مقدمه

شناسایی عوامل مؤثر در خشک شدن دریاچه ارومیه در سه دهه اخیر همواره محل بحث علمی و رسانه­ای بوده است. به‌نظر برخی عوامل طبیعی یعنی کاهش سطح بارندگی و افزایش دما و به‌نظر برخی دیگر عوامل انسانی یعنی برداشت بی­رویه آب‌های سطحی و زیرزمینی در خشکیدن این دریاچه تأثیر داشته­ است. اما تأثیر عوامل انسانی بر بروز این معضل محیط زیستی قابل پیش­بینی و پیشگیری بود و چنانچه این عوامل به‌نحو کارآمدی کنترل می­شد، امروز این دریاچه می­توانست وضعیت بهتری داشته باشد. بنا به آخرین گزارش­های تخصصی در مورد وضعیت این دریاچه بیش از 80 درصد سطح آن خشک شده و حدود 4 درصد از سطح آب آن باقی مانده است (روزنامه اعتماد، ۲/۹/۱۴۰۲).

خشک شدن دریاچه ارومیه آثار محیط زیستی، اقتصادی و اجتماعی سنگینی بر مناطق پیرامون خود خواهد گذاشت (بارانی پسیان و همکاران، 1396: 45۲-45۱) و این آثار می­تواند خسارت­های جبران­ناپذیری برجای گذارد. این در حالی است که طبق برخی قوانین و مقررات دولت به حفاظت از این دریاچه مکلف بوده و پس از آغاز فرایند خشک شدن آن اقدام‌هایی را با صرف مبالغ قابل توجه برای احیای آن انجام داده است. اما فعلاً دورنمای وضعیت اکولوژیک این دریاچه چشم­انداز مثبتی را نشان نمی­دهد. بنابراین از لحاظ حقوقی این پرسش مطرح می­شود که چگونه و بر چه اساسی می­توان مسئولیت دولت را در خشک شدن این دریاچه شناسایی کرد؟ البته با توجه به اینکه دریاچه ارومیه در حال خشک شدن کامل بوده و بازگشت آن به حالت اولیه بسیار دشوار است، شناسایی مسئول خشک شدن آن شاید تأثیر سازنده­ای در احیای این دریاچه و تنوع زیستی آسیب‌دیده آن نداشته باشد. اما طرح بحث شناسایی مسئول خشک شدن این دریاچه به لحاظ حقوقی از دو جهت مهم است:

نخست اینکه یکی از بنیادی­ترین اصول حقوق این است که هیچ خسارتی نباید بدون جبران و هیچ تخلفی نباید بدون مجازات بماند. بنابراین عامل یا عوامل اصلی مسئول در خشک شدن دریاچه ارومیه و بروز خسارت­های محیط زیستی و انسانی ناشی از آن نیز باید شناسایی شود ولو آنکه به جبران خسارت منجر نشود. شناسایی عوامل مسئول در خشک شدن این دریاچه به تقویت رویه در دادرسی محیط زیستی و شناسایی مسئول ترمیم و جبران خسارت­های طبیعی و انسانی ناشی از آن کمک می­کند. دوم و مهم‌تر اینکه طرح بحث شناسایی مسئول این معضل محیط زیستی به پیشگیری از تکرار چنین اشتباه‌هایی در مورد دیگر تالاب­های کشور در آینده کمک می­کند.

در حال حاضر در ادبیات حقوق محیط زیست ایران، به‌طور‌کلی مسئولیت دولت در خشک شدن دریاچه ارومیه و یا حتی دیگر تالاب­های کشور کمتر مورد بحث حقوقی جدی واقع شده است (فریادی، 1399) و به‌دلیل این خلأ علمی، پیچیدگی­ها و ابهام­های زیادی وجود دارد. به‌عنوان مثال چگونه دریاچه­ ارومیه با وجود هشدارهای اولیه و به­موقع کارشناسان و علم کافی در مورد علل و ابعاد وسیع آثار آن به‌تدریج و آشکارا این دریاچه رو به خشک شدن نهاد و همچنان نیز خشک شدن آن ادامه دارد بدون آنکه مسئول واقعی بروز این خسارت محیط زیستی مشخص شده باشد و تعهدات لازم برای پیشگیری از گسترش این خسارت­ها ایفا شود؟ اهمیت طرح مسئله مسئولیت قضیه دریاچه ارومیه در اینجا است که تالاب‌های دیگری نیز در معرض خشک شدن است که طرح بحث مسئولیت می­تواند در پیشگیری از این فجایع محیط زیستی مؤثر باشد. درواقع چنانچه مسئول اصلی خشک شدن دریاچه ارومیه شناسایی نشود، در مورد خشک شدن دیگر تالاب­های کشور نیز این رویه ادامه خواهد یافت و هیچ عدالت محیط زیستی تضمین نخواهد شد.

این مقاله در سه گفتار به روش توصیفی و تحلیلی حقوقی با مطالعه کتابخانه­ای و اسنادی به بررسی این مسئله می­پردازد که چگونه می­توان مسئولیت مدنی دولت را در خشک شدن این دریاچه شناسایی کرد و آیا ارکان سه­گانه مسئولیت مدنی، مسئولیت قانونی، داشتن قابلیت انتساب و به‌کار بردن ابزارها و امکانات متناسب برای پیش­بینی و پیشگیری از این خسارت در مورد دولت قابل اثبات است؟ پیش­فرض مقاله که در نتیجه­گیری تأیید می­شود این است که سهم عمده­ای از مسئولیت اصلی خشک شدن دریاچه ارومیه برعهده دولت قرار دارد؛ چراکه اولاً مسئولیت قانونی حفاظت از این دریاچه را برعهده داشته، ثانیاً تأثیر عوامل انسانی تحت نظارت دولت در خشکیدن این دریاچه، بیشتر از عوامل طبیعی بوده، ثالثاً اقدام‌ها و ترک فعل­هایی انجام داده که به کاهش سطح آب این دریاچه منجر شده و رابعاً دولت همه ابزارهای قانونی و اداری لازم را برای پیشگیری از وقوع این اتفاق در اختیار داشته یا می­توانست در اختیار گیرد. بنابراین دولت باید مسئولیت مدنی ناشی از تقصیر و ایجاد خطر را در خشکیدن دریاچه ارومیه پذیرا باشد.

1.  مسئولیت قانونی در حفاظت از دریاچه ارومیه

مسئولیت دولت براساس اختیارات و صلاحیت قانونی آن مشخص می­شود. بر این اساس نخستین عنصر مسئولیت مدنی دولت، داشتن مسئولیت قانونی است (زرگوش، 1389، ج ۱: 44 و 51). دولت طبق قوانین و مقررات محیط زیستی به‌طورکلی و قوانین و مقررات ناظر بر تالاب­ها و پارک­های ملی به‌طور اختصاصی، مسئولیت حفاظت از این مناطق را شخصاً برعهده دارد و هیچ قانونی این نقش را به نهادهای غیردولتی نداده است که لااقل بحث تسهیم مسئولیت قانونی در زمینه دریاچه ارومیه مطرح شود؛ چراکه دولت در زمینه حفاظت محیط زیست بنا به حکم ماده (8) «قانون مدیریت خدمات کشوری» (8/7/1386) مسئولیت حاکمیتی دارد که صلاحیتی مختص خود دولت است. ازآنجاکه مسئولیت مدنی دولت ضمانت اجرای حاکمیت قانون است (امامی و زرگوش، 1386: 14)، بنابراین دولت مسئولیت اجرای وظایف حاکمیتی خود را مطلقاً برعهده دارد.

مدیریت دریاچه ارومیه به‌عنوان تالاب و پارک ملی ثبت شده، تابع مقررات تالاب­ها و پارک­های ملی است. به موجب «قانون شکار و صید» (16/3/1346)، «قانون حفاظت و به‌سازی محیط زیست» (28/3/1353 با اصلاحات بعدی) و «آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت و به‌سازی محیط زیست» (3/12/1354 با اصلاحات بعدی) سازمان حفاظت محیط زیست مسئولیت حفاظت از پارک­های ملی را برعهده دارد. ماده (12) «قانون شکار و صید» و ماده (8) آیین­نامه اجرایی «قانون حفاظت و به‌سازی محیط زیست» تخریب پارک ملی را ممنوع کرده­ است. طبق مواد (1) و (4) «قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب­های کشور» نیز به‌طور‌کلی هر اقدامی اعم از قصور یا تقصیر که به تخریب تالاب منجر شود، ممنوع بوده و مستوجب جبران خسارت است. مدیریت امور آب و کشاورزی نیز ازجمله توزیع آب، نظارت بر مصرف آب و اصلاح الگوهای کشاورزی نیز که بر وضعیت دریاچه ارومیه تأثیر حیاتی دارد، برعهده دو وزارتخانه نیرو و جهاد کشاورزی است.

افزون بر مواد قانونی فوق، دولت مسئولیت داشته براساس اصول پیشگیری[1] و احتیاط[2] که از اصول بنیادین حقوق محیط زیست است، هنگامی که احتمال بروز خطر قریب­الوقوع نابودی دریاچه ارومیه وجود دارد، با انجام اقدام‌های مقتضی مانند کنترل مصرف آب، از هر عملی جلوگیری کند که به آسیب­های جبران­ناپذیر به حیات اکولوژیک این دریاچه منجر نشود.

بنابراین دولت مسئولیت قانونی صریحی در حفاظت از دریاچه ارومیه و پیشگیری از نابودی آن دارد. این مسئولیت شامل: انجام مطالعات و پایش­های مستمر درخصوص وضعیت دریاچه، شناسایی به­موقع تهدیدها و پیشگیری از هر نوع اختلال در کارکرد و خشکیدن دریاچه، همکاری با نهادهای ذی‌ربط مرکزی و استانی در حفاظت از دریاچه، پیگرد قضایی متخلفان و مقابله با آثار ناشی از خشک شدن این دریاچه می­شود. دولت از اواخر دهه ۱۳80 با شدت گرفتن کاهش سطح آب دریاچه ارومیه چند شورای میان­سازمانی ازجمله کارگروه نجات دریاچه ارومیه را با هدف پیشگیری از خشک شدن و سپس احیای این دریاچه ایجاد کرد. این کارگروه نیز با همکاری برخی نهادهای داخلی و بین­المللی تلاش­هایی برای اصلاح الگوی مصرف آب و کشاورزی با هدف نجات این دریاچه انجام داد (ستاد احیای دریاچه ارومیه، 1399)؛ اما با وجود تصویب برنامه­های مختلف در این شوراها، نه‌تنها سطح آب این دریاچه به تراز اکولوژیک خود نرسید، بلکه با تداوم روند کاهش سطح آب‌های ورودی و افزایش سطح تبخیر، با وجود برخی افزایش مقطعی در سطح آب این دریاچه، احتمالاً در آینده بخش­های باقی‌مانده دریاچه نیز کاملاً خشک شود Feizizadeh etal., 2022) Bayati and Danesh-Yazdi, 2021; (Rahimi and Breuste, 2021;. بدین‌ترتیب با خشک شدن دریاچه این دو پرسش طرح می­شود که آیا این رخداد ناشی از فعل یا ترک فعل دولت است یا خیر؟ و اینکه چرا دولت با وجود داشتن مسئولیت قانونی در حفاظت از این دریاچه، اقدام‌های لازم برای پیشگیری آن انجام نداد؟

2. قابلیت انتساب خشک شدن دریاچه ارومیه به عملکرد دولت

عنصر بعدی اثبات مسئولیت دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه، شناسایی قابلیت انتساب بروز این رخداد به فعل یا ترک فعل دولت در پیشگیری از خشکیدن این دریاچه است. همچنین در این زمینه مبنا و چالش­های پیش­روی اثبات مسئولیت دولت براساس نظریه­های موجود در مسئولیت مدنی دولت باید بررسی شود. به‌طور‌کلی اعمال زیان‌بار در مسئولیت مدنی دولت شامل اعمالی است که یا در اثر نقص وسایل و امکانات اداری و مالی انجام داده یا عامدانه و با برنامه­ریزی صورت گرفته است (واعظی، 1402: 150). با این توضیح در مورد دریاچه ارومیه می‌توان گفت دولت هم ازیک‌سو منابع مالی و فنی لازم را تأمین نکرده و هم ازسوی‌دیگر با برنامه­ریزی و آگاهانه اقدام‌هایی‌ انجام داده که به خشکیدن این دریاچه منجر شده است.  

۲-۱. عوامل خشک شدن دریاچه

دو دسته عوامل طبیعی مانند خشکسالی، کمبود بارش و افزایش دما Fathian etal., 2014) (Delju etal., 2013: 293; و عوامل انسانی مانند برداشت بی­رویه آب در حوضه آبریز این دریاچه و تخصیص نیافتن حقابه آن، در خشک شدن این دریاچه تأثیر داشته است. بنابراین شاید گفته شود با توجه به اینکه عوامل طبیعی و انسانی هم‌زمان می­توانست در خشکیدن این دریاچه تأثیر داشته باشد، دولت باید فقط بخشی از مسئولیت این رخداد را برعهده گیرد. اما در این خصوص باید به چند نکته اساسی توجه داشت.

نخست اینکه هرگاه اقدام‌های کارساز برای کنترل برداشت بهینه آب و احیای این دریاچه صورت گرفته، نتایج نسبتاً مطلوبی هم به همراه داشته است. به‌عنوان نمونه مدیریت برداشت آب از رودخانه­های حوضه آبریز دریاچه ارومیه در سال­های 1393 تا 1395 به افزایش نسبی سطح آب دریاچه منجر شد (Rahimi and Breuste, 2021، دسترنج، توکلی و سلطانپور، 1397). این نکته نشان می­دهد که فعالیت­های انسانی تأثیر بسزایی در خشکی این دریاچه دارد و چنانچه این فعالیت­ها کنترل شود، وضعیت این پهنه آبی نیز می­تواند بهبود یابد. اگر خشک شدن این دریاچه صرفاً به‌دلیل تغییرات اقلیمی بود، رهاسازی آب رودها و سدها نمی­بایست تأثیر مثبتی بر بهبود وضعیت این دریاچه داشته باشد.

دوم اینکه استناد به دخالت عوامل طبیعی مانند تغییرات اقلیمی در خشکیدن دریاچه ارومیه هنگامی قابل پذیرش است که علم قطعی وجود داشته باشد، حال آنکه در مورد دخالت این عامل در بروز این معضل اطلاعات کاملاً دقیق، قطعی و موثق وجود نداشته و اطلاعات علمی موجود هم به‌دلیل پیچیدگی­های زیاد، ابهام­ها و تردیدهایی دارد (Nikraftar etal., 2021). اما اطلاعات مربوط به تأثیر دخالت فعالیت­های انسانی در خشکیدن این دریاچه مانند سطح برداشت آب در حوضه آبریز این دریاچه روشن است و مطالعات زیادی تأثیر عوامل انسانی بر خشکیدن این دریاچه را قوی­تر از عامل تغییرات اقلیمی دانسته­اند (Kazemi Garajeh etal., 2024 : 16-17).

حتی با پذیرش فرض تأثیر تغییرات اقلیمی در خشکیدن این دریاچه که البته خود آن هم تا حدود زیادی ناشی از فعالیت­های انسانی در انتشار گازهای گلخانه­ای است (IPCC, 2021: 40)، دستگاه­های ذی‌ربط وظیفه داشتند تا با پیش­بینی­های لازم مصارف آب در حوضه آبریز این دریاچه را با تغییرات اقلیمی و کاهش بارش، هماهنگ و متناسب سازند تا نیاز آبی این دریاچه برای تداوم حیات تأمین شود. در چند دهه گذشته هم‌زمان با آغاز خشکیدن دریاچه ارومیه، کارشناسان و پژوهشگران در این زمینه هشدار داده بودند و طبیعتاً سازمان حفاظت محیط زیست و وزارتخانه­های نیرو و جهاد کشاورزی نیز از احتمال بروز چنین فاجعه­ای آگاهی داشتند؛ چراکه یکی از وظایف اصلی این نهادها پیش­بینی­ تهدیدهای محیط زیستی و روند نیاز به آب در سال­های آینده است. اما پیشی‌گرفتن سرعت خشکیدن دریاچه ارومیه از تدابیر دولت برای احیای آن به‌روشنی ثابت می­کند که دولت آن را جدی نگرفته است.

سوم اینکه، بسیاری از مطالعات علمی تأکید دارند عوامل انسانی مانند ساخت نزدیک به 80 سد (اسفندیاری درآباد و همکاران، 139۹؛ Kazemi Garajeh etal., 2021 (Ouria and Sevinc, 2016; و برداشت بیش از حد آب از رودهای منتهی به دریاچه (Agha Kouchak etal., 2015)، ایجاد سازه­های عمرانی مخلّ چرخه طبیعی گردش آب و رسوب­گذاری در دریاچه (حبیب­زاده و بدری­فر، 1384: 56؛ Hemmati etal., 2021)، تخریب مناطق حائل طبیعی مانند مراتع و پوشش گیاهی پیرامون دریاچه Kazemi Garajeh etal., 2021;)، (Gachlou, Roozbahanib and Banihabib, 2019 و افزایش تعداد چاه­های مجاز و غیرمجاز در حوضه آبریز دریاچه (Rahimi and Breuste, 2021) که حدود 70 درصد آب ورودی به این دریاچه را مصرف می­کنند (ستاد احیای دریاچه ارومیه، 1394) در خشکیدن این دریاچه نقش اصلی داشته است (Chaudhari etal., 2018 Khazaei etal., 2019; (Shams Ghafarokhi and Moradian, 2023;. بنابراین بیشینگی تأثیر عوامل انسانی نسبت به عوامل طبیعی در خشکیدن دریاچه ارومیه محرز است. عواملی که قانوناً تحت کنترل و نظارت دولت بود.

2-2. تأثیر عملکرد دولت در خشک شدن دریاچه

مدیریت تقریباً همه عوامل انسانی به خشکیدن دریاچه ارومیه به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم زیر نظر دولت انجام شده است. مدیریت امور آب و کشاورزی و حفاظت از محیط زیست هر سه برعهده دولت و مشخصاً وزارتخانه­های نیرو[3] و جهاد کشاورزی[4] و سازمان حفاظت محیط زیست[5] است. همچنین دولت در حفاظت از بستر و منابع آب این دریاچه مسئولیت حاکمیتی دارد. چنانچه دولت اجازه برداشت آب در حد معقول و همساز با نیاز اکولوژیک این پهنه بسته آبی را می­داد، می­توانست گسترش بی­رویه کشت­های ناهمساز با وضعیت آبی این منطقه را مانع  ­شود و از محیط زیست این تالاب حفاظت کافی به‌عمل ­آورد تا حتی با وجود کاهش سطح بارش هم یکپارچگی اکولوژیکی خود را حفظ کند؛ چراکه سطح آب ورودی رودخانه­ها که بخش اعظم منبع تأمین آب دریاچه ارومیه را تشکیل می­دهد به‌دلیل عوامل طبیعی مانند کاهش سطح بارندگی، افزایش دما و تبخیر آب (Darehshouri etal., 2023) و عوامل انسانی مانند سدسازی و برداشت آب سطحی، زیرزمینی و آبخیزداری ناکافی در حوضه آبریز این دریاچه کاهش چشمگیری یافته است. بااین‌حال طبق گزارش­های رسمی، سهم عوامل طبیعی در خشک شدن دریاچه 31 درصد و عوامل انسانی 69 درصد ارزیابی شده به‌نحوی‌که حتی در سال­های پربارندگی نیز سطح تراز دریاچه کاهش یافته است (تقوایی نجیب، 1400: ۴-۳). حتی در انتخاب الگوی کشت و آبیاری که خود کشاورز انجام می­داد مشکل اصلی نبود مقررات کنترلی و نظارت دولت بر این فعالیت­ها است، چراکه کشاورز آزادانه هر نوع الگوی کشت و آبیاری را بنا به سلیقه خود اعمال می­کند، ولو آنکه ناهمساز با وضعیت محیط زیستی حوضه آبریز دریاچه ارومیه باشد. بنابراین می­توان گفت بخش عمده­ای از عوامل در خشکیدن دریاچه به اقدام‌های نادرست و ترک فعل­ دولت مربوط است.

۲-۳. مبنای مسئولیت دولت

حال این پرسش مطرح می­شود که مبنای مسئولیت دولت در خشک شدن دریاچه ارومیه تقصیر است یا ایجاد شرایط مخاطره­آمیز؟ به‌طور‌کلی مبانی و سازکارهای مسئولیت محیط زیستی دولت در حقوق ایران مبهم بوده و خلأ قوانین در این زمینه آشکار است، به­ویژه در مواردی که مسئله نوسان­های آب و هوایی و اقلیمی هم مطرح باشد. ظاهراً با توجه به ماده (11) «قانون مسئولیت مدنی» (7/2/1339) قانونگذار به پذیرش لزوم اثبات تقصیر در مسئولیت مدنی دولت تمایل دارد. با‌این‌حال در خسارت­های محیط زیستی هم تقصیر و هم ایجاد شرایط مخاطره­آمیز هر دو می­تواند مبنای شناسایی مسئولیت دولت باشد. به همین دلیل مسئولیت ناشی از ایجاد محیط مخاطره­آمیز برای محیط زیست در برخی نظام­های حقوقی مانند فرانسه پذیرفته شده است (Lombard and Dumont, 2007: 570-571). ماده (3) دستورالعمل اتحادیه اروپا درباره مسئولیت محیط زیستی (European Council,  2004) نیز با اعلام اینکه شخص در صورت ایراد تهدیدهای قریب‌الوقوع منجر به بروز خسارت مسئول است، نظریه خطر در مسئولیت را هم پذیرفته است. مبنای مسئولت دولت در خشک شدن دریاچه ارومیه می­تواند هم قصور و تقصیر دولت و هم ایجاد محیط خطرآفرین باشد. البته مرز میان تقصیر و ایجاد خطر گاه بسیار باریک است، چراکه ایجاد آگاهانه خطر نوعی تقصیر تلقی می­شود (زرگوش، 1389، ج ۲: 27 و 29) و مجموعه اقدام‌ها و ترک فعل­های دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه ترکیبی از قصور، تقصیر و ایجاد خطر است. اقدام‌ها و ترک فعل دولت در حفاظت نامناسب، پیش­بینی­های نادرست یا ناکافی، تأمین نشدن امکانات مناسب برای حفاظت از دریاچه ارومیه و پیشگیری ناکافی از خشکیدن آن می­تواند از قصور و تقصیر دولت ناشی باشد. ازسوی‌دیگر شرایط خطرآفرینی که دولت با سدسازی، انتقال آب و اجازه گسترش زمین­های کشاورزی در حوضه آبریز این دریاچه ایجاد کرده، تأثیر مخربی بر ادامه حیات این دریاچه داشته است.   

ویژگی نظریه خطر این است که اگر دولت شرایط مخاطره­آمیزی ایجاد کند، مطلقاً مسئول است و به اثبات تقصیر نیازی نیست (همان: 280). ضمن اینکه نظریه خطر مبتنی‌بر پیشگیری از فعالیت­های زیان‌بار است (امیری و دشتی، 1403: 348) و بر این اساس دولت مسئول بوده که از ایجاد محیط مخاطره­آمیز برای دریاچه ارومیه پیشگیری کند. در خسارت­های محیط زیستی به‌دلیل ماهیت عمومی این خسارت­ها و تأثیر آن بر زندگی عموم مردم، مبنای مسئولیت باید محض (خطر) باشد (کاتوزیان و انصاری، 1387: 288). همچنین به‌دلیل دشواری اثبات تقصیر یا قصور در بروز این خسارت­ها باید به مبنای خطر در مسئولیت دولت استناد کرد؛ چه اینکه بسیاری از موارد خسارت محیط زیستی در اثر ایجاد شرایط مخاطره­آمیز یعنی دستکاری رژیم طبیعی اکوسیستم­ها رخ می­دهد. در حقوق اتحادیه اروپا نیز به موجب بند «1» ماده (3) دستورالعمل مسئولیت محیط زیستی در زمینه پیشگیری و جبران خسارت­های محیط زیستی (European Council, 2004) هر دو نظریه مسئولیت مبتنی‌بر خطر و تقصیر پذیرفته شده است.

حقوق ایران در مسئولیت مدنی ناشی از تخریب محیط زیست به‌دلیل تفسیر مضیق از ماده (11) «قانون مسئولیت مدنی» عموماً از نظریه تقصیر پیروی می­‌کند که طی آن باید تقصیر شخص مخرب محیط زیست اثبات شود. با وجود این، مواردی از کاربست نظریه خطر را هم می­توان یافت. طبق ماده (10) «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» (27/11/1380) دولت مکلف است برای جبران خسارت­های ناشی از حوادث غیرمترقبه ازجمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، توفان، پیشروی آب دریا، آفت­های فراگیر محصولات کشاورزی و اپیدمی­های دامی و کمک­های بدون عوض در این زمینه، اعتبار مورد نیاز را در لوایح بودجه سالیانه منظور کند. حال اگر پدیده­ای مانند خشکسالی طبیعی و خارج از اختیار دولت است، چرا قانونگذار دولت را به پرداخت خسارت ناشی از این پدیده طبیعی مکلف کرده است؟ اما اگر دولت مسئول بروز خسارت نیست و صرفاً برمبنای حمایت از افراد آسیب­دیده این خسارت­ها را جبران می­کند که پاسخ درست هم همین است، ازاین‌رو باید خسارت‌های ناشی از خشکیدن دریاچه ارومیه را هم جبران کند، حتی اگر ناشی از عوامل طبیعی باشد.

هرچند دولت عوامل مخاطره­آمیز طبیعی را ایجاد نکرده است، اما باید توجه داشت که مبنای الزام دولت به پرداخت خسارت در موارد بروز مخاطرات طبیعی مانند سیل و خشکسالی، صرفاً حمایت اجتماعی از مردم نیست؛ چراکه یکی از مهم‌ترین عوامل آسیب­پذیری در برابر این نوع مخاطرات طبیعی، ضعف عملکرد خود دولت در پیشگیری از بروز خسارت مانند ساخت‌و‌سازهای غیر‌اصولی و خطرآفرین و ضعف نظارت بر آمادگی و سازگاری در برابر این‌گونه مخاطرات است. درواقع در این موارد دولت هم به‌نوعی به‌دلیل قصور در اجرای قوانین مربوط به ایمنی و پیشگیری درنتیجه ایجاد شرایط مخاطره‌آمیز، به آسیب­پذیری در برابر مخاطرات طبیعی منجر شده و به پرداخت خسارت مکلف می­شود.

دقیقاً چنین شرایطی بر مسئولیت ناشی از خشکیدن دریاچه ارومیه هم ناظر است و دولت درهرحال چه برمبنای تقصیر و چه برمبنای خطر مسئولیت دارد؛ چراکه دولت اولاً تقصیرات و ترک فعل­هایی مانند سدسازی بی­رویه، تخصیص ندادن حقابه دریاچه و عدم مدیریت مؤثر منابع آبی در حوضه آبریز این دریاچه داشته و ثانیاً مسئول اصلی حفاظت محیط زیست در کشور به‌عنوان یک امر حاکمیتی است که در هر شرایطی باید این وظیفه را به انجام رساند. اما با وجود آگاهی از امکان نابودی دریاچه و دشوار شدن احیای آن، نه‌تنها اقدام‌های پیشگیرانه و سازنده­ای انجام نداده، بلکه با صدور مجوز سدسازی و انتقال آب و تضمین نکردن مصرف معقول آب، شرایط مخاطره­آمیزی برای تداوم حیات این دریاچه ایجاد کرده است. اجازه احداث سدهای متعدد روی تقریباً همه رودخانه­های تغذیه‌کننده آب دریاچه ارومیه و انتقال بی­رویه آب در حوضه آبریز این دریاچه، تخصیص ناکافی حقابه این دریاچه برخلاف قانون، اجازه گسترش بی­رویه زمین­های کشاورزی یا عدم جلوگیری از گسترش این زمین­ها، توزیع نامتوازن و غیرمعقول آب، نظارت ناکافی بر حفر چاه­های زیرزمینی غیرمجاز و انجام فعالیت­های معدنی در بستر این دریاچه، مصداق بارزی از ایجاد شرایط مخاطره­آمیز برای حیات یک دریاچه در منطقه نیمه‌خشک است که به‌طور طبیعی در برابر هر نوع اختلال در میزان آب دریافتی می­تواند آسیب­ بیند. بنابراین دولت از یک‌سو باید آثار محیط زیستی اقدام‌های خود را بر وضعیت این دریاچه ارزیابی کرده و صرفاً در صورت اطمینان از نبود آثار زیان‌بار بر این دریاچه به احداث سد و انتقال آب اقدام می‌کرد. ازسوی‌دیگر دولت مسئول مدیریت آب در حوزه آبریز دریاچه ارومیه بوده و اگر اشخاصی به استفاده بی­رویه از منابع آب و توسعه کشاورزی ناپایدار اقدام کرده­اند، این وظیفه دولت بود که بنا به «قانون توزیع عادلانه آب» با برنامه­ریزی، به­موقع و مناسب از این اقدام‌های مخرب پیشگیری می­کرد. تعلل یا کاستی در انجام وظایف نظارتی و پیشگیرانه دولت از مصادیق ترک فعل و قصور به‌شمار می­آید. در اینجا برای اثبات تقصیر و ایجاد شرایط مخاطره­آمیز دولت باید عدم پیش­بینی و احتیاط، نبود امکانات لازم برای پیشگیری از بروز خسارت، نبود فورس ماژور و تخطی از قوانین و مقررات در اقدام‌ها یا ترک فعل دولت اثبات شود.

۲-۳-۱. پیش­بینی و احتیاط

یکی از ارکان مهم در اثبات تقصیر و ایجاد محیط مخاطره­آمیز عدم پیش­بینی و بی­احتیاطی است که به بروز خسارت­های محیط زیستی منجر می­شود. بنیان مسئولیت محیط زیستی دولت در پیشگیری از تخریب و وقوع خسارت در آینده برمبنای احتیاط است (کاتوزیان و انصاری، 1387: 291). چنانچه دولت بدون احتیاط و پیش­بینی لازم فعل یا ترک فعلی داشته باشد که به تخریب محیط زیست منجر شود، مسئول خواهد بود.

اصل احتیاط به‌عنوان یکی از کلیدی­ترین اصول حقوق محیط زیست در سازوکار ارزیابی آثار محیط زیستی متعیّن شده است. بر‌اساس این اصل، مدیریت مسائل محیط زیستی، به­ویژه مسائل مرتبط با اقلیم و چرخه­های هیدرولوژیکی، به‌دلیل پیچیدگی­های خاص خود باید با احتیاط لازم صورت گیرد. طبق سازوکار قانونی ارزیابی آثار محیط زیستی،[6] طرح­ها و پروژه­های صنعتی و عمرانی پیش از اجرا باید ارزیابی شود تا از نبود احتمال ایراد آسیب­های جبران­ناپذیر اطمینان حاصل شود. دریاچه ارومیه یک دریاچه بسته با منابع آبی محدود برای تغذیه و واقع در منطقه­ای نیمه‌خشک است که با توجه به نوسان­های اقلیمی، احتمال خشک شدن آن دور از ذهن نبود (Ahmadaali etal., 2018: 2). چنانچه پیش از سدسازی و گسترش زمین­های کشاورزی در حوضه آبریز دریاچه ارومیه، آثار محیط زیستی آنها به‌طور دقیق و صحیح ارزیابی می­شد، ساخت برخی از این سدها توجیه­پذیر نبود. وزارتخانه­های نیرو و جهاد کشاورزی باید با پیش­بینی منابع آب در حال حاضر و آینده و بدون تعدی به حقابه دریاچه، انجام فعالیت­های کشاورزی را کنترل می­کردند و سازمان حفاظت محیط زیست باید با تهیه به­موقع برنامه عمل حفاظتی دریاچه ارومیه طی دهه­های گذشته، از انجام هر فعالیت­ در ایجاد اختلال وضعیت آبی دریاچه جلوگیری می­کرد. طبیعتاً اگر چنین احتیاط­هایی در مدیریت آب و کشاورزی این منطقه انجام می­گرفت، وضعیت این دریاچه امروز رو به وخامت نمی­نهاد و حتی امروز اگر دریاچه باز هم خشک می­شد، حداقل دولت می­توانست با استناد به اقدام‌های پیشگیرانه و حفاظتی خود، از خود سلب مسئولیت کند و این رخداد را به عوامل طبیعی نسبت دهد. بنابراین اقدام‌ها و ترک فعل دولت در خشکیدن این دریاچه مصداق بارزی از نقض اصل احتیاط است. 

با‌این‌حال در اینجا این ابهام وجود دارد که دولت در امور مربوط به محیط زیست تا چه اندازه باید احتیاط کند. مسئله چرخه­های آب و هوایی و نوسان­های اقلیمی همیشه وجود داشته و دولت نمی­تواند انجام فعالیت­های خود را به این عدم قطعیت منوط کند. بر این اساس دولت تا مدت­ها تأمین آب کشاورزی و صنایع را مهم‌ترین اولویت خود می­دانست و کاهش سطح آب دریاچه ارومیه را عمدتاً به عوامل طبیعی مانند خشکسالی و تغییرات دوره­ای نسبت می­داد و از تخصیص حقابه کافی برای تداوم این دریاچه سر باز می­زد. حتی هنوز هم ممکن است تأثیر عوامل طبیعی در خشک شدن این دریاچه طرفدارانی در دولت داشته باشد. عدم قطعیت زیاد در مورد وضعیت آینده دریاچه به‌دلیل نوسان­های اقلیمی (Ghafarian, Tajbakhsh and Delju, 2023: 150 Sima etal., 2021: 3, 12;) و وضعیت اقتصادی و اجتماعی منطقه آبریز این دریاچه، مدیریت وضعیت این دریاچه را پیچیده می­کند و به همین دلیل اتخاذ راهکارهای اداری تک­بعدی نمی­تواند وضعیت در حال نابودی این دریاچه را بهبود بخشد.

با‌این‌حال از نظر مسئولیت مدنی دولت این بحث مطرح است که حتی اگر احتمال بالقوه وقوع خطر نیز وجود داشته باشد دولت باید تدابیر لازم را اتخاذ کند (زرگوش، 1389، ج ۲: 29۵-29۴). بنابراین نبود قطعیت علمی درخصوص امکان خشک شدن دریاچه ارومیه نمی­تواند توجیهی بر تعویق اقدام‌های پیشگیرانه حفاظتی دولت باشد؛ چرا‌که در عرض سه دهه گذشته، دولت تعمداً و بدون جدی گرفتن مسائل محیط زیستی دریاچه ارومیه و احتمال وقوع خسارت­های جبران­ناپذیر به این دریاچه، بدون توجه به نوسان­های آب و هوایی و تغییرات اقلیمی و بدون توجه کافی به هشدارهای کارشناسان، اقدام‌ها و ترک اقدام‌هایی انجام داده است که به بدتر شدن وضعیت این دریاچه انجامیده است. دولت با تجویز گسترش زمین­های کشاورزی و احداث واحدهای صنعتی، تجویز احداث سدهای متعدد روی رودخانه­های تغذیه‌کننده این دریاچه و اجازه برداشت آب برای مصارف صنعتی و کشاورزی از‌یک‌سو (فعل) و تخصیص ندادن حقابه دریاچه، انفعال در برابر گسترش غیر‌مجاز زمین­های کشاورزی، نظارت ناکافی بر حفر چاه­های غیر‌مجاز و جلوگیری نکردن از برداشت بی­رویه آب از‌سوی‌دیگر (ترک فعل)، زمینه قطع رگ­های تغذیه­کننده این دریاچه را فراهم آورده است.

در‌نتیجه همه فعالیت­های انسانی منجر به کاهش سطح آب ورودی به دریاچه یا توسط خود دولت یا با اطلاع دولت انجام گرفته است. بنابراین دولت نمی­تواند تقصیر خود را متوجه عوامل اقلیمی کند چراکه طبق اصل احتیاط، نهادهای متصدی دولتی با آگاهی از کمبود بارش و نیاز آبی بالا در منطقه، باید پیش­بینی­ها و احتیاط­های لازم را در مورد تخصیص حقابه دریاچه ارومیه انجام می­دادند. اساساً کارکرد اصل احتیاط در مواردی است که احتمال وقوع خطر وجود دارد ولی قطعیت کافی در آن زمینه نیست، بهترین راهکار احتیاط و پیش­بینی استSands, 2003: 268)  UN, 1992: Principle 15;). بنابراین دولت با توجه به وضعیت اکولوژیک دریاچه باید نسبت به پیامدهای بی­رویه بهره­برداری آب از این دریاچه و احتمال خشک شدن آن آگاه می­بود و سازمان حفاظت محیط زیست با پایش مستمر وضعیت دریاچه، هشدارهای لازم را به دولت می­داد. حال یا این سازمان به‌موقع­ هشدارهای لازم را به دولت داده است، که البته نسخه رسمی از این هشدارها در دسترس نیست و یا دولت نسبت به هشدارهای این سازمان بی­توجهی کرده است. درنهایت می‌توان گفت اگر وزارتخانه­های نیرو و جهاد کشاورزی در مدیریت منابع آبی حوضه آبخیز دریاچه ارومیه احتیاط­های لازم را انجام می­دادند و از سدسازی و برداشت بی­رویه آب و گسترش بی­رویه زمین­های کشاورزی در این منطقه جلوگیری می­کردند، این دریاچه می­توانست امروز وضعیت اکولوژیک بهتری داشته باشد.

2-3-2. تخطی از قوانین و مقررات

طبق ماده (8) «قانون مدیریت خدمات کشوری»، حفاظت محیط زیست یک عمل حاکمیتی در صلاحیت دولت بوده و مقتضی اعمال حاکمیت در حفاظت محیط زیست پیشگیری از تخریب آن به هر طریق ممکن است. دولت در حفاظت از دریاچه ارومیه به‌عنوان یک تالاب و پارک ملی باید از قوانین و مقررات ناظر بر این اکوسیستم­ها پیروی می­کرد. مهم‌ترین تکلیف قانونی دولت در این زمینه پیشگیری از تخریب با محاسبه و تخصیص حقابه دریاچه بوده است.[7] با توجه به اینکه تخصیص نیافتن حقابه این دریاچه نقش مهمی در خشکیدن آن داشته، بنابراین تخطی دولت در پیروی از قوانین ناظر بر تأمین آب مورد نیاز تالاب­ها روشن است.

۲-۳-۳. نبود اطلاعات و امکانات لازم

برای اثبات مسئولیت مدنی دولت باید ثابت شود که دولت آگاهی، امکانات و ابزارهای لازم برای حفظ دریاچه را در اختیار داشته ولی نتوانسته از آن بهره­برداری کند. اما نخست اینکه دولت با توجه به مطالعات علمی انجام گرفته باید نسبت به وضعیت مخاطره­آمیز دریاچه و هزینه­های احتمالی ناشی از نابودی آن آگاه می­بود. همچنین دولت زمان کافی برای پیشگیری از خشکیدن این دریاچه داشت. پهنه آبی چند میلیارد متر مکعبی دریاچه ارومیه نه به‌طور ناگهانی و در عرض یک سال، بلکه به‌تدریج در عرض نزدیک به سه دهه گذشته خشک شده و این فرایند در طول این چند سال قابل مشاهده و پیش­بینی­ بوده است؛ چراکه این دریاچه یک اکوسیستم بسته است و هنگامی که رگ­های اصلی تأمین‌کننده آب آن بسته می­شود، خشک شدن تنها گزینه پیش ­روی این اکوسیستم خواهد بود. بنابراین به‌دلیل تدریجی بودن خشکیدن این دریاچه دولت فرصت کافی داشته که از بروز این خسارت پیشگیری کند.

دوم اینکه، حفاظت و حتی احیای دریاچه صرفاً در یک بازه زمانی مشخص به لحاظ علمی و عملی ممکن­الحصول بود؛ چراکه اگر قرار بود احیای این دریاچه ممکن نباشد، دولت با تأسیس کارگروه احیای دریاچه ارومیه و تصویب حدود 51 هزار میلیارد ریال اعتبارات مالی تا سال 1399 (تقوایی نجیب، 1400: 12) درصدد احیای این دریاچه برنمی­آمد. به لحاظ اجرایی، حجم نیازها و روش­های حفاظت و احیای این دریاچه مشخص بود، اما دولت در تأمین امکانات اداری، فنی و مالی برای تعدیل مصرف آب در حوضه آبریز دریاچه و تشویق کشاورزان به اتخاذ روش­های جایگزین دچار مشکل شد و به‌جای انتخاب روش­های کم­هزینه آموزش و جذب مشارکت محلی و سرمایه­گذاری خصوصی، روش­های پرهزینه­ای مانند انتقال میان­حوضه­ای آب را انتخاب کرد (Pouladi etal., 2021). به‌هر‌حال دولت می­توانست با برنامه­ریزی بهتر، انتخاب ابزارهای متناسب، پیش­بینی نیازها و امکانات موجود و تأمین به­موقع امکانات لازم تا حدود زیادی مانع خشکیدن دریاچه ارومیه شود.

۲-۳-۴. وجود فورس ماژور

دولت می­تواند با اثبات وجود شرایط خارج از اراده و پیش­بینی نشده یا بروز فورس ماژور در مدیریت دریاچه ارومیه خود را از مسئولیت مبری کند. اما خشک شدن دریاچه ارومیه یک اتفاق پیش­بینی‌ناپذیر نبوده و در جریان اجرای برنامه­های احیای این دریاچه در دو دهه گذشته هیچ فورس ماژوری رخ نداده است. در سه دهه گذشته هشدارهای جدی در مورد خشکیدن تدریجی این دریاچه داده شده و نتایج مطالعات مختلف صورت گرفته هم حاکی از این بوده است که در صورت انجام ندادن اقدام‌های مؤثر برای حفظ حقابه این دریاچه، خشکی این پهنه آبی حتمی خواهد بود (تقوایی نجیب، 1400: 21-13). طی دهه­های گذشته کاهش حجم آب این دریاچه و افزایش مستمر تقاضای آب کشاورزی و صنایع هم به‌عنوان واقعیت عینی قابل سنجش محرز و تردیدناپذیر بود.

یکی از مهم‌ترین مصادیق پیش­بینی­ناپذیری و تغییر خارج از اراده، می­تواند آثار ناشی از تغییرات اقلیمی باشد. میزان تأثیر تغییرات اقلیمی بر خشکیدن این دریاچه همواره محل بحث موافق و مخالف بوده، ولی روشن است که این پدیده در کاهش سطح آب این دریاچه داشته، ولی عوامل انسانی نیز همچنان تأثیرگذار بوده­اند Chaudhari etal., 2018) (Shadkam etal., 2016;. بخشی از سطح بروز پدیده تغییرات اقلیمی، ملی و بخشی دیگر منطقه­ای و جهانی است (Mansouri Daneshvar, Majid Ebrahimi and Nejadsoleymani,  2019) که مورد اخیر از اراده دولت ایران فراتر می­رود. احتمالاً استناد به تأثیر تغییرات اقلیمی در خشکیدن این دریاچه برای دولت نیز گزینه مطلوبی خواهد بود تا  بار مسئولیت خود را کاهش دهد. اما کاهش سطح آب دریاچه ارومیه از اواخر دهه ۱۳۷۰ خورشیدی آغاز شد و با سرعت ادامه یافت (Danesh-Yazdi and  Ataie-Ashtiani, 2019) تا اینکه دریاچه در سال­های اخیر در معرض خشکی کامل قرار گرفت. بنابراین با توجه به کاهش تدریجی آب این دریاچه، خشک شدن آن اتفاقی دور از انتظار نبوده و حتی اگر تأثیر تغییرات اقلیمی را هم بر کاهش سطح آب این دریاچه بپذیریم، این تأثیرات نیز کمابیش قابل پیش­بینی بوده است، چراکه در سه دهه گذشته دانشمندان و مسئولان نهادهای بین­المللی، به­ویژه هیئت بین‌دولتی تغییرات اقلیمی و دبیرخانه کنوانسیون ساختاری تغییرات اقلیمی (1992) پیوسته بر لزوم جدی گرفتن آثار تغییرات اقلیمی تأکید کرده­اند (IPCC, 2021). دولت ایران نیز با الحاق به این کنوانسیون و ایجاد دبیرخانه اجرایی آن در سازمان حفاظت محیط زیست نشان داد که معضل تغییرات اقلیمی و لزوم مقابله با آن را به رسمیت می­شناسد.

بنابراین استناد دولت به تأثیر پیش­بینی­ناپذیر تغییرات اقلیمی بر وضعیت این دریاچه، حتی اگر این تأثیر قطعاً هم اثبات شود، پذیرفتنی نیست؛ چراکه دولت موظف بوده تا این تغییرات را پیش­بینی ­کرده و احتیاط­های لازم را انجام دهد. اما به‌هر‌حال، سرعت خشک شدن دریاچه ارومیه از سرعت پیش­بینی دولت و انجام اقدام‌های احیایی برای نجات این دریاچه سریع­تر بوده است. همچنین تأثیر تغییرات اقلیمی بر خشکی این دریاچه به اندازه تأثیر فعالیت­های انسانی (قطع آب ورودی دریاچه برای فعالیت­های کشاورزی و صنعتی) سنگین و گسترده نبوده است (Shadkam etal., 2016). حال آنکه تا سالیان مدید مسئولان وزارتخانه­های نیرو، جهاد کشاورزی و شورای عالی آب کاهش سطح آب دریاچه را به کمبود بارش نسبت می­دادند (مرکز بررسی­های استراتژیک ریاست جمهوری، 1398: 7) که این امر درواقع چیزی جز فرافکنی و سلب مسئولیت نیست؛ چراکه حتی در سال­های ترسالی نیز سطح آب این دریاچه به‌دلیل برداشت بیش از حد آب برای کشاورزی کاهش یافته است (تقوایی نجیب، 1400: 4). بنابراین سلب مسئولیت دستگاه­های مسئول به بهانه پیش­بینی‌ناپذیر بودن این فاجعه و تأثیر عوامل آسمانی توجیه­پذیر نیست. نهایت اینکه در شرایط کمبود بارش سالیانه، وزارتخانه­های جهاد کشاورزی و نیرو باید بهر­ه­برداری از آب را در این منطقه متناسب با کاهش سطح بارندگی و تبخیر آب سطحی مدیریت می­کردند.

سرانجام می­توان گفت، دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه هم از جهت مباشرت مانند سدسازی بی­رویه بر رودخانه‌های منتهی به این دریاچه و هم از جهت تسبیب مانند اجازه توسعه بی­رویه فعالیت­های کشاورزی و نظارت نداشتن بر برداشت غیرمجاز و اتلاف آب توسط کشاورزان و صاحبان صنایع، مسئول است (مولائی، 1399: 80). در خشک شدن دریاچه ارومیه مجموعه­ای از قصورها و تقصیرهای دولت شامل برنامه­ریزی­ها و سیاستگذاری­های نادرست، همکاری ناکافی میان دستگاه­های مسئول، نظارت ناکافی و اجرا نکردن قوانین و مقررات دستگاه‌های ذی‌ربط و ایجاد محیطی مخاطره­آفرین برای حیات دریاچه از طریق مسدود کردن بسیاری از مسیرهای تغذیه آبی این دریاچه مؤثر است.

۲-۴. چالش­های شناسایی دولت به‌عنوان مسئول

علاوه بر مسئله تغییرات اقلیمی و مشکلات اجرایی در احیای دریاچه ارومیه، دو چالش دیگر ممکن است شناسایی مسئولیت دولت را در خشکیدن این دریاچه دشوار سازد:

۲-۴-۱. اقدام‌های کشاورزان محلی

برداشت غیرمجاز آب سطحی و زیرزمینی و سوء‌مصرف آب توسط کشاورزان محلی، تأثیر عوامل طبیعی را در خشکیدن این دریاچه دوچندان کرد  (امینی، کوهستانی و کاظمیه، 1398). پس ممکن است ادعا شود این فقط دولت نبوده که باعث کاهش آب‌های ورودی به دریاچه ارومیه شده است؛ اما این ادعا برای سلب مسئولیت دولت موجه نیست، چراکه توزیع آب به‌طور معقول، جلوگیری از برداشت بی­رویه یا غیرمجاز و سوء‌مصرف آب توسط کشاورزان وظیفه قانونی و مسئولیت نظارتی دولت بوده است و برداشت بی­رویه و غیرمجاز آب توسط اشخاص حقیقی در این منطقه از مسئولیت نظارتی و اجرایی دولت در مدیریت معقولانه آب و کشاورزی نمی­کاهد.   

2-4-2. ارائه خدمات عمومی برای تأمین منافع عمومی کشور

دولت می­تواند استدلال کند اقدام‌هایی که برای سدسازی و توسعه شبکه­ها و انتقال میان­حوضه­ای آب انجام گرفته، در راستای تأمین آب برای کشاورزی و توسعه اقتصادی و اجتماعی این منطقه و کمک به معیشت کشاورزان محلی در جهت خدمات عمومی بوده است. اما به‌سختی می­توان این استدلال دولت را برای مبری ساختن از مسئولیت پذیرفت، چراکه بنا به اصل برابری در خدمات عمومی، هزینه­ها و منافع خدمات باید عادلانه و منصفانه میان همه اشخاص توزیع شود (ماده 27 قانون مدیریت خدمات کشوری). درنتیجه سهم همه افراد در مزایا و خطرات مقررات و برنامه­های توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور باید برابر بوده و اصولاً هیچ شخصی نباید به‌نحو تبعیض‌آمیزی قربانی خطاهای فاحش ناشی از خدمات عمومی دولت شود (Cohen, 1990: 634).

 حال آنکه در قضیه خشکیدن دریاچه ارومیه، منافع خدمات آبی برای مؤسسه‌های عمرانی و سدسازی و کشاورزان اختصاص یافته ولی هزینه­های تخریب محیط زیست این دریاچه گریبان­گیر همه نسل­های امروز و آینده خواهد شد و این عادلانه و منصفانه نیست. این تبعیض در توزیع منافع برای اشخاصی خاص و هزینه­ها برای عموم مردم می­تواند چالش­های اجتماعی در پی داشته باشد. همچنین حفاظت از محیط زیست امری حاکمیتی است، درحالی‌که توسعه کشاورزی و سدسازی امری تصدی­گری است و اصولاً امر حاکمیتی باید بر امر تصدی­گری اقتصادی و اجتماعی اولویت داشته باشد. اولویتی که می­توان از سیاق بیان مواد 8 تا 13 «قانون مدیریت خدمات کشوری» استنتاج کرد. ضمن آنکه آن دسته از اقدام‌های دولت که در راستای توسعه اقتصادی و کشاورزی منطقه دریاچه ارومیه انجام داده و به خشکیدن آن منجر شده، اعمال حاکمیتی نبوده که مشمول بند آخر ماده (11) «قانون مسئولیت مدنی» شده و از پرداخت خسارت معاف باشد. این اقدام‌های دولت همگی در راستای تصدی­گری اقتصادی بوده و ارتباطی به اعمال حاکمیتی ندارد. از این منظر اتفاقاً ازآنجاکه هدف دولت تحقق منافع اجتماعی است، مسئولیت­پذیری او در جبران خسارت­های محیط زیستی و حمایت از مردم در برابر این خسارت­ها هم نوعی منافع اجتماعی تلقی می­شود (سامانی و وحدتی شبیری، 1400: 9۲-9۱). به‌هر‌حال توسعه اقتصادی و حفظ محیط زیست و صیانت از سلامت مردم نیز هر دو منفعت عمومی بوده، اما هر دولت خردمندی سلامتی و امنیت زیستی مردمش را بر منافع اقتصادی ترجیح می­دهد.

3. متناسب بودن اقدام‌های پیشگیرانه دولت برای جلوگیری از خشکیدن دریاچه

مسئله چالشی دیگر در شناسایی مسئولیت دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه این است که آیا تعهدات دولت در زمینه حفاظت از دریاچه تعهد به وسیله (فعل) بوده است یا تعهد به نتیجه؟ آیا دولت صرفاً متعهد به این بوده که اقدام‌هایی برای حفظ این دریاچه انجام دهد یا اینکه متعهد به حفظ و تثبیت وضعیت این دریاچه بوده است؟ طبیعتاً اگر تعهد به نتیجه باشد، دولت به‌دلیل خشکیدن بخش بزرگ این دریاچه بدون تردید مسئول خواهد بود. مسئله تعهد به‌وسیله و نتیجه در حفاظت محیط زیست کمی متفاوت از دیگر حوزه­های مسئولیت مدنی دولت است. در حفاظت از کیفیت برخی اکوسیستم­های حساس که پیچیدگی­های اکولوژیکی و اقلیمی زیادی دارد، ایفای تعهد دولت به حفظ محیط زیست در وضعیتی ثابت و پایدار (تعهد به نتیجه) بسیار دشوار است و دولت تنها می­تواند با اعمال ابزارهای مناسب برای حفظ آن تلاش کند، فارغ از اینکه نتیجه مطلوب می­تواند حاصل شود یا خیر. چرا‌که کیفیت اکوسیستم­هایی مانند تالاب­ها و رودها تحت تأثیر نوسان­های آب و هوایی و اقلیمی کره زمین در حال تغییر بوده و تثبیت وضعیت آنها در مناطق خشک و نیمه‌خشک دشوار است. از‌این‌رو دولت به تضمین کسب یک نتیجه مشخص قادر نبوده و ‌ناچار به انتخاب و اجرای بهترین تدابیر ممکن برای حفاظت از این قبیل اکوسیستم­ها و پیشگیری از تخریب آنها تا حد ممکن متعهد است. بنابراین در بررسی مسئولیت قانونی دولت در حفاظت از دریاچه ارومیه و دیگر تالاب­ها، کارآمدی و تناسب ابزارها و تدابیری که دولت برای حفاظت از این اکوسیستم به‌کار برده باید ارزیابی شود. اما از‌سوی‌دیگر در حفاظت فیزیکی از محیط زیست دولت باید متعهد به کسب نتیجه مطلوب یعنی پیشگیری از تخریب باشد؛ چرا‌که دولت این توانایی را دارد که با مراقبت کافی از محیط زیست مانع تخریب فیزیکی آن شود. برای مثال حفظ و بهبود کیفیت بیولوژیک یک دریاچه تعهد به‌وسیله است، چون به‌دلیل نوسان­های اکولوژیکی زیاد، به­سختی می­توان نتیجه نهایی مطلوب را برای این دریاچه تضمین کرد. اما پیشگیری از آلودگی و تخریب و هر‌گونه اختلال فیزیکی به نابودی دریاچه باید تعهد به نتیجه منجر باشد، چرا‌که دولت امکان عملی پیشگیری مؤثر و ممکن از چنین اقدام‌هایی دارد. مثلاً اگر سطح آب دریاچه ارومیه در اثر عوامل طبیعی کاهش یابد، دولت به انجام اقدام‌های لازم برای احیای این دریاچه متعهد است (تعهد به فعل)، چرا‌که عواملی فراتر از اراده دولت به بروز این رخداد منجر شده­ است. اما از‌آنجا‌که برخی عوامل انسانی مانند سدسازی در خشکیدن این دریاچه مداخله مستقیم داشته­، دولت به پیشگیری و رفع این عوامل و تضمین حقابه مورد نیاز دریاچه متعهد است (تعهد به فعل و نتیجه)؛ چراکه دولت توانایی کنترل این عوامل انسانی منجر به خشکیدن دریاچه را دارد. پس به‌نظر می­رسد تعهد دولت در حفاظت و احیای دریاچه ارومیه، آمیزه­ای از تعهد به‌ فعل و نتیجه است و صرف متعهد ساختن دولت به انجام اقدام‌های لازم بدون تضمین نتیجه مطلوب هیچگاه برای بازگشت دوباره دریاچه به ثبات اکولوژیکی خود کافی نخواهد بود. در ارزیابی اقدام‌‌های دولت برای ایفای تعهد خود در پیشگیری از خشکیدن این دریاچه باید بررسی کرد که آیا این اقدام‌ها درست، کافی و به­موقع بوده­اند یا خیر.

بخشی از تدابیری که کارگروه نجات دریاچه ارومیه برای احیای این دریاچه انجام داد مانند لایروبی رودخانه­ها و اصلاح الگوی آبیاری و کشاورزی از لحاظ فنی درست و بهترین گزینه در دسترس بود اما این تدابیر به‌دلیل اجرای نامناسب و پشتیبانی ناکافی دستگاه­های ذی‌ربط، اثرگذاری لازم برای احیای این دریاچه را نداشت (روزنامه دنیای اقتصاد، ۱۰/۴/1403).

 طبق اصل تناسب در حقوق اداری که بر ضرورت اتخاذ ابزارهای متناسب برای اجرای وظایف دولت تأکید دارد (مرادی برلیان، 1392: 40، 43 و 145)، دولت باید ابزارها و تدابیر متناسب با وضعیت حال و آینده دریاچه ارومیه را انتخاب می­کرد؛ چراکه وضعیت دریاچه از لحاظ اقتصادی، اجتماعی، محیط زیستی و حقوقی پیچیده است و این پیچیدگی و درهم‌تنیدگی مسائل مختلف ایجاب می­کرد تا دولت به‌عنوان مسئول اصلی حفاظت از این پهنه آبی، مستمراً با توجه به افزایش اطلاعات در مورد وضعیت دریاچه ارومیه، راهبردها و برنامه­های خود را به­روز‌رسانی کرده و بهبود می‌بخشید (Sima etal., 2021: 11) و تدابیری متناسب با وضعیت اکولوژیکی، اقتصادی و اجتماعی حاکم بر این منطقه اتخاذ می­کرد. حال آنکه ناکارآمدی این تدابیر در پیشگیری از خشک شدن دریاچه نامتناسب و غیراجرایی بودن آنها را نمایان می­سازد. به‌عنوان مثال مؤثر نبودن تدابیر دولت در اصلاح الگوی آبیاری و کشاورزی در حوضه آبریز این دریاچه (تقوایی نجیب، 1400) مصداقی روشن از نامتناسب و ناکافی بودن این تدابیر در حل مشکل آبیاری و کشاورزی ناپایدار است. در این زمینه نامتناسب و ناکافی بودن اقدام‌های دولت در تخصیص حقابه دریاچه کاملاً گویا است.

 ادعای دولت این است که به‌دلیل کمبود بارش و کاهش آب ورودی به رودها و سدها در حوضه آبریز دریاچه ارومیه، ناچار بود اولویت توزیع آب را به مصارف آشامیدنی و سپس کشاورزی و صنعتی و نهایتاً حقابه این دریاچه دهد. درست است که بنا به تصریح ماده (25) «قانون هوای پاک» دولت مکلف بود حقابه این دریاچه را «متناسب با شرایط ترسالی، عادی و خشکسالی سالانه» تخصیص دهد و هرچند طبق ماده (3) «آیین‌نامه نحوه حفاظت، احیا و مدیریت تالاب­های کشور» قرار بود حقابه تالاب­ها نسبت به مصارف کشاورزی و صنعتی در اولویت تخصیص باشد، اما حتی در شرایط کم­آبی نیز به‌هر‌حال دولت وظیفه داشت با برنامه­ریزی و مدیریت صحیح، همان میزان آب در دسترس را به‌نحوی توزیع کند که دریاچه را تا‌حد‌امکان از خشکیدن نجات دهد. اما دو وزارتخانه نیرو و جهاد کشاورزی آگاهانه بخش اعظم آب را برای کسب منافع اقتصادی بدون توجه به پیامدهای محیط زیستی آن به مصارف کشاورزی اختصاص دادند و اتفاقاً میزان مصرف آب کشاورزی در دو دهه اخیر و حتی پس از آغاز فعالیت کارگروه نجات دریاچه ارومیه افزایش یافت (Rahimi and Breuste, 2021). ناکافی بودن مشوق­ها و منابع مالی، برنامه­های دولت را در اصلاح الگوهای کشت و منع گسترش زمین­های کشاورزی در عمل دچار مشکل ساخت (روزنامه دنیای اقتصاد، ۱۰/۴/1403).

همچنین اقدام‌های دولت در پیشگیری از خشکیدن دریاچه ارومیه به­موقع نبود. اولاً دولت با ایجاد کارگروه تمرکز اصلی خود را برای احیای دریاچه گذاشت، یعنی هنگامی که خشکیدن این دریاچه به مرحله بحرانی رسیده و بازگرداندن آن به حالت اولیه بسیار دشوار می­نمود. حال آنکه دولت باید بر پیشگیری از خشک شدن یعنی حفاظت پیش­دستانه با اصلاح نظام کشاورزی، آبیاری و صنعت متمرکز می­شد، نه احیای پس از خشک شدن دریاچه که عملاً بسیار دشوار است. طبیعتاً احیای تنوع زیستی نابود شده دریاچه هم از احیای وضعیت آبی آن دشوارتر به‌نظر می­رسد. ثانیاً برخی از قوانین و مقررات ناظر بر حفاظت از تالاب­های کشور دیرهنگام تصویب شد، یعنی در اواخر دهه ۱۳90 و هنگامی که فرایند خشکیدن دریاچه ارومیه و برخی دیگر از تالاب­ها شدت گرفته بود و عملاً این قوانین و مقررات نتوانست نظم حقوقی مطلوبی برای حفاظت از دریاچه ارومیه ایجاد کند. 

در تحلیل اقدام‌‌های دولت در زمینه پیشگیری از خشک شدن دریاچه، مسئولیت دولت باید بر‌اساس نتایج حاصله و دستاورد نهایی انجام داده ارزیابی ­شود. وضعیت خاص دریاچه ارومیه اقتضای آن را دارد که تعهد دولت، تعهد به نتیجه یعنی حفاظت و احیای دریاچه شناسایی شود نه تعهد به انجام اقدام‌هایی برای «احیای» این دریاچه پس از خشک شدن بخش اعظم آن که سرانجام ممکن است بی­ثمر بودن این اقدام‌ها محرز شود؛ چراکه اکوسیستم­ها موجودات زنده­ای هستند که پس از تخریب و نابودی یا اختلال شدید، به‌سختی می­توانند به حالت اولیه خود برگردند. بنابراین احیای یک دریاچه وسیع خشکیده عملاً بسیار سخت و هزینه­بر است که بر این اساس تعهد دولت به حفاظت از آن باید تعهد به نتیجه یعنی پیشگیری از نابودی آن باشد نه تعهد به‌وسیله که تضمینی برای احیای کامل دریاچه ندارد. بدین‌ترتیب دولت نباید با استناد به اینکه اقدام‌هایی برای حفاظت و احیای این دریاچه انجام داده، مسئولیت خود را سلب کند. حتی با وجود کاهش سطح بارندگی که به‌دلیل نوسان­های همیشگی آب و هوایی قابل پیش­بینی بود، دولت وظیفه داشت که نیاز آبی محیط زیستی و انسانی منطقه را به‌طور متناسب با سطح بارندگی و ذخیره آب‌های زیر‌زمینی تنظیم و تأمین کرده و از برداشت بی­رویه و غیر‌مجاز در این حوضه آبریز جلوگیری کند. اما دولت بدون توجه به نیاز آبی این دریاچه، اولویت را صرفاً به تأمین نیازهای کوتاه‌مدت روزافزون کشاورزی، صنعتی و شرب منطقه داد. بنابراین اقدام‌های دولت بیشتر به‌دلیل ناکافی بودن، نامتناسب بودن و به­موقع نبودن، نتوانست نتیجه مطلوبی در احیای این دریاچه به‌دست آورد. کاملاً روشن است که اگر دولت به وظایف قانونی خود در حفاظت از این دریاچه پایبند می­بود و از همان آغاز از خشک شدن آن پیشگیری می­کرد، دیگر امروز به اجرای عملیات پیچیده­ و صرف هزینه زیاد برای­ احیا نیاز نبود.

۴. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

عوامل انسانی مانند سدسازی، برداشت آب سطحی و غیرسطحی بی­رویه برای مصارف کشاورزی و صنعتی و تخصیص ندادن حقابه مورد نیاز، نقش اساسی در خشکیدن دریاچه ارومیه در سه دهه گذشته داشته است. تمام این عوامل انسانی یعنی مدیریت آب، کشاورزی و حفاظت محیط زیست برعهده دستگاه­های دولتی بوده و دولت قانوناً به حفاظت از این دریاچه در برابر عوامل مخرب مکلف بوده است. چنانچه دولت با انجام اقدام‌های به­موقع و متناسب، پیش­بینی­های دقیق و جلب همکاری محلی بیشتر، مدیریت بهتری در زمینه منابع آبی و امور کشاورزی در حوضه آبریز این دریاچه انجام می­داد و امروزه بخش بزرگی از این پهنه آبی خشک نمی­شد، یا اگر هم به دلایل طبیعی خشک می­شد، مسئولیت آن متوجه دولت نبود. بنابراین ارکان سه­گانه مسئولیت مدنی یعنی داشتن تکلیف قانونی، قابلیت انتساب زیان و انجام اقدام‌های مقتضی درخصوص اقدام‌ها و ترک اقدام‌های دولت در پیشگیری از خشکیدن دریاچه ارومیه قابل شناسایی است و می­توان دولت را به سبب اقدام‌های نادرست و نامتناسب و انجام ندادن اقدام‌های مقتضی برای پیشگیری از این رخداد برمبنای قصور، تقصیر و ایجاد شرایط مخاطره­آمیز مسئول دانست. درنتیجه مسئولیت جبران خسارت­ها هم برعهده دولت قرار خواهد گرفت.

درنهایت اگر مسئولیت دولت برای جبران خسارت­های ناشی از قصور و تقصیر خود و ایجاد شرایط مخاطره­آمیز در خشک شدن این دریاچه و مسئولیت آن در برابر کنترل آثار احتمالی ناشی از این فاجعه اثبات شود ولی دولت به‌دلیل مشکلاتی که دارد به ایفای مسئولیت قادر نباشد، اثبات چنین مسئولیتی چه دستاورد عملی خواهد داشت و اساساً آیا طرح این موضوع ضرورتی دارد؟ آیا شناسایی مسئولیت دولت لزوماً می­تواند به احیای دریاچه کمک مؤثری کند؟ درواقع فایده علمی شناسایی و اثبات مسئولیت دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه چیست؟ این ایراد بجاست اما ابتدا باید گفت طرح مسئله وضعیت حقوقی دریاچه ارومیه پس از خشک شدن می­تواند برخی ابهام­های حقوقی را در این زمینه روشن کرده و به شناسایی کاستی­ها و مشکلات حقوقی و اداری دولت در مدیریت این دریاچه منجر شود. دوم اینکه با شناسایی مسئولیت مدنی دولت در خشک شدن این دریاچه، تکلیف مسئله جبران خسارت­ها و پیشگیری از گسترش آثار زیان‌بار محیط زیستی خشکیدن این دریاچه مشخص می­شود. سوم اینکه با شناسایی چالش­ها و کاستی­های موجود می­توان دولت را به مسئولیت­پذیری بیشتر در مورد پیامدهای زیان‌بار و پیش­بینی دقیق شرایط آینده ناشی از این فاجعه ملزم ساخت که البته این امر از وظایف قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی است تا با نظارت بر حسن اجرای امور و نظارت سیاسی به پاسخگو ساختن دولت در این خصوص اقدام کنند.

اگر قرار باشد قصور یا تقصیری صورت گیرد و قاصر یا مقصر و مسئولیت آن تعیین نشود، دیگر به حقوق نیازی نیست؛ اما اینکه دولت به جبران همه این خسارت­ها قادر است یا خیر، اینکه اساساً تمایلی برای جبران خسارت­ها دارد یا خیر و اینکه قوه قضائیه و مجلس تا چه اندازه اراده و توان مسئولیت­پذیر ساختن دولت در این قضیه دارند، بحثی دیگر است. سرانجام باید گفت که اولاً طرح بحث مسئولیت اشخاص در خشک شدن دریاچه ارومیه پیچیدگی­های محیط زیستی و حقوقی خاصی دارد، اما غیرقابل حل نیست. ثانیاً شناسایی مسئولیت دولت در خشکیدن دریاچه ارومیه، خواه به طرح دعوی و جبران خسارت منجر شود یا نشود، می­تواند زمینه بحث در مورد خشکیدن دیگر تالاب­های کشور را فراهم کند و دولت را بیش‌از‌پیش نسبت به حفاظت مؤثر از این اکوسیستم­های حیاتی مسئول سازد. چه اینکه یکی از اهداف مهم بحث مسئولیت در حقوق، متعهد شدن برای پرهیز از تکرار اشتباه‌ها در آینده است.