهریزی سروکار داشته و برنامه‌ها باید از کیفیت «سازگاری درونی»[64] به مفهوم عدم تناقض یا تعارض بخش‌های مختلف برنامه با یکدیگر و سازگاری اهداف[65] با تدابیر[66] و ابزارها[67] برخوردار باشند. بررس و برودبنت[68](1979) نیز معتقدند برنامه‌ها باید دارای قیود خاص،[69] اجتناب از پیچیدگی و جزئیات بیش از حد، پرهیز از تفرق[70] و تبدیل شدن به یک برنامه کلی، متمرکز بر روی مشکلاتی که قابل حل باشند، سازمان‌یابی اهداف در چارچوب مجموعه‌ای از تصمیمات برنامهریزی کلی، خاص و دقیق[71] و پیوند با تدابیر و ابزارهای سایر زمینه‌ها باشند (Stefanović and Colleague, 2018: 64-45).
همان‌طور که گفته شد، فهم موضوع آمایش سرزمین درون یک نظام سه‌سطحی (نظام حکمروایی، نظام برنامهریزی و جریان آمایش سرزمین) میسر است. تلقی از مقوله «تحقق‌پذیری» نیز (همان‌طور که در ادبیات موضوع بحث شد) باید به صورت یک فرایند قبل از تدوین تا پس از تدوین اسناد و برنامه‌ها مورد توجه قرار گیرد. بنابراین مدل مفهومی مطابق با شکل زیر می‌تواند مبنای مناسبی برای درک بهتر مقوله تحقق‌پذیری در آمایش سرزمین باشد.
شکل 2. مدل مفهومی پژوهش
مأخذ: همان.
مطابق با شکل فوق «تحقق‌پذیری» نه به عنوان یک مرحله پس از تصویب اسناد و برنامه‌ها، بلکه فرایندی از پیشاتدوین تا پساتدوین اسناد و برنامه‌ها دربرگیرنده محورهایی چون مقررات‌گذاری و بسترسازی تا تصویب، اجرا و ارزیابی است.
با توجه به سؤال اصلی پژوهش که معطوف به «آسیب‌شناسی تحقق‌پذیری آمایش سرزمین در ایران» است، این پژوهش در چارچوب روش تحقیق کیفی از روش پانل (برگزاری مصاحبه آنلاین عمیق انفرادی) با 10 صاحب‌نظر و متخصص[72] ذی‌مدخل در فرایندهای مختلف تدوین تا اجرا انجام شده است. انتخاب افراد برای مصاحبه با توجه به میزان آشنایی و تسلط به موضوع و نقش و تأثیر آنها در فرایندهای تدوین تا اجرای اسناد آمایش سرزمین صورت گرفته است. انجام مصاحبه در این روش به صورت نیمه‌ساختاریافته بوده که سؤال اول مربوط به چگونگی مدل آسیب‌شناسی دور چهارم مطالعات آمایش سرزمین بوده که با ارائه طرح اولیه از سوی نگارندگان و اجماع نخبگانی نهایی شده (شکل 3) و سؤال دوم نیز معطوف به آسیب‌های فراروی دور چهارم مطالعات آمایش سرزمین در قالب سطوح این مدل بوده است.
شکل 3. مدل بررسی آسیب‌شناسی دور چهارم مطالعات آمایش سرزمین در روش پانل
مأخذ: همان.
به منظور بررسی روایی پژوهش نتایج به دست آمده از نظرها و دیدگاه‌های این 10 صاحب‌نظر پس از برگزاری جلسه مصاحبه عمیق برای دو نفر دیگر از متخصصان مسلط به این حوزه (یک دانشگاهی و یک حرفه‌مند) جهت بررسی و تأیید جمع‌بندی صورت گرفته ارسال شده است. داده‌های به دست آمده با استفاده از نرم‌افزار مکس کیودا[73] مطابق با شکل 4 و بر‌حسب شاخص‌های «میزان فراوانی» و «تأکید و اجماع کارشناسی» بررسی و مورد تحلیل قرار گرفته است.
شکل 4. فرایند تحلیل داده‌ها
|
پیاده‌سازی مصاحبهها |
|
استخراج کدها |
|
پالایش کدها (حذف و ادغام کدهای همپوشان) |
|
دسته‌بندی و توصیف کدها (تعیین فراوانی) |
|
استخراج مفاهیم محوری |
|
استخراج مقوله‌های محوری |
مأخذ: همان.
همان‌طور که جدول 2 نشان می‌دهد، در مصاحبه‌های انجام شده، 224 کد باز در مجموع شناسایی شده که در مرحله بعد این کدهای باز در قالب 138 مفهوم محوری دسته‌بندی شدند. در نهایت این مفاهیم در قالب 56 مقوله محوری در سه دسته کلان (پیشاتدوین، تدوین و پساتدوین) و زیردسته‌های مرتبط دسته‌بندی شدند.
جدول 2. جدول فراوانی کدهای باز، مفاهیم و مقوله‌های محوری
|
مرحله |
محورها |
فراوانی کدهای باز |
درصد کدهای باز |
فراوانی مفاهیم محوری |
درصد مفاهیم محوری |
فراوانی مقوله محوری |
درصد فراوانی نهایی |
|
مرحله پیشاتدوین |
|
76 |
33.9 |
49 |
35.5 |
20 |
35.7 |
|
|
محور ساختاری نهادی |
39 |
17.4 |
26 |
18.8 |
10 |
17.9 |
|
محور حقوقی |
8 |
3.6 |
5 |
3.6 |
2 |
3.6 |
|
|
محور مدیریتی |
29 |
12.9 |
18 |
13 |
8 |
14.3 |
|
|
مرحله تدوین |
|
109 |
48.7 |
66 |
47.8 |
26 |
46.4 |
|
|
محور مفهوم‌شناختی |
14 |
6.3 |
8 |
5.8 |
3 |
5.4 |
|
محور محتوایی |
51 |
22.8 |
31 |
22.5 |
13 |
23.2 |
|
|
محور روش‌شناختی |
20 |
8.9 |
13 |
9.4 |
5 |
8.9 |
|
|
سازوکار تدوین |
24 |
10.7 |
14 |
10.1 |
5 |
8.9 |
|
|
مرحله پساتدوین |
|
39 |
17.4 |
23 |
16.7 |
10 |
17.9 |
|
|
فرایند تصویب |
22 |
9.8 |
13 |
9.4 |
5 |
8.9 |
|
فرایند اجرا |
12 |
5.4 |
7 |
5.1 |
3 |
5.4 |
|
|
فرایند ارزیابی |
5 |
2.2 |
3 |
2.2 |
2 |
3.6 |
|
|
مجموع کدها |
|
224 |
100 |
138 |
100 |
56 |
100 |
مأخذ: همان، 1401.
جریان آمایش سرزمین در نیم‌قرن اخیر، چهار دوره مطالعات سراسری را تجربه کرده است:
تجربه اول: دهه 1350 (مطالعات مهندسین مشاور ستیران+ دفتر مطالعات ناحیه‌ای معاونت امور استان‌های سازمان برنامه و بودجه)،
تجربه دوم: دهه 1360 (دفتر برنامهریزی منطقه‌ای معاونت امور مناطق سازمان برنامه و بودجه)،
تجربه سوم: دوره 1383-1377 (دفتر آمایش و برنامهریزی منطقه‌ای سازمان مدیریت و برنامهریزی)،
تجربه چهارم: 1399-1385 (مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری + امور برنامهریزی، نظارت و آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه).
تجربه چهارم مطالعات آمایش سرزمین که در نهایت در اسفند 1399 با تصویب و ابلاغ اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین به اتمام رسید، یکی از طولانی‌ترین و در‌عین‌حال موفق‌ترین تجربه‌های جریان آمایش سرزمین بود؛ چرا که برای نخستین بار این مطالعات به اسناد اجرایی تبدیل شده و مراحل بررسی و تصویب را طی کرده و در نهایت پس از ابلاغ، برای کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور لازم‌الاجرا شدند. در تدوین «سند ملی آمایش سرزمین» فرایند مطالعات از مردادماه 1397 آغاز و درمدت 24 ماه (پایان تیرماه 1399)، بالغ بر 31 عنوان گزارش در 54 مجلد با همکاری قریب به 250 متخصص حقیقی و حقوقی (دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی و نخبگان دستگاه‌های اجرایی کشور) تهیه شد. این مطالعات پشتوانه استخراج پیش‌نویس سند ملی آمایش سرزمین شد که در نهایت پس از تصویب مشتمل‌بر شانزده ماده و دربرگیرنده اجزایی چون چشم‌انداز توسعه فضایی سرزمین، 6 هدف، 24 راهبرد و 255 سیاست بود.
«اسناد استانی آمایش سرزمین» نیز قبل از نهایی شدن و انتشار سند ملی آمایش سرزمین و در دوره زمانی تدوین مطالعات سند ملی آمایش سرزمین، با مبنا قرار دادن نتایج و یافته‌های مطالعات برنامه آمایش استان‌ها با همکاری سازمان‌های مدیریت و برنامهریزی استان‌ها و دبیرخانه شورای عالی آمایش سرزمین در مرحله تدوین قرار گرفت. این اسناد به‌طور جداگانه برای 31 استان کشور در طی 10 ماده و مشتمل‌بر اجزایی چون چشم‌انداز توسعه استان، اهداف بنیادین، راهبردها، سیاست‌ها، سازمان فضایی افق توسعه‌یافتگی، قلمروهای مناسب و نامناسب استقرار جمعیت و فعالیت و زیرساخت، تخصص‌های شهرستانی، برنامه‌های اجرایی و استخراج و با طی یکی از مشارکتی‌ترین فرایندهای بررسی از تأیید اولیه در کمیته برنامهریزی شهرستان‌ها و شورای برنامهریزی و توسعه استان‌ها تا بررسی و تأیید نهایی کمیسیون تخصصی شورای عالی آمایش سرزمین (با حضور 26 نماینده از دستگاه‌های اجرایی و ستادی کشور)، در نهایت در مورخ 11/12/1399 همزمان با سند ملی آمایش سرزمین در پنجمین نشست شورای عالی آمایش سرزمین به تصویب نهایی رسید. با‌اینکه این تجربه در مقایسه با تجربیات پیشین آمایش سرزمین، دارای برجستگی‌ها و نکات مثبت قابل توجهی به شمار میرود، اما با گذشت بیش از یک سال از ابلاغ این اسناد، به نظر می‌رسد هنوز بلوغ لازم برای کاربست نتایج و رهنمودهای آمایش سرزمینی در نظام برنامهریزی و مدیریت توسعه کشور ایجاد نشده و همچنان «چالش تحقق‌پذیری» یکی از گرانیگاه‌های اصلی فراروی این جریان در کشور است.
با توجه به تبیین مفهومی مقوله تحقق‌پذیری و مدل بررسی توافق شده میان اعضای پانل، مهمترین تنگناها و آسیب‌های فراروی تجربه چهارم آمایش سرزمین در ایران مطابق با شکل 5 (خروجی نرم‌افزار مکس‌کیودا) عبارتند از:
شکل 5. خروجی نرم‌افزار مکس‌کیودا در خصوص دسته‌بندی چالش‌های تحقق‌پذیری (مبتنی‌بر مدل مفهومی)
الف) مرحله پیشاتدوین
در این مرحله مهمترین علل تأثیرگذار بر تحقق‌پذیری تجربه چهارم آمایش سرزمین در سه محور ساختاری - نهادی، قانونی و مدیریتی دسته‌بندی می‌شوند. محور «ساختاری- نهادی» به چارچوب‌ها و بسترهایی تشکیلات اداری - نهادی که از گذشته تا امروز آمایش سرزمین در درون آن رشد‌و‌نمو داشته، مرتبط است. محور «حقوقی» به زیرساخت‌های حقوقی و تقنین مورد نیاز جریان آمایش سرزمین درون نظام برنامهریزی کشور اشاره دارد و محور «مدیریتی» نیز به موضوع‌ها، گرایش‌ها و نگرش‌های تأثیرگذار بر پیشبرد ساحت برنامه‌نویسی و اجرای آمایش سرزمین اشاره دارد.
اول) محور ساختاری - نهادی
دوم) محور حقوقی
سوم) محور مدیریتی
ب) مرحله تدوین
در این مرحله مهمترین علل تأثیرگذار بر تحقق‌پذیری تجربه چهارم آمایش سرزمین در چهار محور مفهوم‌شناختی، محتوایی، روش‌شناختی و سازوکار تدوین قابل دسته‌بندی هستند.
اول) محور مفهوم‌شناختی
دوم) محور محتوایی
سوم) محور روش‌شناختی
چهارم) سازوکار تدوین
ج) مرحله پساتدوین
در این مرحله مهمترین علل تأثیرگذار بر تحقق‌پذیری تجربه چهارم آمایش سرزمین در سه محور فرایندهای تصویب، اجرا و ارزیابی دسته‌بندی می‌شوند.
اول) فرایند تصویب
دوم) فرایند اجرا
سوم) فرایند ارزیابی
آمایش سرزمین در ایران به‌رغم پیشینه طولانی و انجام چهار دور مطالعات سراسری، هنوز نتوانسته از تله چالش‌های «معرفت‌شناختی»، «مشروعیت»، «روش‌شناختی و روش»، «محتوایی» و در نهایت «تحقق‌پذیری» خارج شود و مأموریت تحول در نظام «برنامهریزی بخش‌نگر» به «نظام برنامهریزی آمایش‌محور» را به سرانجام برساند. ازاینرو متأثر از پیامدهای تسلط هفت‌دهه‌ای این نظام برنامهریزی بخشی‌نگر بر امر «توسعه سرزمینی»، امروزه کشور با ابتلائات و چالش‌هایی چون تمرکزگرایی فزاینده، بی‌تعادلی‌ها و نابرابری‌های ناروا، بحران آب و تخریب فزاینده محیط زیست، کاهش زیست‌پذیری قلمروهای مختلف کشور و ... مواجه بوده که عدم چاره‌جویی برای حل مسئله و خروج از این وضعیت بحرانی، می‌تواند نظام سیاسی و اقتصادی کشور را به‌طور کامل با بحران بقا مواجه کند.
مطالعات دور چهارم آمایش سرزمین که با مضمون «نیل به توسعه پایدار و تحقق رشد فراگیر» و در طی نزدیک به پانزده سال مطالعه سرانجام به اسناد مصوب ملی و استانی آمایش سرزمین (11/12/1399 شورای عالی آمایش سرزمین) منجر شد، آخرین تلاش سازمان‌یافته دستگاه برنامهریزی کشور برای نظم بخشیدن به مقوله «توسعه سرزمینی» برای عبور از چالش‌ها و بحران‌هایی چون عدم تعادل‌های سرزمینی، مشکلات زیست‌محیطی و بحران آب، اضمحلال فرصت‌های توسعه مناطق مختلف کشور و ... به شمار میرود. با‌این‌حال به سبب عدم برون‌رفت از آسیب‌ها و تنگناهای انباشت شده بر جریان آمایش سرزمین در طی پنج دهه اخیر، به نظر می‌رسد تحقق‌پذیری اسناد مصوب دور چهارم آمایش سرزمین نیز با چالش‌ها و ابهامات فراوانی روبه‌رو باشد. تلقی ناصواب و غلط از مفهوم، ابعاد و الزامات تحقق‌پذیری و عدم نگاه پیوستاری (از مرحله پیشاتدوین تا پساتدوین) به آن یکی از مشکلات بنیادین فرارو به شمار میرود که نیازمند چاره‌جویی است. علاوه‌بر این کم‌توجهی به الزامات و مختصات لایه‌های فرادست مؤثر بر آمایش سرزمین اعم از نظام حکمرانی و ویژگی‌های جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، و اداری - سیاسی آن و نیز نظام برنامهریزی و ابعاد سه‌گانه محتوایی، ساختاری - تشکیلاتی و رویه‌ای آن در طراحی نهادی و معماری سازمانی آمایش سرزمین از دیگر مشکلات بنیادین فراروی آمایش سرزمین در ایران به شمار میرود. غفلت از نهادسازی و تنظیم جایگاه ساختاری - تشکیلاتی آمایش سرزمین با دو جریان دیگر، ضعف‌ها و اشکالات حوزه مدیریتی، نارسایی‌ها و ابهامات متعدد فراروی حوزه مفهومی، روش‌شناسی و سازوکارهای تدوین مطالعات و استخراج اسناد و فقدان چارچوب‌های لازم و توجه به ملاحظات و الزامات حوزه تصویب، اجرا و نظارت از مهمترین آسیب‌های فراروی آمایش سرزمین در تجربه چهارم به شمار میرود.
)