مقدمه

اصطلاح «درآمد اختصاصی» اولین بار در قانون بودجه سال 1337 کل کشور مورد تصریح قرار گرفت و از آن به بعد در قوانین بودجه سال‌های آتی و برخی مصوبات مجلس[1] تکرار شد. این اصطلاح در ماده (۹) قانون محاسبات عمومی مصوب 1349 به این شرح تعریف شد: «درآمد اختصاصی عبارت است از درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد اختصاصی منظور می‌گردد». بر این نوع درآمد، آثار حقوقی متفاوتی بار می‌شود، ازجمله فرایند تخصیص و چگونگی تعهد و پرداخت آنها که در مقاله به آنها خواهیم پرداخت.

با وجود حکم لایحه قانونی راجع به درآمدهای اختصاصی مصوب 14/9/1358 شورای انقلاب مبنی‌بر انتقال درآمدهای اختصاصی وزارتخانه‌ها و مؤسسه‌های دولتی به درآمد عمومی، تعریف مصرح در ماده (9) قانون محاسبات عمومی مصوب 1349، در صدر ماده (14) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 تکرار شد و درعین‌حال، طبق ذیل ماده (14) قانون مزبور، دولت موظف بود حداکثر تا سه سال پس از تصویب این قانون، بودجه اختصاصی را حذف کند. برخی معتقدند قانونگذار با اشراف به اینکه درآمد اختصاصی، خلاف اصول بودجه‌ریزی و امری استثنایی است، تنها به‌صورت موقت با تداوم آن به مدت سه سال آن هم در شرایطی موافقت کرد که کشور در حال جنگ بود (حسینی و فاتحی‌زاده، 1394: 307). درعین‌حال، قانونگذار بعد از گذشت مدت زمان اندکی (سه سال) از حکم ذیل ماده (14) قانون مزبور، عقب‌نشینی کرد و عملاً امکان اجرای آن حکم، فراهم نشد. با تصویب ماده (71) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1369 (آزمایشی) و ماده (92) همین قانون (دائمی) مصوب 1373 مجلس، قسمت انتهایی ماده (۱۴) حذف شد. درنتیجه، به‌نظر می‌رسد نظام حقوقی حاکم بر درآمدهای اختصاصی، به نوعی دچار تشتّت و ناهماهنگی است؛ لذا ارائه معیارهای حقوقی، اهمیت بسیاری دارد و براساس آنها می‌توان قوانین متشتت را مورد انتقاد قرار داد و میان قوانین صحیح و ناصحیح رسمیت‌بخش به درآمد اختصاصی، تفکیک کرد.

علاوه بر تحولات قانونی، برخی صاحب‌نظران نیز درآمد اختصاصی را خلاف اصول حقوق مالی می‌دانند (حسینی و فاتحی‌زاده، 1394؛ نیکونهاد و قارلقی، 1396). حال، سؤال اساسی این است که از منظر حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، چه نظام حقوقی‌ای بر درآمد اختصاصی، حاکم است و در قوانین باید چه مواردی را نفیاً و اثباتاً به‌عنوان درآمد اختصاصی به رسمیت شناخت.

تحلیل حقوقی درآمد اختصاصی و ارائه چارچوب حقوقی حاکم بر آن، نیازمند برداشت صحیح از قانون اساسی (به‌عنوان قانون حاکم) و اسناد بالادستی، نقد و تحلیل سایر قوانین و مقررات و رویه‌های اساسی و اجرایی است. این چارچوب حقوقی، بدون شناخت مبنا، موضوع و هدف از ایجاد چنین درآمدی، امکان‌پذیر نیست. برخی پژوهشگران، این امر را تحت عنوان «تأثیر اصول و سیاست‌ها در تفسیر قانون و حل مسائل حقوقی» مطرح کرده‌اند. بر این اساس در مسائل و پرونده‌های دشوار که قوانین نوشته و قواعد مصرّح، پاسخگو نیستند، باید با بهره‌گیری از اصول و سیاست‌ها، تفسیری سازنده ارائه کرد (ریدی، 1392: 87-94؛ وکس، 1389: 5۸-5۴؛ هارت، 1390: 387 و 38۲-38۱). این نوع نگرش تفسیری، در منابع اسلامی نیز قابل رصد است؛ ذیل بحث «التعزیر بما یراه الحاکم»، به‌عنوان یک قاعده فقهی مقرر شده است که «بما یراه»، مشروط بوده و از حیث درونی و بیرونی کنترل می‌شود. از حیث کنترل درونی، حاکم باید شرایط فقاهت و عدالت داشته باشد و از حیث بیرونی، ضابطه‌ «بما یراه»، مصلحت شرعی است (الهام، 1391: ۴۲-۲۵). در اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی بر «روح قانون» تصریح شده است؛ بدین نحو که مصوبات دولت نه‌تنها با متن، بلکه با روح قوانین نیز نباید مغایرتی داشته باشد. همچنین در اصل یکصدوشصت‌و‌ششم قانون اساسی تکلیف شده است که آرای دادگاه‌ها، «مستند به مواد قانونی و اصولی» باشد که براساس آن، حکم صادر شده است؛ تأکید این اصل بر این است که مستند صدور آرا، فقط قانون نیست و می‌تواند اصول دیگر هم باشد (نجفی‌خواه و برزگر خسروی، 1393: 37). بنابراین، بدون توجه به مبنای تأسیس و پذیرش درآمد اختصاصی که به‌منزله روح آن و مبیّن اهداف مورد نظر از آن تأسیس است، تفسیر قواعد مندرج در قانون اساسی و قوانین عادی در این مورد به خطا خواهد رفت.

از اصول بنیادین در حقوق، اصل حاکمیت قانون[2] و اصل انطباق است. براساس اصل انطباق، هنجار حقوقی مادون باید مطابق با هنجار حقوقی مافوق باشد. اصل حاکمیت قانون باید با رعایت سلسله‌مراتب قوانین اجرا شود (موسی‌زاده، 1391: 90). درنتیجه، برای تحلیل حقوقی باید این سلسله‌مراتب هنجاری رعایت شود. بر این اساس، ساختار مقاله مبتنی‌بر این هرم طراحی شده است. فارغ از چالش‎های سلسله‌مراتب هنجاری در ایران (ویژه، 1388: 1۳۰-1۰۱)، معیار تنظیم سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی، شکلی و برحسب واضع آن هنجار است (قاضی، 1384: 4۷-4۶). با توجه به تعریف قانونی درآمد اختصاصی، این نوع درآمد باید به موجب قانون، ایجاد و در بودجه به‌عنوان درآمد اختصاصی به رسمیت شناخته شود. به‌نظر می‌رسد در تعریف قانونی درآمد اختصاصی، معنای خاص آن مدنظر بوده است. در‌عین‌حال و فارغ از مفهوم عام و خاص قانون و اثر آن در تعریف قانونی از درآمد اختصاصی،[3] قانون مؤسسِ درآمد اختصاصی و نیز بودجه، باید بر‌اساس قانون اساسی و اسناد بالادستی تصویب شود والا معتبر نیست. درنتیجه، تحلیل قانون اساسی و اسناد بالادستی[4] نظیر سیاست‌های کلی نظام، در جهت تعیین چارچوب حقوقی حاکم بر کیفیت ایجاد درآمد اختصاصی را مجلس در قوانین بودجه توجه کند.

برای پاسخ به سؤال این مقاله، با روش تحلیلی- انتقادی و براساس منابع کتابخانه‌ای، این مقاله در چهار بند کلی سازمان‌دهی شده است. پس از بیان مقدمه، ابتدا موضوع از حیث قانون اساسی (قسمت اول)، و سپس از جهت سیاست‌های کلی نظام (قسمت دوم)، مورد تحلیل قرار گرفته است. در قسمت سوم، موضوع از جهت رویه و نظرهای شورای نگهبان مورد تحلیل قرار گرفت. درنهایت، با جمع‌بندی همه تحلیل‌های فوق، پاسخ سؤال تحقیق در نتیجه‌گیری بیان می‌شود.

درخصوص موضوع این تحقیق، دو مقاله علمی مرتبط به شرح ذیل وجود دارد:

1-    حسینی و فاتحی‌زاده (۱۳۹۴) در مقاله‌ای با عنوان «ماهیت درآمد اختصاصی و وضعیت آن در قوانین بودجه»، مبتنی‌بر فلسفه وضع درآمد اختصاصی و تقسیم دستگاه‌های استفاده‌کننده از درآمد اختصاصی به سه گروه،[5] به این نتیجه رسیده‌اند که ایجاد درآمد اختصاصی در مورد گروه‌های اول و دوم خلاف اصل بوده و باید مضیق و با توجیه قوی انجام گیرد و در ایجاد درآمد اختصاصی برای گروه دوم نیز، باید عدم خلل در انجام وظیفه حاکمیتی مبنای وضع باشد.

در مقاله حاضر، ضمن تحلیل انتقادی مقاله فوق‌الذکر، مبتنی‌بر چارچوب حقوقی مستنبط از نظام جمهوری اسلامی ایران، قواعد و دسته‌بندی جدیدی تقدیم می‌شود.

2-    نیکونهاد و قارلقی (۱۳۹۶) در مقاله‌ای با عنوان «اصل عدم تخصیص در نظام حقوق اساسی ایران با نگاهی به نظرها و رویه شورای نگهبان»، نفی اصل عدم تخصیص و پذیرش درآمد اختصاصی را مغایر اصول پنجاه‌ودوم و پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی دانسته و عملکرد شورای نگهبان را در عدم ایراد به قوانین عادی به جهت نفی این اصل و برخی سیاست‌های کلی نظام مؤیّدِ درآمد اختصاصی مورد انتقاد قرار داده‌اند.

مقاله حاضر، با ردّ مطلق بودن اصل عدم تخصیص، برخلاف مقاله فوق، قواعد حقوقی حاکم بر به رسمیت شناختن درآمد اختصاصی را تحلیل می‌کند.

۱. تحلیل از منظر قانون اساسی

طبق تعریف مصرح در ماده (14) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، «درآمد اختصاصی عبارت است از درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد اختصاصی منظور می‌گردد»؛ لذا از شروط به رسمیت شناختن «درآمد اختصاصی» این است که در بودجه کشور به این عنوان پیش‌بینی شده باشد (باباجانی، 1383: 169). هرچند اصطلاح «درآمد اختصاصی» در قانون اساسی نیامده است، در متن و روح قانون اساسی، دلالت‌هایی بر پذیرش آن دیده می‌شود. در این راستا، اصول دوم، چهارم، پنجاه‌و‌دوم، پنجاه‌و‌سوم، هفتادوپنجم و یکصدوبیست‌و‌ششم قانون اساسی را که مرتبط با این مسئله هستند، به شرح ذیل تحلیل می‌کنیم.

۱-۱. تحلیل مسئله از حیث اصل دوم قانون اساسی: استفاده از تجارب پیشرفته بشری

استفاده از تجارب پیشرفته بشری از راه‌های تأمین اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران است (بند «ب» اصل دوم). تجارب پیشرفته بشری در حوزه حقوق بودجه، در قالب اصول بودجه‌ریزی منعکس می‌شود. یکی از این اصول، جامعیت بودجه است (رنجبری و بادامچی، 1387: 137) که از دلالت‌هایش این است که نباید درآمدهای عمومی به مصارف خاص، اختصاص یابد (Lienert, 2004: 131؛ امامی، 1384: 106؛ فرزیب، 1387: 404). از این دلالت، تعبیر به اصل عدم تخصیص می‌شود. منظور از اصل مذکور این است که هیچ درآمدی برای هزینه یا هزینه‌های خاصی تخصیص نیابد و هیچ هزینه‌ای از محل درآمدهای خاص تأمین و اعتبار نشود، بلکه باید همه درآمدهای دولت به خزانه واریز شود و همه اعتبارات مربوط به هزینه‌های دولت نیز از محل درآمدهای عمومی واریزی به خزانه تأمین و پرداخت شود (رستمی، 1395: 236). براساس این اصل، دستگاه‌های اجرایی نباید درآمد اختصاصی داشته باشند و آن را به مصرف هزینه‌های خاص خود برسانند (عباسی، 1399: 40).

از دلایل اصل جامعیت بودجه (اصل عدم تخصیص)، قبح اختلال در برنامه‌ریزی جامع است. توضیح اینکه اشکال اساسی در اجرا نکردن اصل عدم تخصیص این است که در صورت رواج این امر، هزینه‌های هر دستگاه و برنامه به‌طور مستقیم، تابعی از درآمدهای همان دستگاه و برنامه خواهد شد و برنامه‌ریزی جامع را دچار خدشه می‌کند و دیگر درآمدهای عمومی، معنا و محتوای خود را از دست خواهد داد (قلی‌زاده، 1391: 61). فراوانی درآمدهای اختصاصی برنامه‌ریزی را مختل می‌کند؛ زیرا دیگر منابع عمومی وجود نخواهد داشت یا به حدی کم می‌شود که امکان تخصیص در جهت اهداف برنامه‌ای را نخواهد داد (قادری، 1386: 53). اکثر درآمدهای اختصاصی، صرف اعتبارات هزینه‌ای و بخش اندکی از آن صرف اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای می‌شود (یارمحمدیان، 1401: 4).

همان‌طور که در دلایل اصل عدم تخصیص بیان شد، هرچند برنامه‌ریزی جامع، مطلوب است؛ اختلال پذیرش درآمد اختصاصی محدود به مواردی است که به سبب افزایش درآمدهای اختصاصی، امکان تخصیص در جهت اهداف برنامه‌ای از بین برود یا بسیار محدود شود. درنتیجه، مبنای دلیل اصل عدم تخصیص، دلالت بر ردّ رواج گسترده درآمد اختصاصی دارد و پذیرش استثنایی یا غیرگسترده درآمد اختصاصی با مبنای اصل عدم تخصیص، منافاتی ندارد. با این منطق، می‌توان قانون لغو موارد مصرف قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن را در موارد معین مصوب 1376 مجلس موجه دانست. براساس این قانون، موارد مصرف همه وجوهی که از بابت درآمدهای موضوع مواد مختلف قانون وصول برخی از‌ درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 مجلس و اصلاحات بعدی آن، به‌‌عنوان درآمد برای مصرف یا‌ موارد خاص در بودجه کل کشور منظور می‌شد، لغو گردید و در تبصره این قانون مقرر شد که دولت می‌تواند متناسب با فعالیت‌های درآمدی دستگاه‌های ذی‌نفع، اعتبارات مناسبی را در لوایح بودجه سالیانه منظور کند. قانون اخیرالذکر، از حیث منع رواج گسترده درآمد اختصاصی، موجه به‌نظر می‌رسد.

دستگاه‌های اجرایی وصول‌کننده منابع عمومی، به لحاظ شدن درآمد اختصاصی برای خود تمایل دارند؛ زیرا با این امر، دریافت منابع آنها طبق ماده (64) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 با اصلاحات بعدی آن،[6] وابستگی کمتری به فرایند و کمیته تخصیص[7] خواهد یافت. مصارف از محل «درآمد اختصاصی» بدون ابلاغ تخصیص و در سقف درآمد وصولی مصوب، قابل تعهد و مصرف است (فاطمی‌زاده، بی‌تا: 4). همچنین با لحاظ شدن درآمد اختصاصی، دستگاه می‌تواند از منابع بیشتری به‌عنوان اعتبارات خارج از شمول[8] استفاده کند.

از‌سوی‌دیگر، دلایلی برای پذیرش درآمد اختصاصی، مطرح است. شایسته است یک سازمان دولتی منابع و درآمدهای وصول‌شده خود را، نزد خود حفظ کرده و برای فعالیت‌های خود به‌کار برد؛ چراکه این امر، اثربخش‌ترین شیوه برای بیشینه‌سازی درآمدها از چنین منابعی است. به‌ویژه اینکه این سازمان با نگهداری درآمدها نزد خود، برای پیش‌بینی واقع‌بینانه درآمدها در بودجه سالیانه و وصول مسئولانه درآمد و اطمینان از گردآوری تمام درآمدهای پیش‌بینی شده، انگیزه بیشتری پیدا می‌کند (لاینرت، 1387: 175). چه‌بسا بتوان از این جهات، قوانینی نظیر قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن را در موارد معین مصوب 1369 (آزمایشی) و قانون (دائمی) مصوب 1373 مجلس موجه دانست.

درنتیجه تجارب پیشرفته بشری دلالت بر نفی پذیرش درآمد اختصاصی به‌صورت گسترده داشته و در مواردی که پذیرش درآمد اختصاصی به بیشینه‌سازی درآمدها یا پیش‌بینی واقع‌بینانه درآمدها و وصول مسئولانه درآمدها منجر شود، آن را توصیه می‌کند.

۱-۲. تحلیل مسئله از حیث اصل سوم قانون اساسی: منع تبعیض ناروا

همان‌طور که در بند قبل بیان شد، نتیجه پذیرش درآمد اختصاصی برای دستگاه (الف) و عدم پذیرش این نوع درآمد برای دستگاه (ب)، دسترسی سریع و مطمئن دستگاه (الف) به منابع می‌شود؛ حال آنکه دستگاه (ب) برای پرداخت، نیازمند تصویب در کمیته تخصیص است. تفاوت نهادن میان دو دستگاه از حیث دسترسی به درآمد اختصاصی، نیازمند توجیه است. تفاوت اساسی درآمدهای عمومی و اختصاصی این است که واریز وجه به خزانه در درآمدهای اختصاصی، برای دستگاه وصول‌کننده، ایجاد حق می‌کند، در‌حالی‌که در مورد درآمدهای عمومی، چنین حقی ایجاد نمی‌شود (بابایی، 1383: 130).

طبق بند «9» اصل سوم، رفع تبعیضات ناروا از وظایف دولت (حکومت) است. تبعیض، مفهوم مخالف برابری است و با توجه به رویکردهای سه‌گانه مفهومی به برابری، ایجاد و به رسمیت شناختن تبعیض مثبت، لازم بوده (ویژه و نجابت‌خواه، 1393: 167-169) و از اقتضائات عدالت است.

دلیل موجه‌سازی تبعیضات مندرج در قوانین عادی، روا بودن آن است که مستنبط و مستخرج از قانون اساسی است. ایجاد تبعیض میان درآمدهای عمومی و به رسمیت شناختن درآمدهای اختصاصی، باید با دلایل و توجیهات متقن از قانون اساسی، صورت گیرد تا مصداق تبعیض ناروا و ممنوع نباشد. به‌علاوه، نباید جواز درآمد اختصاصی از اشخاص وصول‌کننده منابع عمومی، به‌صورت تبعیض‌آمیز و ناروا به رسمیت شناخته شود و صرفاً در مواردی که عملکرد شخص وصول‌کننده، به منافع پذیرش درآمد اختصاصی (که در بند قبل بیان شد) منجر نمی‌شود، نباید در قانون بودجه به‌عنوان درآمد اختصاصی درج شود و این امر، مستلزم پایش سالانه عملکرد آن اشخاص است.

۱-۳. تحلیل مسئله از حیث اصل چهارم قانون اساسی: موازین اسلامی حاکم بر تمامی قوانین

براساس اصل چهارم، همه قوانین و مقررات کشور باید براساس موازین اسلامی باشد. احکام اسلام ناظر بر درآمدهای دولت اسلامی، در برخی مصادیق، مستلزم پذیرش درآمد اختصاصی است. به‌عنوان نمونه، مصارف هشتگانه زکات، در آیه 60 سوره توبه آمده است (مکارم شیرازی، 1361: 14) که دلالت بر درآمد اختصاصی در نظام مالیه عمومی اسلام می‌کند.

سه دیدگاه در مورد مالکیت زکات وجود دارد: مالکیت امام نسبت به زکات، مالکیت دریافت‌کنندگان نسبت به زکات و مالکیت دریافت‌کنندگان نسبت به زکات همراه با تولیت و نظارت امام بر توزیع و مصرف زکات. دیدگاه سوم، به صواب نزدیک‌تر است (مزینانی، 1374: 156-117) و به همین جهت، طبق ماده (3) قانون زکات مصوب 8/8/1390 مجلس، هرگونه اقدام در مورد زکات از قبیل جمع‌آوری و اولویت‌های مصرف آن، طبق نظر ولی فقیه انجام می‌شود. در‌هر‌حال و فارغ از دیدگاه‌های حاکم بر مالکیت زکات، آنچه به‌عنوان حکم خدا تشریع شده است، اصل وجوب زکات و این است که ازسوی حاکم اسلامی، اخذ و در مصارف هشتگانه، مصرف شود (منتظری، 1367: 68؛ مومن قمی، 1386: 542). درنتیجه، موازین اسلامی درخصوص برخی از منابع نظیر زکات، متضمن وجوب پذیرش درآمد اختصاصی است.

۱-۴. تحلیل مسئله از حیث اصل پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی: اصل سالیانه بودن بودجه و صلاحیت انحصاری دولت در تهیه لایحه بودجه

طبق اصل پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی، بودجه سالیانه کل کشور، به‌ترتیب مقرر در قانون، ازسوی دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب، تقدیم مجلس می‌شود. این اصل از جهات زیر در این تحقیق، مطمح‌نظر است.

با توجه به اصل سالیانه بودن بودجه موضوع اصل پنجاه‌و‌دوم، نمی‌توان پیش از آغاز سال مالی و جدای از بودجه سالیانه برای منابع، مصرفی خاص را تعیین کرد (حسینی و فاتحی‌زاده، 1394: 305؛ نیکونهاد و قارلقی، 1396: 116). از قیود تعریف درآمد اختصاصی این است که در بودجه کل کشور به‌عنوان درآمد اختصاصی منظور شود؛ لذا پذیرش درآمد اختصاصی با اصل سالیانه بودن بودجه منافات ندارد؛ زیرا تا زمانی که درآمدی به‌عنوان درآمد اختصاصی در قانون بودجه سالیانه نیاید، مفهوماً درآمد اختصاصی نخواهد بود.

در نظر گرفتن محدودیت‌هایی که با تصویب قوانین مختلف و جدای از لایحه بودجه، بر مفاد بودجه اعمال می‌شود، صلاحیت دولت را در ابتکار عمل برای ارائه لایحه بودجه موضوع اصل پنجاه‌و‌دوم مخدوش می‌کند. همچنین با توجه به صدر اصل پنجاه‌و‌دوم که مقرر می‌کند: «بودجه سالانه کل کشور، به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود، از طرف دولت، تهیه» می‌شود، بودجه، منتسب به دولت بوده و باید بودجه همه دستگاه‌ها از طریق دولت به مجلس ارائه شود (فراهانی و همکاران، 1400: 131-132). با تعیین تکلیف کردن بخشی از بودجه قبل از سال مالی و در قالب قوانینی خارج از بودجه سالیانه، این نتیجه حاصل می‌شود که دولت، بودجه کل کشور را تهیه و تنظیم نکرده است (حسینی و فاتحی‌زاده، 1394: 306؛ نیکونهاد و قارلقی، 1396: 11۶-11۷). این ادعا، محل ایراد است؛ زیرا ابتکار عمل دولت در تهیه لایحه بودجه کل کشور، محدود به رعایت ترتیبات قانونی است (مشتمل بر اصول دوم و چهارم که بیان شد و اصل هفتادوپنجم که توضیح آن خواهد آمد) که می‌بایست یا می‌تواند، متضمن پذیرش درآمد اختصاصی باشد. ازاین‌رو‌ تلقی اینکه صلاحیت دولت در تهیه لایحه بودجه، مطلق بوده و سایر اصول قانون اساسی این صلاحیت را تحدید نمی‌کند، ناصواب است؛ چه اینکه اصل چهارم بر عدم امکان نقض محل هزینه‌کرد زکات به‌عنوان یکی از منابع عمومی دلالت می‌کند و این امر به‌معنای لزوم طراحی درآمد اختصاصی برای برخی هزینه‌های عمومی است. به‌علاوه، بر‌اساس مذاکرات خبرگان قانون اساسی، دلیل تصریح بر عبارت «توسط دولت تهیه»، تصریح بر تکلیف نهایی دولت نسبت به تهیه بودجه کل کشور بوده است.[9]

۱-۵. تحلیل مسئله از حیث اصل پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی: تمرکز دریافت‌های دولت در خزانه

 طبق اصل پنجاه‌و‌سوم، همه‏ دریافت‌های‏ دولت‏ در حساب‌های‏ خزانه‏داری‏ کل‏ متمرکز می‏شود و همه‏ پرداخت‌ها در حدود اعتبارات‏ مصوب (یعنی ارقام هزینه‌ای بودجه)‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ می‏گیرد. تدوین‌کنندگان قانون اساسی از اصطلاح «تمرکز» استفاده کرده‌اند و نه «واریز». برخی مدعی‌اند که با توجه به تفاوت معنایی این دو کلمه با یکدیگر، هدف از صدر این اصل، تنها واریز دریافت‌های دولت و سپس برگشت معادل یا درصدی از آن به خود دستگاه‌ها نیست؛ لذا رویکرد شورای نگهبان به هنگام اظهار‌نظر درخصوص مصوبات مجلس با فلسفه تصویب اصل پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی سازگار نیست (نیکونهاد و قارلقی، 1396: 121). تکیه این ادعا بر مفهوم «متمرکز» (مصرح در اصل پنجاه‌و‌سوم) است که برداشت مزبور، با تعاریف واژه‌شناسانه تطابق ندارد؛ زیرا معنای متمرکز، جمع‌شده در یکجا است (دهخدا، 1377: 20221؛ معین، 1375: 3836) و جمع شدن در یکجا، لزوماً به‌معنای استمرار جمع بودن در آنجا نیست؛ لذا این امر با پذیرش درآمد اختصاصی منافاتی ندارد.

۱-۶. تحلیل مسئله از حیث اصل هفتادوپنجم قانون اساسی: جواز افزایش هزینه‌های عمومی از طریق طرح نمایندگان در صورت تعیین محل تأمین بار مالی

طبق اصل هفتادوپنجم، طرح‏های‏ قانونی‏ و پیشنهادها و اصلاحاتی‏ که‏ نمایندگان‏ درخصوص لوایح‏ قانونی‏ عنوان‏ می‏کنند و به‏ تقلیل‏ درآمد عمومی‏ یا افزایش‏ هزینه‏ عمومی‏ می‏انجامد، در صورتی‏ قابل‏ طرح‏ در مجلس‏ است‏ که‏ طریق‏ جبران‏ کاهش‏ درآمد یا تأمین‏ هزینه‏ جدید نیز معلوم‏ شده‏ باشد. فارغ از اینکه محدودیت مجلس در اصلاح لوایح دولت، صرفاً به این اصل محدود است یا خیر (ابریشمی‌راد و نظریان، 1398)، ابتکار قانونگذاری نمایندگان را به قیود مندرج در آن اصل می‌کند (حسینی، فاتحی‌زاده و تهرانی، 1391؛ جلالی و تنگستانی، 1393؛ رستمی و مرندی، 1395). در مواردی که نمایندگان مجلس، محل تأمین بار مالی پیشنهاد تقنینی خود را تعیین کنند، به قانونگذاری مجاز هستند و اطلاق این امر بر پذیرش اجازه وضع درآمد اختصاصی دلالت می‌کند. توضیح اینکه نتیجه قهری تعیین محل تأمین بار مالی طرح یا پیشنهاد نمایندگان مجلس، اختصاص تمام یا بخشی از یک درآمد به یک هزینه مشخص است و این امر به‌معنای خلق درآمد اختصاصی است. به بیان دیگر، شرط مقرر در اصل هفتادوپنجم، به درآمد اختصاصی منجر می‌شود. به‌عنوان نمونه شورای نگهبان در نظر شماره 3180/100/93 مورخ 11/10/1393 خود، درخصوص ماده (13)[10] طرح حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر مصوب 18/9/1393 مجلس، اعلام داشت که پرداخت دیه از محل مذکور در این ماده، ازآنجاکه به افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، مغایر اصل هفتادو‌پنجم است. مجلس در جهت رفع این ایراد، در مصوبه اصلاحی مورخ 23/1/1394 خود مقرر داشت در مواردی که نسبت به آمر به معروف و ناهی از منکر جنایتی واقع شود و جانی شناسایی نشود یا در صورت شناسایی به‌دلیل عدم تمکّن مالی ناتوان از پرداخت دیه در مهلت مقرر باشد، در صورت تقاضای دیه ازسوی مجنیٌ‌علیه یا اولیای‌دم حسب مورد، پس از صدور حکم قطعی ازسوی مرجع صالح قضایی، دیه از محل تبصره ماده (9) این قانون[11] پرداخت شود. درنتیجه، درآمدهای موضوع تبصره ماده (9) این قانون برای تأمین هزینه مشخصی تعیین شده است.

۱-۷. تحلیل مسئله از حیث اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی: مسئولیت مستقیم رئیس‌جمهور در امور برنامه و بودجه کشور

طبق اصل یکصدوبیست‌و‌ششم، رئیس‏جمهور مسئولیت‏ امور برنامه‏ و بودجه‏ کشور را مستقیماً برعهده‏ دارد و می‏تواند اداره‏ آن را به‌عهده‏ دیگری‏ گذارد. برخی مدعی‌اند که با بی‌اعتنایی به اصل عدم تخصیص، قدرت برنامه‌ریزی دولت به‌مثابه مغز متفکر اداره کشور، سلب شده و لوث مسئولیت و عدم پاسخگویی مجری بودجه را در پی خواهد داشت (نیکونهاد و قارلقی، 1396: 115). این ادعا، مغالطه‌گونه است؛ زیرا صلاحیت برنامه‌ریزی دولت و رئیس‌جمهور، در چارچوب قوانین به رسمیت شناخته شده است (تهرانی و راجی، 1392: 7) و بر همین اساس، حدود مسئولیت و پاسخگویی دولت، تعیین شده است و این‌گونه نیست که دولت فراتر از اختیارات خود، مسئول و پاسخگو باشد. مفاد اصول هشتادوهشتم، یکصدوبیست‌و‌دوم و یکصدوسی‌و‌هفتم قانون اساسی بر این امر تصریح دارند و اصل یکصدوبیست‌و‌ششم نیز محدود بودن صلاحیت انحصاری دولت در تهیه بودجه کل کشور را به‌ترتیب مقرر در قانون (و نه به هر ترتیبی که دولت، صلاح بداند) نفی نمی‌کند.

قانون اساسی یک کل و مجموعه به هم پیوسته (منظومه) است، به‌طوری‌که هر‌یک از اصول قانون اساسی، پیوند متقابل با این مجموعه دارد و در همه قلمروهای قانون اساسی اعم از سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی، این پیوستگی مشاهده می‌شود (پیله‌فروش، 1394: 6). از‌آنجا‌که «قانون» مصرح در صدر اصل پنجاه‌ودوم، شامل اصول قانون اساسی و قوانین ناشی از آن است (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، 1364: 410) و نظر به اینکه اصل هفتادوپنجم قانون اساسی متضمن پذیرش درآمد اختصاصی است (که توضیحات آن بیان شد)، نفی اصل عدم تخصیص و پذیرش کلیت درآمد اختصاصی، منافاتی با قدرت برنامه‌ریزی و مسئولیت و پاسخگویی دولت ندارد. به‌علاوه، دلیل اصلی الحاق مفاد اصل یکصدوبیست‌و‌ششم در بازنگری سال 1368 قانون اساسی و روح حاکم بر این اصل، نفی جواز تشکیل وزارت برنامه و بودجه بوده است؛ نه اینکه رئیس‌جمهور فراتر از قانون یا هم‌عرض مجلس به اقدام‌های تقنینی در امور برنامه و بودجه کشور مجاز باشد.

۲. تحلیل از منظر سیاست‌های کلی نظام

سیاست‌های کلی نظام، چارچوب‌ها را برای وضع قانون و اجرای آن ازسوی قوای حکومتی مشخص می‌کند؛ لذا قوا و نهادهای حکومتی به اقدام در جهت تحقق آنها موظف هستند (اسماعیلی و طحان‌نظیف، 1387: 124). نهاد حقوقی سیاست‌های کلی نظام، جایگاه و اهمیت بسیاری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران دارد و ابزاری است که از طریق آن، اهداف آرمانی نظام به مرحله اجرا نزدیک‌تر شده و اصول قانون اساسی نیز از انعطاف و همخوانی بیشتری با شرایط متغیر برخوردار می‌شود (غلامی و بهادری جهرمی، 1392: 64). طبق مواد (۵) و (6) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مصوب 1402 مقام معظم رهبری، قوانین و مقررات حسب مورد باید در چارچوب سیاست‌های کلی تنظیم شود و یا نباید مغایر سیاست‌های کلی باشد. در‌نتیجه، سیاست‌های کلی نظام، هنجار حقوقی فراتر از قوانین عادی (مصوب مجلس) است. قوانین عادی، از‌جمله قانون بودجه، باید بر‌اساس (طبق یا عدم مغایرت) این سیاست‌های کلی تصویب شود.[12]

اجرای احکام ذیل که در سیاست‌های کلی بر آنها تصریح شده است، متضمّن و مستلزم به رسمیت شناختن درآمد اختصاصی است:

1.     جزء (2-2) بند «د» سیاست‌های کلی اجرای اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی ابلاغی 1/3/1384 مقام معظم رهبری، حکم به اختصاص ۳۰ درصد از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی‌های فراگیر ملی به‌منظور فقرزدایی، داده است.

2.     بند «22» سیاست‌های کلی برنامه پنجم ابلاغی 21/10/1387 مقام معظم رهبری، حکم به واریز سالیانه حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فراورده‏هاى نفتى به صندوق توسعه ملى و ارائه تسهیلات از منابع این صندوق به بخش‏هاى خصوصى، تعاونى و عمومى غیردولتى با هدف تولید و توسعه سرمایه‌گذارى در داخل و خارج کشور با در نظر گرفتن شرایط رقابتى و بازدهى مناسب اقتصادى، داده است.

3.     بند «18» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 30/11/1392 مقام معظم رهبری، حکم به افزایش سالیانه‌ سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت داده است.

4.     بند «10» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی 9/4/1394 مقام معظم رهبری، بر دائمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی با تنفیذ اساسنامه موجود و واریز سالیانه ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و خالص صادرات گاز به صندوق توسعه ملی و افزایش حداقل ۲ واحد درصد سالیانه به آن، تصریح کرده است.

همچنین بند «52» سیاست‌های کلی برنامه ششم، حکم به افزایش توان دفاعی در تراز قدرت منطقه‌ای در جهت تأمین منافع و امنیت ملی با تخصیص حداقل ۵ درصد بودجه عمومی کشور برای بنیه دفاعی کرده است.

5.     بند «23» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم ابلاغی 20/6/1401 مقام معظم رهبری، بر تقویت بنیه دفاعی به‌منظور ارتقای بازدارندگی و اکتساب فناوری‌های اقتدارآفرین مورد نیاز صنایع دفاعی و امنیتی با تأکید بر خودکفایی کشور در سامانه‌ها، تجهیزات و خدمات اولویت‌دار با تخصیص حداقل ۵ درصد بودجه عمومی کشور، تصریح کرده است.

همچنین جزء «6» بند «26» سیاست‌های کلی برنامه هفتم، حکم به تقویت و تثبیت سهم قوه قضائیه از منابع بودجه عمومی دولت (نک: بامتی و برزگر خسروی، 1402) و تأمین نیازهای مالی و استخدامی قوه قضائیه، داده است.

۳. تحلیل از منظر رویه و نظر شورای نگهبان

شورای نگهبان به‌عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، مصوبات مجلس را یا مغایر قانون اساسی می‌داند یا مغایر قانون اساسی تشخیص نمی‌دهد. درخصوص پذیرش یا عدم پذیرش درآمد اختصاصی، عملکرد شورای نگهبان از دو حیث سلبی (مواردی که شورای نگهبان، درآمد اختصاصی در مصوبات مجلس را نپذیرفته است) و ایجابی (مواردی که شورای نگهبان، درآمد اختصاصی در مصوبات مجلس را پذیرفته است)، به شرح ذیل است. در‌عین‌حال، تحلیل جامع و مانع نظر شورای نگهبان در این موضوع، خود به‌تنهایی نیازمند مقاله مستقل دیگری است که در این مجال نمی‌گنجد. به‌طور خلاصه، با تحلیل موارد سلبی و ایجابی نظر شورا در کنار یکدیگر، به‌نظر می‌رسد که این شورا درخصوص پذیرش یا عدم پذیرش درآمد اختصاصی، فاقد رویه ثابتی است؛ زیرا عملکردهای متفاوتی را به شرح جدول زیر از خود نشان داده است.

جدول ۱. عملکرد شورای نگهبان از جهت پذیرش یا رد درآمد اختصاصی

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

3-1. تحلیل سلبی رویه و نظر شورای نگهبان: ایرادهای شورای نگهبان به مصوبات مجلس

شورای نگهبان در نظر شماره 7439 مورخ 11/10/1365 خود در مورد طرح قانونی فروش خدمات کامپیوتری، فنی و انتشاراتی و برگزاری دوره‏های تخصصی مصوب 2/10/1365 مجلس، اعلام داشت که تبصره «1» مصوبه مجلس، ایراد دارد؛ زیرا اختصاص درآمد خاص به مورد خاص (یعنی درآمد اختصاصی) با مفهوم بودجه و درنتیجه با اصل پنجاه‌و‌‌دوم قانون اساسی مغایرت دارد. تبصره «1» مزبور اشعار می‌داشت که همه‌ساله اعتباری معادل 50 درصد مجموع درآمدهای هر دستگاه از این بابت در قانون بودجه در ردیف مربوطه همان دستگاه تحت عنوان درآمد حاصل از فروش خدمات با احتساب هزینه‏های مربوط به‌عنوان «کمک» منظور و مصرف آن منحصراً تابع آیین‏نامه‏ای خواهد بود که حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط وزارتخانه‏های برنامه و بودجه و امور اقتصادی و دارایی تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

 همان‌طور که در تحلیل اصول قانون اساسی بیان شد، به‌نظر می‌رسد که این نظر، محل خدشه باشد. در‌عین‌حال، مجلس برای رفع ایراد شورای نگهبان، درآمد اختصاصی تبصره «1» را به درآمد عمومی تبدیل کرد. شورای نگهبان در نظر شماره 6357 مورخ 25/4/1365 خود درخصوص لایحه استفاده از درآمدهای اختصاصی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب 25/4/1365 مجلس اعلام داشت که «ماده‌واحده مربوط به استفاده از درآمدهای اختصاصی وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، با اصل پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی مغایرت دارد. درصورتی‌که جهت استفاده از خدمات پزشکان مقرر شود پزشکان و پرستاران و مسئولان خدمات بیمارستان‌های دولتی در غیر وقت اداری و با تعیین سقف کار در وقت اداری در بیمارستان‌های دولتی در غیر وقت اداری و با تعیین سقف کار در وقت اداری در بیمارستان‌ها مجاز به انجام خدمات درمانی باشند و در تعیین دستمزد آنها با کمیسیون فنی مذکور باشد، اشکالی ندارد. تذکراً چنانچه در بودجه پرداخت درآمدهای اختصاصی موضوع ماده‌واحده پیش‌بینی شده است قانوناً باید پرداخت شود و عدم تصویب ماده‌واحده مانع از پرداخت آن نیست». در این مصوبه مقرر شده بود که درآمدهای اختصاصی موضوع لایحه قانونی نحوه اداره واحدهای بهداشتی و درمانی و آموزشی وزارت بهداری و بهزیستی مصوب 12/10/1358 شورای انقلاب از شمول مقررات تبصره «38» قانون بودجه سال 1359[13] مستثنا است. مصوبه نهایی مجلس به‌منظور رفع ایراد شورای نگهبان به این شرح اصلاح شد که درآمدهای اختصاصی موضوع لایحه قانونی نحوه اداره واحدهای بهداشتی، درمانی و آموزشی وزارت بهداری و بهزیستی مصوب 12/10/1358 شورای انقلاب، همه‌ساله در ردیف‌های جداگانه‌ای (درآمدها و هزینه‌ها) ضمن لایحه بودجه کل کشور، منظور و به تصویب مجلس خواهد رسید. این اقدام مجلس، با مفهوم درآمد اختصاصی موافق بوده و مغایرتی با قانون اساسی ندارد؛ زیرا باید این نوع درآمد، در بودجه به این عنوان لحاظ (تهیه و تصویب) شود.

در برخی موارد، شورای نگهبان مصوبات مختلفی را که ناظر بر تهاتر قانونی مطالبات و بدهی‌های دولت بوده، تأیید کرده است که ازجمله جدیدترین آنها می‌توان به مواد مختلف قانون رفع موانع تولید و رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/2/1394 مجلس شورای اسلامی به‌خصوص ماده (2) آن اشاره کرد.

شورای نگهبان ماده (۱) طرح تنظیم برخی از مقررات مالی، اداری و پشتیبانی وزارت آموزش و پرورش مصوب 21/7/1398 مجلس مبنی‌بر اختصاص ۱ درصد از درآمد شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و مؤسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت در قانون بودجه سنواتی به توسعه عدالت آموزشی، بهبود معیشت فرهنگیان، تأمین سرانه آموزش و پرورش و پرداخت مطالبات فرهنگیان را به جهت تحدید صلاحیت دولت در تهیه و تدوین لایحه بودجه، مغایر اصل پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی دانست (جزء «1» بند «1» نظر شماره 13251/102/98 مورخ 6/8/1398 شورای نگهبان). مجلس برای رفع این ایراد، دولت را به پذیرش درآمد اختصاصی مزبور مجاز کرد. مشابه همین ایراد درخصوص ذیل فراز اول تبصره «3» و فراز آخر تبصره «3» ماده (2) مصوبه مزبور[14] مطرح شد (جزءهای «۶» و «۷» بند «2» نظر مزبور). مجلس برای رفع این ایرادها، صرفاً فراز آخر تبصره «۳» ماده (2) را حذف کرد و مفاد فراز اول تبصره «3» مبنی‌بر پذیرش درآمد اختصاصی باقی ماند. به‌نظر می‌رسد شورای نگهبان در تطبیق مصوبه اصلاحی مجلس و ایراد خود، به جهت دو وجه داشتن ایراد جزء «6» بند «2» نظر خود، دقت کافی را از حیث وجه دوم (مبنی‌بر ایراد داشتن پذیرش درآمد اختصاصی) به خرج نداده باشد.

شورای نگهبان فصل نهم (مواد 41 تا 52) لایحه مالیات بر ارزش افزوده مصوب 22/4/1399 مجلس مشتمل بر پیش‌بینی نحوه تخصیص منابع حاصل از محل مالیات بر ارزش افزوده را برای تحدید صلاحیت دولت در تهیه لایحه بودجه، مغایر اصل پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی شناخت (بند «17» نظر شماره 19106/102/99 مورخ 20/5/1399). مشابه این ایراد در جزء «1» بند «34» نظر شماره 20667/102/99 مورخ 1/9/1399 شورای نگهبان درخصوص لایحه اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 5/8/1399 مجلس و در جزء «۳» بند «47» نظر شماره 24938/102 مورخ 4/2/1400 شورای نگهبان در مورد طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده مصوب 26/12/1399 مجلس تکرار شده است.

3-2. تحلیل ایجابی رویه و نظر شورای نگهبان: درآمد اختصاصی از منظر قوانین مصوب مجلس

قوانین متعددی مشتمل بر احکامی متضمن لزوم منظور کردن درآمدهایی به‌عنوان درآمد اختصاصی در بودجه هستند (یارمحمدیان، 1401: ۱۰-۷، 13 و 1۶-۱۵) که در ادامه برخی از آنها بیان می‌شود:

در اجرای جزء (2-2) بند «د» سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، بند «2» ماده (19) قانون اجرای این سیاست‌ها، حکم به اختصاص ۳۰ درصد از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی‌های فراگیر ملی به‌منظور فقرزدایی، شامل تخفیف‌های موضوع ماده (34) این قانون داده است.

قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373، برخی از اشخاص استفاده‌کننده از درآمدهای اختصاصی را تعیین کرده است. همین مسئله در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 (برای مثال مواد 79، 103 و 104) نیز تکرار شده است (حسینی و فاتحی‌زاده، 1394: 3۱۴-3۰۸). همچنین بند «ج» ماده (43) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، درآمد اختصاصی را در جهت اجرا و توسعه برنامه‌های آموزشی مدیران و کارمندان دولت، برای مرکز آموزش مدیریت دولتی از محل اخذ شهریه و کمک شهریه پذیرفته بود. مستند به بند «ج» ماده (43) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین که در سال 1376 به موجب قانون لغو موارد مصرف قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین نسخ شد، بند «ت» تبصره «12» قانون بودجه سال 1384، بند «ب» تبصره «12» قانون بودجه سال 1385 و بند «ب» تبصره «12» قانون بودجه سال 1386 به تصویب مجلس رسید و شورای نگهبان به هیچ‌یک از آنها، ایرادی وارد نکرد؛ زیرا همه این موارد مطابق با تعریف قانون از درآمد اختصاصی، در بودجه[15] تعیین شده‌ و منافاتی با قانون اساسی به‌خصوص اصل پنجاه‌و‌دوم ندارد.

به‌علاوه، احکام مقرر در بندهای «ب»، «و»، «ز» و «ح» ماده (224) قانون برنامه پنجم توسعه که با اصلاحات جزئی در بندهای «ب»، «د» و «هـ» ماده (28)[16] و بند «الف» ماده (31)[17] قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب 4/12/1393 مجلس آمده است، این شائبه و تفسیر نادرست را ایجاد کرد که کمیته تخصیص، همان صلاحیتی را درخصوص درآمد اختصاصی دارد که در مورد درآمد عمومی دارد. این تفسیر ناصواب است؛ زیرا با روش برهان خلف، اگر به فرض تفسیر مزبور درست باشد، فلسفه پذیرش درآمد اختصاصی که هرساله در قوانین بودجه به تصویب می‌رسد، زیر سؤال خواهد رفت و این امر با روح حاکم بر قوانین تعارض دارد. درنتیجه، شمول مواد قانونی مزبور در مورد درآمد اختصاصی به‌ترتیبی غیر از ترتیبات ناظر بر درآمد عمومی باید باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان صلاحیت کمیته تخصیص در مورد درآمد عمومی را از جنس نظارت استصوابی و در مورد درآمد اختصاصی را از جنس نظارت اطلاعی دانست.

۴. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با توجه به تعریف قانونی از درآمد اختصاصی مبنی‌بر اینکه «درآمد اختصاصی عبارت است از درآمدهایی که به موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور تحت عنوان درآمد اختصاصی منظور می‌گردد»، دو ویژگی ذاتی برای این نوع درآمد وجود دارد. ویژگی اول اینکه، باید به موجب قانون این درآمدها برای مصرف یا مصارف خاصی تعیین شده باشد و ویژگی دوم اینکه، عنوان آن در بودجه منظور شود. بر این اساس، منطقاً چهار حالت وجود دارد که صرفاً در یک مورد، درآمد اختصاصی محقق می‌شود.

براساس اصل پنجاه‌و‌دوم، بودجه کل کشور باید به‌ترتیب مقرر در قانون، تهیه و تصویب شود و نظر به اینکه منظور از قانون در این اصل، قانون اساسی و قوانین ناشی از آن است، باید متن و روح اصول قانون اساسی از حیث دلالت بر پذیرش یا عدم پذیرش درآمد اختصاصی مورد تحلیل قرار گیرد.

اصول دوم، سوم، چهارم و پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی، اقتضای به رسمیت شناختن و تحقق درآمد اختصاصی را تحت شرایطی دارد و اصول پنجاه‌و‌دوم، پنجاه‌و‌سوم، هفتاد‌و‌پنجم و یکصدوبیست‌و‌ششم قانون اساسی، مانع این امر به‌نظر نمی‌رسد؛ درنتیجه، مقتضی پذیرش درآمد اختصاصی، موجود و مانع آن، مفقود است.

اصل دوم قانون اساسی مبنی‌بر ضرورت استفاده از تجارب پیشرفته بشری، بر نفی پذیرش درآمد اختصاصی به‌صورت گسترده دلالت داشته و در مواردی آن را توصیه می‌کند که پذیرش درآمد اختصاصی به بیشینه‌سازی درآمدها یا پیش‌بینی واقع‌بینانه درآمدها یا وصول مسئولانه درآمدها منجر شود. قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1369 (آزمایشی) و همین قانون (دائمی) مصوب 1373 مجلس، از جهت اختصاص درصد زیادی از درآمد به دستگاه وصول‌کننده آن درآمد، محل ایراد است؛ چون برای اختصاص تمام یا اکثر منبع عمومی به دستگاه وصول‌کننده، به نقض یا تحدید حداکثری صلاحیت برنامه‌ریزی دولت و مجلس در هنگام تهیه و تصویب قانون بودجه منجر می‌شود.

براساس اصل سوم، نباید جواز درآمد اختصاصی از اشخاص وصول‌کننده منابع عمومی، به‌صورت تبعیض‌آمیز و ناروا به رسمیت شناخته شود و صرفاً در مواردی که عملکرد شخص وصول‌کننده، به فواید پذیرش درآمد اختصاصی منجر نمی‌شود، نباید در قانون بودجه به‌عنوان درآمد اختصاصی درج شود و این امر، مستلزم پایش سالیانه عملکرد آن اشخاص است.

با توجه به اصل چهارم قانون اساسی، موازین اسلامی درخصوص برخی از منابع نظیر زکات، متضمن وجوب پذیرش درآمد اختصاصی است که باید در قوانین لحاظ شود. براساس اصل پنجاه‌و‌دوم قانون اساسی، ابتکار عمل دولت در تهیه لایحه بودجه، محدود به رعایت ترتیبات قانونی است و ترتیبات قانونی (مشتمل بر اصول دوم، چهارم و هفتادوپنجم) می‌بایست یا می‌تواند، متضمن پذیرش درآمد اختصاصی باشد. تمرکز همه‏ دریافت‌های‏ دولت‏ در حساب‌های‏ خزانه‏داری‏ کل‏ موضوع اصل پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی، منافاتی با برگشت بخشی از منابع عمومی به دستگاه وصول‌کننده منابع مزبور ندارد. طریق تأمین بار مالی طرح‏های‏ قانونی‏ و پیشنهادها و اصلاحاتی‏ که‏ نمایندگان‏ درخصوص لوایح‏ قانونی به‌عمل می‌آورند، تعیین طریق‏ جبران‏ کاهش‏ درآمد یا تأمین‏ هزینه‏ جدید است که این راه، مستلزم پذیرش درآمد اختصاصی است. مسئولیت‏ مستقیم رئیس‌جمهور بر امور برنامه‏ و بودجه‏ موضوع اصل یکصدوبیست‌و‌ششم، در چارچوب قوانین به رسمیت شناخته شده است که منافاتی با پذیرش درآمد اختصاصی ندارد.

فارغ از دلایل موجهه پذیرش درآمد اختصاصی منبعث از قانون اساسی، مواردی که اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های کلی نظام، صراحت و دلالت بر پذیرش درآمد اختصاصی دارند؛ مجلس نیز باید براساس اصل انطباق، در وضع قوانین رعایت کند.