نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانش‌آموخته دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق، دانشگاه قم، قم، ایران؛
2 دانش‌آموخته دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق، دانشگاه قم، قم، ایران (نویسنده مسئول)؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
The Civil Service Management Law was enacted in 2006 with three main objectives: unifying the administrative and employment system, downsizing the government, and promoting meritocracy. This law addresses the existing complexities in hiring, employment terms, payment system, and pension funds within the public sector. Additionally, it sought to redefine the scope of activities for the public sector and streamline the government workforce, while promoting specialization and merit-based recruitment in the executive branches. After approximately 15 years of implementing this law, it is crucial to assess whether the aforementioned goals have been effectively achieved within legal system. This research utilizes a descriptive-analytical approach, drawing on available library resources, to evaluate the performance of the Civil Service Management Law in attaining its objectives. Findings show that various institutions and authorities have been excluded from the scope of this law, which contradicts intended goals of the legislation. Moreover, interpretative and executive policies that deviate from the original objectives of the law, as well as inadequate implementation strategies, are identified as significant obstacles and detrimental hindering the success of the civil service management law. Furthermore, according to the authors' argument attaining the first and third objectives, specifically the "integration of the administrative and employment system" and "meritocracy," face internal resulting from legislative deficiencies. On the other hand, obstacles to achieving the second goal, "downsizing the government," primarily stem from external executive factors. These challenges, both internal and external, have hindered the full realization of the goals set by the Civil Service Management Law.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
قبل از سال ۱۳۰۱ مقررات جامع و فراگیری برای استخدام کشوری در ایران وجود نداشته است. در این سال اولین قانون استخدام کشوری تصویب شد. این قانون دو هدف عمده را دنبال می‌کرد: اول، ایجاد قانون عام و جامع در مورد همه مشاغل دولتی و دوم، اصل بودن استخدام رسمی و استثنایی بودن استخدام غیررسمی. این قانون پس از چندین سال اجرا با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵ کنار گذاشته شد. قانون اخیر نیز مبنا را بر استخدام رسمی قرار داد. مشکلات اجرایی این قانون و بعضی نتایج نامطلوب آن، مجلس را به تصویب قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳/06/۱۳۷۰ و اصلاحات بعدی آن وادار کرد. این قانون نیز نتوانست اهداف مقنن را محقق سازد و انسجام و یکپارچه‌سازی مورد نظر مقنن را در نظام اداری استخدامی کشور برقرار کند. وضعیت موجود در نظام اداری و وجود مشکلاتی از قبیل عدم پاسخگویی و شفافیت؛ تمرکز در نظام اداری و مالی کشور؛ فقدان نظام جامع مدیریت شهری؛ عدم اجرای بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد؛ عدم تفکیک حوزه‌های حاکمیتی از تصدی‌گری؛ فقدان روحیه نوآوری؛ عدم تعیین مناسب نقش سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت دولت؛ فقدان نظام مدیریت عملکرد جامع، مستمر و نتیجه‌گرا؛ بی‌عدالتی در نظام پرداخت؛ عدم استفاده جامع و فراگیر از فناوری اطلاعات؛ عدم توجه به حقوق مردم در مواجهه با نهادهای دولتی؛ ابهام در نظام ارتقای مدیریت؛ فراگیر نبودن قوانین؛ پایین بودن شاخص‌های سلامت در نظام اداری؛ فقدان شایسته‌گزینی در انتخاب، انتصاب مدیران و کارکنان و پایین بودن شاخص‌های بهره‌وری بار دیگر مقنن را بر آن داشت با تصویب قانونی دیگر اهداف دیرین خود را اجرایی کند؛ قانونی که بتواند به‌صورت یکپارچه تمام عوامل و معضلات مؤثر را شناسایی کرده و براساس آن راه‌حل‌های مناسبی ارائه دهد (طهرانی، مالکی و عمرانی، 1393: 187).
نتیجه این چاره‌اندیشی وضع قانون مدیریت خدمات کشوری بود. عمده تغییر و نوآوری این قانون نسبت به قوانین قبلی ازجمله قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت این است که قوانین پیشین به مسائلی حول موضوع‌های استخدام و ورود به خدمت، حقوق و مزایای مستخدمین، برنامه‌های آموزشی، تکالیف عمومی مستخدمین و بازنشستگی پرداخته بودند و نحوه برخورد این قوانین با نظام اداری و استخدامی به‌گونه‌ای بود که گویی نظام اداری صرفاً متشکل از کارکنان دستگاه‌های اجرایی است. این در حالی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری علاوه بر پرداختن به مسائل فوق اولاً، حوزه فعالیت دولت با تعریف امور حاکمیتی، امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور اقتصادی مشخص و راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت نیز تبیین شد. ثانیاً، مردم به‌عنوان دریافت‌کنندگان خدمات عمومی مورد توجه قرار گرفته و حقوق آنها طی فصل سوم به رسمیت شناخته شد. توجه به حقوق مردم از این نظر ضروری است که زمانی می‌توانیم از وجود دستگاه اداری و مدیریت دولتی به‌معنای واقعی سخن بگوییم و مردم به‌عنوان «شهروندان دارای حقوق» شناسایی شوند (Raadschelders, Vigoda- Gadot, 2015: 91). در کنار این تحول، موارد دیگری نیز وارد ادبیات مقنن شد؛ مواردی چون لزوم اصلاح ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی، کوچک‌سازی دولت و ضرورت تحقق دولت الکترونیک. پرداختن به چنین مواردی نشان از آغاز عصری نوین در قاعده‌گذاری حوزه خدمت عمومی داشت و فرصتی دوباره برای تحول در ساختار نظام اداری کشور چه در بخش قوانین مقررات و چه در بخش مدیریت و عادلانه کردن پرداخت‌ها به‌وجود آمد (توسلی نائینی، 1387: 11).
بنابراین، همه سنجه‌ها حاکی از عدم توفیق قانون مدیریت خدمت کشوری در دستیابی به اهداف سیاستگذاری شده است؛ آمار و ارقام، گزارش‌های تخصصی و تلاش‌های جدید نمایندگان با انواع و اقسام طرح‌های چشم به راه تصویب در کمیسیون‌های مجلس، همه گویای ناکامی آخرین قانون در حوزه خدمات عمومی کشور است. با این مقدمه، پرسش تحقیق این است که چرا با گذشت قریب به 15 سال از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری، اهداف سیاستگذاری‌شده در این قانون عملیاتی نشده است؟ چه موانع و چالش‌هایی در برابر دستیابی به این اهداف قرار گرفته است؟ ازاین‌رو پژوهش تلاش می‌کند با نگاهی توصیفی و تحلیلی با استفاده از منابع کتابخانه‌ای، تفسیر و تحلیل مواد قانونی، دکترین و آرای قضایی، دلایل عدم تحقق اهداف قانون یادشده را از نقطه‌نظر حقوقی بررسی کند. ساماندهی پژوهش بدین‌صورت خواهد بود که ابتدا اهداف و انتظارات اصلی مقنن از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری تبیین شود سپس، هر‌یک از اهداف به‌دست آمده را به‌صورت محوری مجزا طرح و میزان توفیق یا ناکامی قانون را در تحقق آن هدف، آسیب‌شناسی کند.
پیش از پاسخگویی به این پرسش که چه خلأ‌ها و آسیب‌هایی زمینه عدم تحقق اهداف قانون مدیریت خدمات کشوری را ایجاد کرده، باید اهداف و انتظاراتی بیان شود که قانون مدیریت خدمات کشوری به‌منظور تحقق آنها تصویب شده است. بررسی روند تقنینی نشان می‌دهد این قانون که به‌صورت لایحه تقدیم مجلس شده، فاقد «مقدمه و طرح توجیهی» در معنای متعارف و حداقلی آن بوده است. همچنین مشروح مذاکرات این قانون از سال 1386 تاکنون تدوین و منتشر نشده است که در چنین وضعی بیان اینکه اهداف مشخص و مورد نظر برای تصویب این قانون چه بوده دشوار به‌نظر می‌رسد. مسلماً این‌طور نیست که قانونی با این درجه از اهمیت، بدون هیچ پیش‌زمینه و سابقه‌ای تصویب شود، اما همین مواجهه ناقص و فقدان دید کارشناسی و ضرورت‌سنجی عالمانه در مراحل نخستین تهیه و تدوین یک مقرره قانونی، می‌تواند ازجمله آسیب‌هایی به‌شمار رود که عدم توفیق یک مقرره قانونی را در پی دارد؛ چراکه داشتن تصویری روشن از تأثیرات به‌کارگیری گزینه‌های تقنینی، مؤلفه‌ای حیاتی برای قانونگذاری شایسته و با کیفیت است (Brain and Scott, 2011: 471).[1] بنابراین باید برای سهولت مطالعه ابتدا قدر متیقن از اهداف قانون را احصا کرد اما همان‌طور که گفته شد مقدمه توجیهی قانون این مهم را در اختیار ما قرار نمی‌دهد. نتیجه اینکه باید اهداف قانون را از میان عبارات مقنن و سوابق آنها به‌دست آورد. ازجمله زمینه‌هایی که می‌توان اهداف مذکور را از آن استخراج کرد، بررسی آن دسته از نیازها و انتظارات مقنن است که قوانین سابق نتوانست آنها را برآورده سازد، در مقدمه این نوشتار به این موضوع پرداخته شد. در کنار آن، توجه به محتوای قانون مدیریت خدمات کشوری و بخش‌های مختلف آن نیز می‌تواند اهداف این قانون را رمزگشایی کند. بدین‌ترتیب با توجه به سوابق قانونگذاری در این حوزه و با ادغام عناوین فصول پانزده‌گانه قانون[2] مدیریت خدمات کشوری، از نظر نویسندگان به‌طور‌کلی می‌توان هدف وضع این قانون را تحت سه عنوان «یکپارچه‌سازی[3] نظام اداری و استخدامی»، «کوچک‌سازی دولت»[4] و «شایسته‌سالاری»[5] تقسیم‌بندی و مطالعه کرد. در ادامه همین تفکیک را مبنای مباحث قرار داده و هر‌یک از عناوین فوق را به‌طور مجزا از منظر حقوقی تحلیل خواهیم کرد.
۲. یکپارچه‌سازی نظام اداری و استخدامی
از زمان تصویب اولین قانون استخدامی در سال ۱۳۰۱، قانونگذار ایجاد «قانون عام و جامع برای تمام مشاغل دولتی» را مدنظر داشت تا بدین‌ترتیب تشتت و چندگانگی را در سه حوزه «استخدام و ورود به خدمت»، «نظام پرداخت‌ها» و «صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی» از بین ببرد. تشتت قوانین و مقررات موجود در این حوزه‌ها آسیب‌های متعددی در اداره عمومی به‌همراه داشت؛ تمام این آسیب‌ها در قالب پیامدهای غفلت از «اصل برابری» قابل بررسی هستند. درواقع «برابری» اساس و قلب حقوق استخدامی است، به همین دلیل قانون اساسی[6] دولت را به رعایت این اصل مهم مکلف کرده است. اولین آسیبی که تشتت و چندگانگی قوانین و مقررات به‌وجود آورد این بود که «برابری در ورود به خدمات عمومی» یا «برابری در دستیابی به مشاغل عمومی» را به‌عنوان یکی از مصادیق مهم «اصل برابری»، خدشه‌دار می‌کرد. اصل اساسی حاکم بر ورود به خدمت در یک نظام شایسته‌سالار «برابری در دسترسی به مشاغل عمومی» یا به‌عبارت دقیق‌تر «داشتن فرصت برابر در دسترسی به مشاغل مزبور» است. این مطلب به‌این‌ترتیب توجیه می‌شود که چون بخش عمومی متعلق به همه افراد ملت است و چون هزینه‌های کارمندان دولت از ثروت عمومی پرداخت می‌شود پس همگی باید در شرایط برابر با امکانات برابر برای دسترسی به مشاغل عمومی باشند. البته باید توجه داشت وقتی سخن از تساوی و برابری است، منظور در شرایط برابر است (جلالی و حیدری، 1393: 43) که در این خصوص برای همسو شدن مشاغل و شرایط یکسان در دستگاه‌های مختلف باید قوانین تعریف شود تا بین افراد تبعیض ایجاد نشود. در ادامه این بخش ضرورت یکپارچه‌سازی نظام استخدامی را در سه حوزه «یکسان‌سازی مقررات استخدام»، «برابری حقوق و مزایا» و «تجمیع صندوق‌های بازنشستگی» مورد بررسی قرار می‌گیرد.
۲-۱. یکسان‌سازی مقررات استخدام
قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۰۱ هرچند به‌عنوان قانونی عام در زمینه استخدام دولتی وضع شده بود، اما سال‌ها پس از آن قوانینی در مورد بخشی از مستخدمان دولت تصویب شد که از عامیت قانون کاسته شد. قانون استخدام قضات مصوب سال ۱۳۰۶، قانون استخدام پزشکان از سال ۱۳۲۸، قانون استخدام پرستاران مصوب سال ۱۳۶۶ را می‌توان ازجمله این قوانین نام برد. به‌لحاظ تحولات وسیعی که در دستگاه‌های اداری و تعداد کارکنان دولت در سال‌های بعد از ۱۳۰۱ رخ داد، هرچند قانون استخدام کشوری ۱۳۰۱ چندین بار اصلاح شد اما قانون مذکور پاسخگوی نیازهای تحولات رخ داده نبود. ازاین‌رو لایحه جدید قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۲ با توجه به تحولات جدید تدوین و به مجلس تقدیم شد که درنهایت در سال ۱۳۴۵ تصویب شد. قانون استخدام کشوری سال ۱۳۴۵ چندین بار و به‌ویژه در سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی اصلاح شد، به‌علاوه قوانین استخدامی متعددی در کنار این قانون تصویب شد که به تشتت و پراکندگی مقررات استخدامی در بخش دولتی افزود (امامی، استوار سنگری، 13۹۹: 20۶-۲۰۵). یکی از اهداف قانون مدیریت خدمات کشوری یکپارچه‌سازی و داشتن مقررات یکسان در مورد استخدام در دستگاه‌های دولتی است، به همین لحاظ ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری در مورد دایره شمول آن مقرر می‌دارد: «کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول مقررات این قانون می‌شوند». طبق ماده (۵) قانون نیز «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند». بنابراین با توجه به مواد مذکور اصل بر این است که همه وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی تحت هر عنوان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشند مگر در مواردی که در قانون مستثنا شده‌اند.
گفتنی است اما به‌موجب ادامه ماده (117) و تبصره‌های آن، دستگاه‌ها، مقامات و مشاغلی از شمول این قانون مستثنا شده‌اند که هدف تدوین قانون «عام و جامع» را زیر سؤال برده است. براساس این ماده نهادها، مؤسسه‌ها و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیردولتی که با تعریف مذکور در ماده (3) تطبیق دارند، اعضا هیئت علمی و قضات، هیئت‌های مستشاری دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری از شمول این ماده مستثنا بوده و درخصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل می‌شود. همچنین براساس تبصره «5» این ماده کارکنان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی وزارت امور خارجه از شمول این ماده خارج هستند.
نگاهی به ماده (117) این قانون و تبصره‌های آن گویای این امر است که در عمل دستگاه‌ها و مقامات بسیاری از شمول این قانون مستثنا شده‌اند و بنابراین برابری در نظام استخدام و ورود به خدمت با چالش جدی مواجه شده است. همچنین باید در نظر داشت که یک قانون خوب به‌گونه‌ای وضع شود که دایره مستثنیات آن محدود و کمتر از دایره شمول قانون باشد؛ حال آنکه در اینجا نوعی تخصیص نامطلوب و گسترده انجام گرفته است. بنابراین مطابق با آنچه برشمردیم، ماده (117) عملاً مهم‌ترین ضربه و آسیب را به یکی از اهداف بنیادین قانون، یعنی یکپارچه‌سازی نظام اداری استخدامی وارد کرده است. این نارسایی تقنینی برخلاف اصل تفکیک قوا حتی موجب جانشینی اراده قوای دیگر به‌جای قوه قانونگذار در حوزه استخدام و ورود به خدمت عمومی شده است؛ چالشی که قانونگذاری ایران از آن رنج می‌برد (اسدی، 1۳۹۹: 13).
۱-1-۲. برابری حقوق و مزایا
آسیب دیگری که متعدد بودن قوانین استخدامی و فقدان یکپارچگی در نظام استخدامی به‌همراه داشت، یکسان نبودن پرداخت حقوق و مزایا به کارکنانی است که در شرایط و مشاغل یکسان در دستگاه‌های اجرایی مختلف مشغول به خدمت بودند. نابرابری در پرداخت‌ها انگیزه کارمندان را در دستگاه‌های اداری پایین آورده و ناکارآمدی اداره عمومی را به‌دنبال دارد. درخصوص نابرابری در پرداخت حقوق و مزایا در بخش دولتی باید گفت که یکی از اهداف تصویب قانون استخدامی کشوری سال ۱۳۵۴، اصلاح ضعف موجود در حوزه طبقه‌بندی و نظام حقوق و دستمزدها بود اما این اصلاحات پاسخگوی حل مشکلات موجود در نظام حقوقی ایران نبود. لذا برای ایجاد عدالت استخدامی به‌ویژه درخصوص حقوق کارکنان دولت، «قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت» در سال ۱۳۷۰ تصویب شد (توسلی نائینی، 1387: 19). این قانون به‌رغم نوآوری‌هایی که در زمینه نحوه ارتقای گروه مستخدمین،[7] تشکیل شورای حقوق و دستمزد[8] و جامع‌الشمول بودن یعنی تحت شمول قرار دادن همه دستگاه‌ها، مؤسسه‌ها و شرکت‌های دولتی، نهادهای انقلابی، بانک‌ها، شهرداری‌ها داشت،[9] نتوانست در عمل عدالت استخدامی را در زمینه پرداخت حقوق و مزایا ایجاد کند (رونق، 1371: 36).
نارسایی‌های فوق مقنن را بر آن داشت با تصویب قانونی جامع، پرداخت حقوق و مزایای برابر را برای کارکنان دارای شرایط و مشاغل یکسان در تمام دستگاه‌های اجرایی محقق سازد. فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری (مواد 64 تا 80) با هدف تحقق این مهم، تصویب شد. در اینجا نیز تلاش مقنن نافرجام ماند و عدالت در پرداخت‌ها به ثمر نرسید، چراکه دست‌کم دو نارسایی عمده در قانون جدید وجود داشت. در کمال تعجب اولین نارسایی ناشی از ابهام و شیوه تنظیم مواد قانونی فصل دهم قانون مدیریت بود؛ فصلی که به پرداخت حقوق و مزایای کارمندان اختصاص داشت. نحوه انشای عبارات قانون در این فصل چنان است که ظرفیت کافی برای تولید نابرابری در پرداخت حقوق و مزایا را ایجاد می‌کند. به‌عنوان نمونه، در ماده (68) قانون، ۱۰ فوق‌العاده قابل‌پرداخت به کارمندان، پیش‌بینی شده است. صرف‌نظر از اینکه اساساً چنین سازوکاری چقدر می‌تواند برای محاسبه حقوق مستخدمین کارایی داشته باشد، پرداخت بیشتر فوق‌العاده‌ها منوط به شرایط و پیچیدگی‌هایی است که بسیار مبهم و تأویل‌پذیر به‌نظر می‌رسد. مثلاً بند «6» ماده (68) بیان می‌دارد: «فوق‌العاده کارایی و عملکرد در چارچوب ضوابط این بند و تبصره این ماده قابل پرداخت می‌باشد: الف) به حداکثر هفتاد درصد (70%) از کارمندان هر دستگاه براساس رتبه‌بندی نمرات ارزشیابی کارمندان، طبق عملکرد کارمندان و با توجه به امتیازی که از عوامل نظیر رضایت ارباب‌رجوع، رشد و ارتقا، اثربخشی و کیفیت و سرعت در اتمام کار کسب می‌نمایند. براساس دستورالعملی که سازمان ابلاغ می‌نماید تا (20%) امتیاز مربوط به حقوق ثابت وی در مقاطع سه‌ماهه قابل پرداخت می‌باشد». بند «۱۰» ماده (68) نیز وضعیت مشابهی دارد.[10] جالب اینکه با وجود بیان فوق‌العاده‌های ده‌گانه در ماده (68)، ماده (69) نیز فوق‌العاده دیگری را پیش‌بینی و حوزه ابهام و نابرابری در پرداخت‌ها را گسترده‌تر کرده است.[11] نکته دیگر، تدابیر مقنن برای تنظیم پرداخت اضافه‌کار و مانند آن (!) در سازمان‌های اداری است. بند «9» ماده (68) با پیش‌بینی سازوکاری در این خصوص، عنوان می‌دارد: «مجموع مبالغ قابل‌پرداخت تحت عنوان اضافه‌کار و حق‌التدریس به هر‌یک از کارمندان نباید از حداکثر (50%) حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های وی تجاوز نماید». عجیب آنکه مقنن بلافاصله حکم خود را نقض کرده و اختیار ایجاد تبعیض را برای مقامات اداری فراهم می‌کند: «در هر دستگاه اجرایی حداکثر تا (20%) کارمندان آن دستگاه که به اقتضای شغلی، اضافه‌کار بیشتری دارند از محدودیت سقف (50%) مستثنا می‌باشند». بنابراین در جمع‌بندی کلی باید معترف بود انتظار پرداخت حقوق و مزایای عادلانه و برابر از مقررات مطول، نارسا، نامنسجم و غیرشفاف فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری، انتظاری بیهوده است.
نارسایی و چالش دیگری که مانع برابری در حقوق و مزایا شده است، دستگاه‌های استثنا شده از شمول قانون است. در اینجا نیز ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری همچون معضلی بزرگ در برابر اهداف تصویب قانون قرار گرفته است. با توجه به توضیحاتی که در بخش قبلی درخصوص این ماده داده شد، برای رعایت اختصار به همین اشاره اکتفا می‌شود.
2-1-2. تجمیع صندوق‌های بازنشستگی
یافتن نقطه تعادل در چندگانگی یا ادغام سازمان اداری، ازجمله چالش‌های مهم اصلاحات در بخش دولتی به‌شمار می‌رود و نمی‌توان ساده‌انگارانه با آن مواجه شد (Christensen and Lægreid, 2007: 1062). «تجمیع همه صندوق‌های بازنشستگی» راهکار دیگری بود که قانون مدیریت خدمات کشوری ذیل هدف یکپارچه‌سازی، به‌دنبال تحقق آن بود. براساس ماده (۱۱۳) این قانون: «دولت مکلف است تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران درخصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به‌عمل آورد».
تجمیع صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان دغدغه‌ای که ذهن قانونگذار را به خود مشغول کرده ناشی از معضلاتی همچون ناهماهنگی میان صندوق‌های بازنشستگی، فقدان نظام نظارت کارآمد و عدم تبعیت صندوق‌ها از برخی سیاست‌های دولت است (معصومی، هاشمی و رستمی، 1399: 92-87). به‌رغم تکلیفی که دولت تا پایان برنامه چهارم توسعه[12] به انجام آن مکلف بود، همچنان امروز، در واپسین سال اجرای قانون برنامه ششم توسعه شاهد تعدد صندوق‌های بازنشستگی هستیم. علاوه بر ضرورت‌های پیش‌گفته برای تجمیع صندوق‌های بازنشستگی، تعدد این صندوق‌ها موجب بروز سردرگمی و مشکلاتی برای مشترکان آنها نیز شده است. مثلاً فرض کنید کارمندی در بدو استخدام به‌صورت پیمانی استخدام شده و مشترک صندوق تأمین اجتماعی است، پس از تبدیل وضعیت مستخدم به استخدام رسمی، معمولاً این کارمندان مشترک صندوق بازنشستگی کشوری می‌شوند مگر اینکه کارمند کتباً اعلام کند به تغییر صندوق تمایل ندارد. در حالت تغییر صندوق بازنشستگی، کارمند به پرداخت مابه‌التفاوت تغییر صندوق بیمه‌ای مکلف است که معمولاً مبلغ چشمگیری است. گاه پرداخت این مبلغ به دلایلی در زمان مقرر صورت نمی‌گیرد و مشمول جریمه تأخیر در پرداخت می‌شود. سنگین بودن نرخ جریمه موجب می‌شود فشار مالی زیادی برای پرداخت مابه‌التفاوت متوجه کارمند شود؛ یا حتی به طرح شکایت و بروز مشکلات قضایی منجر شود. آسیب دیگری که تعدد صندوق‌های بازنشستگی به‌دنبال آورده، تفاوت و تبعیض در ارائه خدمات به مشترکان خصوصاً در میزان کسور دریافتی و پرداخت مستمری‌هاست. درواقع نابرابری در حقوق و مزایا به خدمات تأمین اجتماعی و دوران بازنشستگی نیز تسری می‌یابد.
عدم توفیق در تجمیع و ساماندهی صندوق‌های بازنشستگی موجب شده است مسائل این حوزه یکی از بحران‌های جدی کشور در دهه پیش‌رو قلمداد شود. واقعیت این است که تجمیع صندوق‌های بازنشستگی امر ساده‌ای نیست و موانع بسیاری در برابر آن وجود دارد که ازجمله، تجمیع در تعارض با اصل استقلال صندوق‌هاست. با توجه به گوناگونی دستگاه‌های اجرایی و تفاوت‌های آنها، طبعاً صندوق‌های وابسته به هر دستگاه به حفظ وضعیت حقوقی و استقلال خود متمایل هستند. در پاسخ به این معضل استدلال شده است که منظور از تجمیع[13] صندوق‌های بازنشستگی، ادغام[14] آنها نیست بلکه قرار دادن آنها تحت تنظیم‌گری یک نهاد واحد مانند وزارت رفاه است، به‌گونه‌ای که سیاست‌های کلان و خط‌مشی این صندوق‌ها را آن نهاد تعیین کند؛ بدون آنکه تغییری در ساختار صندوق‌ها ایجاد یا خدشه‌ای به استقلال آنها وارد شود (معصومی، هاشمی و رستمی، 1399: 86). هرچند این تحلیل قابل‌قبول به‌نظر می‌رسد اما این اقدام هم درنهایت استقلال و تصمیم‌گیری صندوق‌ها را محدود می‌سازد. همین امر سبب شده مدیران عالی اولین مخالف تجمیع صندوق‌ها باشند. همچنین تجمیع صندوق‌ها مسائل دیگری نیز به‌دنبال دارد؛ مغایر بودن با سیاست کوچک‌سازی دولت ازجمله این مسائل است. تجمیع تمام صندوق‌ها اعم از دولتی، نیمه‌دولتی و غیردولتی می‌تواند موجب بزرگ‌تر شدن بدنه دولت و افزودن به حجم فعالیت‌های آن شود.[15]
در چند دهه اخیر، دولت‌ها به‌علت مشکلات اقتصادی و اداری متعدد با چالش‌های عظیمی در اداره امور کشور مواجه شده‌اند. با رشد بیش از اندازه حجم دولت‌ها مخارج سنگین در اداره نظام مدیریت دولتی فشار زیادی بر بودجه کشورها وارد کرد. استخدام‌های بی‌حد و حصر، توجه به منافع باندی و گروهی، تخصیص غیربهینه بخش زیادی از منابع عمومی را به‌دنبال داشت و دولتی حجیم و ناکارآمد برجای گذاشت. ناکارایی تشکیلات حجیم دولتی موجب شد دولت از هدف اصلی خود، یعنی خدمت‌رسانی به مردم و جامعه دور بماند. نارضایتی مردم از شیوه ارائه خدمات دولتی و مشکلات اقتصادی متعاقب آن اخلال در اداره امور عمومی را به‌دنبال داشت. براساس جدیدترین برآوردها حداقل یک سوم تا نیمی از کارکنان بنگاه‌های دولتی بدون هرگونه سودآوری مشغول به کارند (دانایی‌فرد و عباسی، 1387: 104). در پی این تحولات، ضرورت بازنگری در تشکیلات دولت به‌منظور کوچک‌سازی حجم آن بیش‌از‌پیش احساس شد. لذا دولت‌ها تلاش کردند با واگذاری برخی از فعالیت‌های تصدی‌گری به واحدهای مستقل و خصوصی تا جای ممکن ساختارهای خود را کوچک کنند به‌طوری‌که امروزه کوچک‌سازی بخش دولتی یک پیش‌شرط اصلاحی مهم در دستیابی کشورها به توسعه محسوب می‌شود (Rama, 1999: 19). این نهضت به شکل‌گیری ادبیات حکمرانی مطلوب در نظام اداری کشورها منجر شد؛ سازوکاری که رهیافت‌های مؤثر برای جبران هزینه و فقدان ظرفیت دولت‌ها را در پیش داشت (توسلی و مشهدی، 1383: 34-25). درواقع این فرایندی است که از آن به‌عنوان «کوچک‌سازی دولت» یاد می‌شود.
۱-۳. مبانی و مفهوم کوچک‌سازی دولت
کوچک‌سازی هدفی ساده، یعنی کوچک کردن اندازه بخش دولتی را تعقیب می‌کند و مجموعه‌ای از روش‌های مشخص و معلوم دارد که عبارت است از انجام دادن همه اقدام‌‌های قابل‌قبول از نظر سیاسی برای کاهش تعداد سازمان‌ها، سطوح هزینه‌های دولت و تعداد کارکنان. کوچک‌سازی محصول فشار شهروندان ناراضی بر دولت است که خواهان کاهش هزینه‌های دولتی هستند. نارضایتی عمومی مشتمل بر این دیدگاه است که میزان حیف‌و‌میل در سازمان‌های دولتی بسیار زیاد است و باید جلوی آنها گرفته شود. به‌کارگیری سازوکارهای بازار، خصوصی‌سازی، سازماندهی مجدد مؤسسه‌های دولتی و محدود ساختن اندازه دولت، ازجمله رهیافت‌هایی است که می‌توان دولت کوچک و بهینه را محقق کند (منوریان، 1379: 73-54).
درخصوص معنا و مفهوم کوچک‌سازی، دیدگاه‌های مختلفی ارائه شده است. برخی در تعریف کوچک‌سازی بر کاهش نیروی انسانی تأکید دارند. براساس این دیدگاه، کوچک‌سازی حذف برنامه‌ریزی شده مشاغل و پست‌هاست و شامل انفصال از خدمت و خروج افراد از طریق بازنشستگی و غیره نمی‌شود (دانایی‌فرد و عباسی، 1387: 104). برخی دیگر کوچک‌سازی را کاهش، تقلیل، حذف یا ساده و اثربخش کردن حجم و قلمرو فعالیت‌های دولت و مؤسسه‌های دولتی و برنامه‌های داخلی آنها تعریف می‌کنند که در برخی موارد این فرایند کاهش منابع مصرفی مانند بودجه و نیروی انسانی را شامل می‌شود (چان، 1383: 270-227). کوچک‌سازی همچنین مجموعه فعالیت‌های سازمانی تلقی شده است که به یک ابزار مدیریتی هم در بخش دولتی و هم خصوصی تبدیل شده و هدف آن کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری و مهندسی مجدد فرایندهای کاری است. در این تعریف فرهنگ کوچک‌سازی دارای این ویژگی‌ها است: عمدی است و به کاهش تعداد کارکنان منجر می‌شود، با استفاده از برنامه‌های بازنشستگی و انتقال کارکنان به بخش غیردولتی کارایی سازمان و مؤسسه را از طریق کنترل هزینه‌ها میسر می‌سازد و درنهایت فرایندهای انجام کار با نیروی کار و منابع کمتر را به‌دنبال دارد (دانایی‌فرد و عباسی، 1387: 104). همچنین کوچک‌سازی به مجموعه اقدام‌هایی اطلاق می‌شود که موجب بهبود عملکرد و کارایی سازمان و کاهش هزینه نیروی انسانی می‌شود. نتایج مورد انتظار از کوچک‌سازی عبارتند از: کاهش هزینه سرانه، بوروکراسی کمتر، تصمیم‌گیری سریع‌تر، ارتباطات سازمانی سهل‌تر، کارآفرینی بیشتر و بهره‌وری بهتر سازمان (همان: 106).
۲-۳. ارزیابی رویکرد مقنن به کوچک‌سازی دولت
پیش از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، کوچک‌سازی دولت به‌عنوان یک هدف در قوانین مختلف مدنظر قرار گرفت اما نتایج مورد انتظار را برآورده نکرد. در اولین قانون توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که در سال ۱۳۶۸ به تصویب رسید، مسئله منطقی کردن نظام تشکیلات دولت در چارچوب وظایف قانونی و منابع مالی و کاهش بار مالی هزینه‌های دولت از طریق انتقال بعضی وظایف موجود به بخش غیردولتی مورد توجه قرار گرفت. در قانون برنامه دوم توسعه نیز مقنن اموری از قبیل حذف دستگاه‌های موازی، تدوین حدود وظایف دولت در اعمال حاکمیت و تصدی با جهت‌گیری تقویت واحدهای مسئول اعمال حاکمیت و کاهش وظایف تصدی‌گری تا حد ضرورت، اصلاح تشکیلات اداری و سازمانی با جهت‌گیری براساس واگذاری کارهای مربوط به بخش خصوصی و تعاونی در راستای هدف کوچک‌سازی دولت مقرر کرد. روند مذکور در قانون برنامه سوم توسعه نیز پیگیری شد و تکالیفی برای دولت در حوزه‌های کاهش تصدی‌های دولت و تقویت اعمال حاکمیت و نظارت دولت، فراهم کردن زمینه مشارکت مردم و بخش خصوصی و تعاونی در اداره امور، عدم گسترش تشکیلات دولت با تأکید بر کوچک‌سازی و منطقی کردن اندازه دولت، کاهش تعداد کل کارکنان دولت، تجدیدنظر در ساختار داخلی دستگاه‌های دولتی به‌منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی مشابه و تکراری پیش‌بینی شد.[16]
نتایج سیاست‌های فوق اهداف تعیین شده را محقق نساخت و مقنن به تلاش خود برای کاهش حجم دولت در قانون مدیریت خدمات کشوری ادامه داد. قانون مذکور با هدف کوچک‌سازی دولت دو تحول را در پیش نهاد: اول، ضمن تعریف و تفکیک امور حاکمیتی، امور اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور اقتصادی در فصل اول این قانون،[17] امور تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی و خدماتی را برعهده بخش تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی قرار داده است. همچنین براساس ماده (۱۴)، امور زیربنایی را با مدیریت، حمایت و نظارت دستگاه‌های اجرایی برعهده بخش غیردولتی (تعاونی، خصوصی، نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی) و در موارد استثنایی برعهده بخش دولتی قرار داد. همچنین امور اقتصادی براساس ماده (۱۵) برعهده بخش غیردولتی قرار گرفت. لذا مشاهده می‌شود که قانونگذار در پی این بوده با تفکیک امور مختلف، صرفاً انجام امور حاکمیتی را برعهده بخش دولتی قرار داده و در سایر امور عمدتاً دولت را به‌عنوان نهاد ناظر تلقی کند تا از این طریق حجم تشکیلات دولتی را کاهش دهد. رهیافت دیگر قانون مدیریت خدمات کشوری این بوده که به موازات محدود کردن دایره فعالیت‌های دولت، بدنه دستگاه اداری یعنی کارمندان بخش دولتی را نیز کاهش دهد. بر همین اساس مقنن در ماده (۱۷) قانون، جذب و به‌کارگیری کارکنان شرکتی و واگذاری امور حجمی به شرکت‌های پیمانکاری را تجویز کرده است.[18] این کارکنان، تحت پوشش کارفرمای غیردولتی و مشمول قانون کار بوده و دستگاه‌های اجرایی هیچ‌گونه تعهد و مسئولیتی در قبال آنان ندارند. همچنین در راستای کم کردن کارکنان دستگاه‌های اجرایی و کوچک‌سازی دولت، قانونگذار در ماده (۲۱) روش‌های برخورد با کارمندان رسمی و ثابت دستگاه‌های اجرایی را پیش‌بینی کرده و تمام یا بخشی از وظایف آنها براساس ماده (۱۷) به بخش غیردولتی واگذار شده است. در فصل چهارم قانون نیز اصلاح ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی در راستای کوچک شدن دولت مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است.
با وجود همه تدابیر فوق، در عمل نه‌تنها حجم دولت کاهش نیافت که حتی حسب اعلام مراجع مختلف، دولت نسبت به سال‌های پیش از تصویب قانون، گسترش بیشتری یافت. عوامل متعددی موجب عدم تحقق امور پیش‌بینی شده در قانون شد: ازجمله سودآور نبودن این امور، عدم تمایل بخش غیردولتی به ورود در این حوزه‌ها، فعال بودن دولت در بخش‌های غیرحاکمیتی، فقدان بخش خصوصی کارآمد و فراگیر نشدن آن، ایجاد مشاغل کاذب دولتی برای کاهش آمار بیکاری و افزایش تعداد کارمندان بخش دولتی، عدم اجرای صحیح ماده (۱۷) قانون مدیریت و جذب کارکنان شرکتی در بدنه دستگاه‌های اجرایی، عدم اصلاح ساختار سازمانی و کم نکردن پست‌های سازمانی در دستگاه‌های اجرایی و مواردی مانند آن حکایت از عدم توفیق هدف کوچک‌سازی دولت دارد که قانون مدیریت خدمات کشوری همانند قوانین سابق در پی تحقق آن بوده است.
۴. تخصص‌گرایی و شایسته‌سالاری
تقسیم کار اجتماعی از مهم‌ترین ویژگی‌های جوامع جدید است که به شکل‌گیری تمایز اجتماعی می‌انجامد. این تمایز به تقسیم کار و لاجرم به تخصصی شدن منجر می‌شود. چنین چرخه‌ای به شرایطی نیاز دارد که از راه توارث انتقال‌پذیر نیست (آرون، 1390: 364). از همین رهگذر است که مفهوم شایسته‌سالاری ظهور و بروز پیدا می‌کند. شایسته‌سالاری از مهم‌ترین موضوع‌های مدیریت منابع انسانی است که در سطوح مختلف سازمان‌ها مطرح می‌شود و بر انتخاب افراد برای انجام وظایف خاص تأثیر می‌گذارد. مطابق اصول شایسته‌سالاری انتخاب افراد باید برمبنای ویژگی‌های عینی نظیر هوش، دانش، تجربه، مهارت، استعداد، توانایی و تلاش آنها انجام شود (گلکار و ناصحی‌فر، 1381: 7). درواقع چنین ادعا شده است که نظام مبتنی‌بر شایسته‌سالاری بسیار عادلانه‌تر و کارآمدتر از سایر نظام‌های سیاسی و اجتماعی موجود است و درنهایت به تبعیض‌های اجتماعی پایان می‌دهد. در شایسته‌سالاری باید به این نکته توجه کرد که شغل مورد نظر با چه چالش‌هایی روبه‌رو است؟ چه اقتضائاتی دارد و چه افرادی با کدام قابلیت‌های مهارتی می‌توانند به‌خوبی از عهده تصدی آن برآیند؟ از‌سوی‌دیگر باید قابلیت‌های فرد یا افراد مورد نظر شناسایی و بررسی شود که استعداد اکتسابی چه قابلیت‌هایی را داراست. با عنایت به این نکته می‌توان فرد شایسته را برای هر شغل تعیین کرد زیرا انتخاب افراد مناسب برای مشاغل مورد نظر و یا برقراری تناسب بین فرد و شغل از دغدغه‌های همیشگی سازمان‌ها به‌شمار می‌آید (گیوکی و همکاران، 1398: 218).
نبود شایسته‌سالاری در جامعه، اتلاف استعدادهای بالقوه و به تبع آن کاهش کارایی در بخش‌های مختلف را به‌دنبال دارد. شایسته‌سالاری به حذف افراد ناکارآمد در راستای افزایش رضایت دریافت‌کنندگان خدمات منجر شده و نبود آن می‌تواند به حذف یا فرار شایستگان و درنتیجه نارضایتی افراد منجر شود. بدیهی است که موضوع شایسته‌سالاری برای مشاغل حساس از اهمیت بیشتری برخوردار است (گلکار و ناصحی‌فر، 1381: 7).
۱-۴. مفهوم‌شناسی
شایسته‌سالاری از دو واژه Merit به‌معنای شایستگی، قابلیت، سزاواری و Cracy به‌معنای حکومت یا روش اداره امور تشکیل شده است (Cambridge Dictionary). واژه شایسته‌سالاری را نخستین‌بار جامعه‌شناس انگلیسی به نام مایکل یانگ در کتاب طلوع شایسته‌سالاری در سال 1958 مطرح کرد. براساس این کتاب، آینده نظام اجتماعی ازسوی نخبگانی رقم می‌خورد که از ضریب هوشی[19] و تلاش[20] بالایی برخوردارند (ابطحی و عبد صبور، 1388: 88). براساس تعریفی که لغت‌نامه کمبریج ارائه کرده است، شایسته‌سالاری: «سیستم اجتماعی، جامعه یا سازمانی است که در آن افراد به‌دلیل توانایی‌هایشان به موفقیت و قدرت دست می‌یابند نه به‌دلیل قدرت اجتماعی و پول». شایسته‌سالاری یک فلسفه و نگرش مدیریتی است که در آن منابع انسانی با توجه به تلاش و توانایی ذاتی آنها در جایگاه خود قرار گرفته‌اند و توسعه می‌یابند. بنابراین شایستگی را می‌توان معادل بهره هوشی و تلاش یک فرد در نظر گرفت (گلکار و ناصحی‌فر، 1381: 7). در تعریف دیگری گفته شده است شایسته‌سالاری عبارت است از برطرف کردن موانع پیشرفت افراد زیرک و سخت‌کوش، زیرا لزوماً رقابت بین افراد از یک نقطه شروع نمی‌شود. همچنین شایسته‌سالاری به مفهوم اعطای مقام برمبنای شایستگی است، نه اعطای مقام برمبنای نور چشمی بودن و یا طبقه اجتماعی (همان).
امروزه شایسته‌سالاری در فرایندهای استخدام متضمن داشتن مدرک تحصیلی، قبولی در امتحانات عمومی، مصاحبه‌های تخصصی و روانشناختی است. در این عرصه شایسته‌سالاری مفهوم برابری و صلاحیت را تقویت کرده و خویشاوند‌گزینی، فساد و بی‌کفایتی برای ورود به خدمات دولتی را رد می‌کند. شایسته‌سالاری سیستمی را به‌وجود می‌آورد که اصول رقابت، گزینش آزاد، ارزیابی دقیق کیفیت و داشتن مجموعه‌ای از استانداردهای صلاحیت و فرایند استخدامی تعیین شده را به‌جای انتصاب خودسرانه افراد در پست‌های دولتی جایگزین می‌کند. رشد چشمگیر اقتصادی، کاهش فساد اداری، بهبود توانایی و عملکرد کارکنان دولتی، افزایش پاسخگویی بخش دولتی ازجمله فواید وجود شایسته‌سالاری در نظام اداری است.
۲-۴. ارزیابی رویکرد مقنن به شایسته‌سالاری
پیش از ورود به بحث اصلی ذکر این نکته خالی از فایده نخواهد بود که از لحاظ تاریخی، در برخی از رسائل عصر ناصری از مفهوم «امتیاز فضلی» سخن گفته شده است که می‌توان آن را برابر نهاد واژه شایسته‌سالاری دانست. کاربرد امتیاز فضلی در رسائل سیاسی عصر ناصری و توجه به مفهوم شایسته‌سالاری، بیشتر به‌دلیل بازشناسی اسباب انحطاط ایران و تبیین دلایل پیشرفت اروپاییان صورت گرفته است (سلماسی‌زاده، 1395: 87). در این رساله‌ها تلاش شده به شاه و دیگر ارکان قدرت تفهیم شود که وجود انسان‌های متخصص و کاربلد نه‌تنها سبب کاهش قدرت و اختیار ایشان نخواهد شد که اقتدارشان را افزایش خواهد داد (همان: 80).
از لحاظ قانونی بحث پیرامون شایسته‌گزینی به قانون سال 1301 و سپس به قانون 1345 استخدام کشوری باز می‌گردد که مباحث مقدماتی ورود به خدمت، انتصاب، ضوابط و ملاک‌های صلاحیت را مورد اشاره قرار داده است (غمامی و حسینی، 1397: 13). داشتن تبعیت ایرانی، نداشتن سن کمتر از هجده سال، عدم محکومیت به قیام و اقدام علیه حکومت ملی، عدم محکومیت به جنایت و همچنین به جنحه که مستلزم محرومیت از حق استخدام دولتی باشد، عدم محکومیت به فساد عقیده و عدم معروفیت به فساد اخلاق و تجاهر به فسق و معتاد نبودن به استعمال افیون و مبتلا نبودن به امراض مسریه و داشتن تصدیق‌نامه سال سوم تحصیلات متوسطه یا دادن امتحان موادی که برای سه سال تحصیلات متوسطه معین شده است ازجمله شرایطی بود که در ماده (2) قانون استخدام کشوری مصوب 1301 پیش‌بینی شده بود. همچنین براساس ماده (4) این قانون، ورود به خدمت رسمی باید از طریق مسابقه انجام می‌شد و هر وزارتخانه یا اداره مکلف بود نظام‌نامه ترتیب مسابقه را مطابق احتیاجات اداری خود تنظیم کند. شرایط مشابهی در ماده (14) قانون استخدام کشوری مصوب 1345[21] به‌عنوان شرایط ورود به خدمت رسمی پیش‌بینی شده بود و شرکت در امتحان یا مسابقه برای ورود به مشاغل دولتی الزامی بود.[22]
به عقیده برخی نویسندگان، نقطه عطف شایسته‌گزینی در ایران بعد از انقلاب اسلامی ایران به‌خصوص با قانون مدیریت خدمات کشوری مربوط است (همان: 93). ازجمله اصول حاکم بر فصول ششم تا نهم این قانون که مربوط به شرایط ورود به خدمت، استخدام در دستگاه‌های اجرایی، انتصاب و ارتقای شغلی و توانمندسازی کارکنان است، ایجاد برابری فرصت‌های استخدامی و رعایت مراتب شایستگی و اتخاذ سازوکارهای مناسب برای جذب نیروهای متخصص ذکر شده است. براساس ماده (41) قانون مدیریت خدمات کشوری، ورود به خدمت و تعیین صلاحیت استخدامی افرادی که داوطلب استخدام در دستگاه‌های اجرایی می‌باشند براساس مجوزهای صادره، تشکیلات مصوب و رعایت مراتب شایستگی و برابری فرصت‌ها انجام می‌شود. ماده (44) قانون مدیریت خدمات کشوری با این رویکرد و پس از آنکه شرایط عمومی ماده (42) مانند حداقل تحصیلات و التزام به قوانین احراز شد، درخصوص لزوم انتخاب افراد شایسته برای تصدی مشاغل عمومی مقرر می‌دارد: «به‌کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرایی پس از پذیرفته شدن در امتحان عمومی که به‌طور عمومی نشر آگهی می‌گردد و نیز امتحان یا مسابقه تخصصی امکان‌پذیر است». امتحان تخصصی هم شرط داشتن تخصص کافی برای انجام وظیفه و هم تناسب ویژگی‌های فرد و مسئولیت وی را تأمین می‌کند (همان: 94).
درخصوص شایسته‌سالاری، نارسایی‌های قانون مدیریت موجب عدم تحقق اهداف مورد انتظار شد. عدم تعیین نهاد ناظر به‌منظور نظارت بر روند شایسته‌گزینی و نبود ضمانت اجرا در صورت تخطی از شرایط شایسته‌گزینی یکی از این نارسایی‌هاست. درواقع تضمینی وجود ندارد تدابیر مواد (41) و (44) قانون در نبود نظارت مؤثر و ضمانت اجرای مشخص شایسته‌گزینی را محقق سازد. خلأ مذکور موجب شد دستگاه‌های اجرایی سالیانه بخش بسیاری از کارمندان خود را در قالب استخدام قراردادی موضوع تبصره ماده (32)، بدون رعایت آیین‌های شایسته‌گزینی به‌کار گیرند. دادن اختیار به دستگاه‌های اجرایی در تعیین برخی شرایط استخدام به‌موجب ماده (43) و نیز معتبر دانستن قوانین استخدامی خاص برای گروه‌های خاص در دستگاه‌های مشمول این قانون ازجمله نواقص تقنینی دیگری هستند که مانع تحقق شایسته‌گزینی به‌شمار می‌روند. تعداد مصوبات ابطال شده ازسوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در حوزه «شرایط استخدامی دستگاه‌های اجرای» گواهی بر این مدعاست که دستگاه‌های اجرایی با پیش‌بینی و تعیین شرایط مغایر قانون، از بایسته‌های تحقق شایسته‌سالاری در نظام اداری فاصله گرفته‌اند.[23] در کنار این موارد، مستثنیات متعدد ماده (117) در اینجا نیز مانند سایر بخش‌ها، تحقق اهداف و انتظارات تصویب قانون را با مانع مواجه کرده است.
۵. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
به‌رغم رویکردهای مثبت و نوآوری‌های شایسته‌ای که مقنن در قانون مدیریت خدمات کشوری در پیش گرفت، تجربه پانزده‌ساله اجرای آن نشان می‌دهد که اهداف تصویب این قانون درخصوص «یکپارچه‌سازی نظام اداری و استخدامی»، «کوچک‌سازی دولت» و «تخصص‌گرایی» برآورده نشده است. همچنین در پاسخ به سؤال پژوهش مبنی‌بر اینکه چه موانع و چالش‌هایی مانع دستیابی به اهداف مذکور شده‌اند، این نتایج به‌دست آمد:
درخصوص یکپارچه‌سازی نظام اداری و استخدامی، مهم‌ترین مانع در ماده (117) همین قانون است که با تخصیص اکثر، عملاً بخش زیادی از دستگاه‌های اجرایی را از ضرورت یکپارچه‌سازی کنار گذارده و به حوزه مقررات جزیره‌ای و نامدون سوق داده است. مانع بعدی تحقق این هدف، شیوه محاسبه حقوق و مزایای کارمندان در فصل دهم قانون است؛ مجموعه‌ای از مقررات پیچیده و تأویل‌پذیر که خروجی آن نمی‌تواند عدالت و برابری پرداخت‌ها را تأمین کند. به این عوامل، معضلاتی که مانع تجمیع صندوق‌های بازنشستگی شده‌اند را نیز باید افزود.
درخصوص هدف دوم یعنی کوچک‌سازی دولت، عدم اجرای صحیح ماده (۱۷) قانون مبنی‌بر برون‌سپاری امور حجمی در کنار جذب کارکنان شرکتی در بدنه دستگاه‌های اجرایی، همچنین عدم اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی و کم نکردن پست‌های سازمانی آنها، مهم‌ترین موانع به‌شمار می‌روند.
اما درخصوص تخصص‌گرایی و شایسته‌سالاری به‌عنوان هدف سوم قانون، مهم‌ترین موانع شامل عدم تعیین نهاد ناظر برای نظارت بر روند شایسته‌گزینی و عدم پیش‌بینی ضمانت اجرای تخلف از شرایط شایسته‌گزینی در کنار دادن اختیار تعیین برخی از شرایط استخدام به دستگاه‌های اجرایی به‌موجب ماده (43) قانون و نیز معتبر دانستن قوانین استخدامی خاص برای برخی گروه‌های خاص در ماده (42) قانون است.
در جمع‌بندی نهایی می‌توان گفت موانع و چالش‌های اصلی تحقق اهداف اول و سوم یعنی یکپارچه‌سازی و شایسته‌سالاری، از جنس موانع قانونی و درونی بوده و به خطاها و نارسایی‌های تقنینی باز‌می‌گردد، درحالیکه موانع تحقق هدف دوم یا کوچک‌سازی دولت، بیشتر از جنس عوامل خارجی و اجرایی بوده است. بر همین اساس شیوه مواجهه و غلبه بر موانع تحقق اهداف اول و سوم، استفاده از ابزارهای تقنینی و اصلاحی است و برای موانع هدف دوم، ابزارهای نظارتی و اجرایی را باید تقویت کرد.
۱. آرون، ریمون (1390). مراحل سیر اندیشه در جامعه‌شناسی، ترجمه باقر پرهام، چاپ دوم، تهران، انتشارات علمی ـ فرهنگی.
۲. ابطحی، سیدحسین و فریدون عبد صبور (1388). «ابعاد اجتماعی شایسته‌سالاری»، کیهان فرهنگی، سال بیست‌و‌ششم، ش 276 و 277.
۳. اسدی، احسان (1399). چالش‌های قانونگذاری در ایران، تهران، انتشارات جنگل.
۴. امامی، محمد و کوروش استوار سنگری (1399). حقوق اداری، جلد اول، تهران، نشر میزان.
۵. توسلی، محمود و احمدی مشهدی (1383). «نوسازی بخش عمومی: ساختارهای سازمانی در حال تغییر»، مدیریت دولتی، -(-). SID. https://sid.ir/paper/460731/fa
۶. توسلی نائینی، منوچهر (1387). «نگاهی بر تحول قوانین استخدام دولتی در ایران»، دانشکده ادبیات و علوم انسانی شهرکرد سال سوم، ش 10 و 11.
۷. جلالی، محمد و فروغ حیدری (1393). «اصل برابری ورود به خدمات عمومی در پرتو آرای دیوان عدالت اداری»، فصلنامه رأی، دوره 3، (پیاپی 8).
۸. چان، هان. اس (1383). کوچک‌سازی اندازه دولت مرکزی، ترجمه مرتضی عطوفی‌نیا، چاپ اول، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور.
۹. دانایی‌فرد، حسن و طیبه عباسی (1387). «اصلاحات اداری در ایران: تحلیلی بر کوچک‌سازی دولت»، دانشور رفتار، دوره 15، ش 29 (ویژه مقالات مدیریت 10).
۱۰. رونق، یوسف (1371). «قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و ویژگی‌ها و نکات برجسته آن»، تحول اداری، ش 1.
۱۱. سلماسی‌زاده، محمد (1395). «شایسته‌سالاری یا امتیاز فضلی در رسائل سیاسی عصر قاجار (مطالعه موردی رسائل سیاسی عصر ناصرالدین شاه قاجار)»، تاریخ‌نگری و تاریخ‌نگاری، ش ۱۷ (پیاپی ۱۰۲).
۱۲. طهرانی، مریم، محمدرضا مالکی و فهیمه عمرانی (1393). «قانون مدیریت خدمات کشوری (اصول، مبانی و راهبردهای پیشنهادی)»، فصلنامه مجلس و راهبرد، دوره 21، ش 7.
۱۳. غمامی، سیدمحمدمهدی و سیدحسن حسینی (1397). «شایسته‌گزینی در نظام حقوق استخدامی ایران و آمریکا»، فصلنامه حقوق اداری، سال پنجم، ش 15.
۱۴. گلکار، بهزاد و وحید ناصحی‌فر (1381). «مروری بر مفاهیم شایسته‌سالاری»، توسعه مدیریت، ش 39.
۱۵. گیوکی، ابراهیم، علیرضا منظری توکلی، سنجر سلاجقه و ایوب شیخی (1398). «تبیین راهبرد سازمانی با شایسته‌سالاری و رهبری خدمتگزار»، مطالعات مدیریت راهبردی، ش 37.
۱۶. مرکز مالمیر، احمد (1400). «ملاحظاتی در انجام فرایند ارزیابی تأثیرات پیشینی قانون در ایران»، حقوق اداری، ۸ (۲۶).
1۷. معصومی، علی‌اکبر، سیدمحمد هاشمی و ولی رستمی (1399). «امکان‌سنجی تجمیع صندوق‌های بازنشستگی در نظام تأمین اجتماعی ایران»، پژوهش حقوق عمومی، دوره 22، ش 68.
1۸. منوریان، عباس (1379). «کوچک‌سازی در بخش دولتی»، نشریه مدیریت دولتی، ش 50.
1۹. ــــــــ (1386). «دستاوردهای قانون مدیریت خدمات کشوری»، معاونت پژوهشی مرکز پژوهش‌های مجلس، چاپ اول.
)