نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانشجوی دکتری حقوق کیفری و جرم‌شناسی، دانشکده حقوق، دانشگاه تربیت مدرس، تهران، ایران (نویسنده مسئول)؛
2 دانشجوی دکتری حقوق خصوصی، دانشکده حقوق، دانشگاه شهید بهشتی، تهران، ایران؛
3 دانشجوی دکتری حقوق بین‌الملل عمومی، دانشگاه پیام نور، تهران، ایران،
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
Rivers are vital arteries on the earth and they are national properties. Factors such as illegal assignment of riverbeds and illegal change of land use cause the ecosystem to be a serious hazard. Currently, in the ordinary laws, in the form of lease contracts, exploitation of riverbeds for temporary cultivation is allowed. Constructing buildings and any encroachments in riverbeds are allowed with the permission of the Ministry of Energy. Transfer of ownership of riverbeds to individuals without any effective supervision cause many problems and crimes that cannot be overlooked. This study addresses a question: what is the place of the riverbed in the property laws system and what legal framework of transfer can be applied to analyze its criminal effects? Using library research and by investigating the nature of rivers in the property laws system, it was concluded that the exploitation of riverbeds as national properties should be done with the permission of the government and without transferring benefits by granting the lease.
کلیدواژه‌ها [English]
با اینکه بستر طبیعی رودخانه تعریف مشخصی ندارد، بستر قانونی رودخانه به آن بخش از «پهنه سیلابی» رودخانه گفته میشود که طی فرایند فنی و قانونی مشخص میشود. بستر رودخانهها به سبب ارزشمندی و مرغوبیت ذاتی که برای کشاورزی، غرس اشجار و همچنین تفریح و گردشگری دارد، ارزش اقتصادی داشته و همانند اراضی دیگر از اموال محسوب میشوند. به همین سبب، امروزه اشتغال‌زایی و فعالیت اقتصادی به‌ظاهر سالم، توجیه و بهانه لازم برای تخریب و تغییر کاربری بستر رودخانهها را ایجاد کرده است. حال آنکه براساس اصل چهلوپنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران[1] و ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب[2] مصوب 16/12/1361 مجلس شورای اسلامی، بستر رودخانهها در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران بوده و مسئولیت حفظ، اجاره و نظارت بر بهرهبرداری از آنها به دولت محول شده است. به‌موجب تبصره «3» ذیل همان ماده[3] ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخلوتصرف در بستر رودخانهها با اجازه وزارت نیرو ممکن است. اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز هر فعالیتی را که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل‌جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع اعلام کرده است.
درخصوص نحوه بهرهبرداری از بستر رودخانهها ماده (7) آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانهها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی مصوب 11/08/1379 هیئت وزیران، کشت موقت در آن قسمت از بستر رودخانه را که برای بهرهبرداری از آب مزاحمتی ایجاد نکند، با موافقت کتبی و قبلی شرکت آب منطقه‌ای ذی‌ربط، در قالب عقد اجاره، بلامانع اعلام و مقرر کرده است که مستأجر به‌هیچ‌وجه حق ایجاد اعیانی و غرس اشجار (به‌جز زراعت سطحی) ندارد. با عنایت به اینکه بستر رودخانهها از اموال ملی و در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران بوده؛ محول شدن مسئولیت حفظ، اجاره و نظارت بر بهرهبرداری از آنها به دولت، دلیل بر مالکیت دولت به‌معنای خاص خود نمی‌شود. ازاینرو وزارت نیرو موظف است در انجام مسئولیت‌های محوله، مبانی شرعی و قانونی را در انعقاد قراردادهای بهرهبرداری مراعات کرده و از هرگونه عملیاتی که با موقت بودن واگذاریها منافات داشته یا تغییر کاربری بستر رودخانهها را سبب شود، جلوگیری به‌عمل آورد؛ چراکه بی‌توجهی به این مبانی، تصرف غیرقانونی اراضی ملی و تغییر کاربری را منجر میشود.
پرسش اصلی این مقاله حول این محور است که واگذاری بستر رودخانه به اشخاص حقیقی و حقوقی چه آثاری برجای می‌گذارد و تخلفات آنها تحت چه عناوینی قابل تعقیب کیفری است؟ همچنین با طرح این پرسش فرعی و مکمل که تصرف بستر رودخانهها تحت چه عنوان کیفری قابل مجازات است، تلاش خواهد کرد تا ضمن واکاوی ماهیت بستر رودخانهها و شناسایی حق دولت بر آن، رفتارهای مجرمانه ممکن‌الوقوع را در این نوع اراضی تحت بررسی قرار دهد.
بر این اساس این مقاله در دو بخش پیکربندی شده است: در بخش نخست ماهیت حقوقی بستر رودخانه و آثار آن با نگاهی به مفهوم قانونی و جایگاه فقهی آن و در بخش دوم جرائم بالقوه ناشی از این واگذاریها مرور میشود.
بستر رودخانه برای نخستین بار در سال 1347 در قانون آب و نحوه ملی شدن آن وارد ادبیات حقوقی ایران شد و در ادامه با تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱ نظام‌مند گردید. البته بستر قانونی رودخانه با بستر طبیعی رودخانه الزاماً یکی نیست و از سال ۱۳۴۷ تاکنون تعاریف قانونی مختلفی از بستر رودخانه به‌عمل آمده است. در تبصره ماده (2) قانون آب و نحوه ملی شدن آن، بستر به حداکثر طغیان در مورد هر رودخانه و نهر طبیعی با توجه به آمار هیدرولوژی رودخانهها و انهار و داغاب در بستر طبیعی آنها بدون رعایت اثر ساختمان تأسیسات آبی ازطرف وزارت آب و برق اطلاق شده است. در بند «ح» ماده (۱) آیین‌نامه بستر و حریم رودخانهها، انهار و غیره مصوب 1379 هیئت وزیران (به استناد ماده (51) قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361) بستر به آن قسمت از رودخانه اطلاق میشود که در هر محل با توجه به آمار هیدرولوژیک و داغاب و حداکثر طغیان با دوره برگشت بیست‌و‌پنج‌ساله، وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین میکنند. در آخرین تعریف، حسب آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانههای مرزی مصوب 1363، بستر آن قسمت از رودخانه است که در حداکثر طغیان معمولی زیر آب قرار می‌گیرد. شرکت آب منطقه‌ای در هر مورد بستر و حریم رودخانه را تعیین میکند که تشریفات مربوط به آن در آیین‌نامه (بستر و حریم رودخانهها ...) مصوب ۱۳۷۹ به‌تفصیل بیان شده است (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (https//: rc.majlis.ir.
بنابراین بستر، قسمتی از رودخانه است که پس از تعیین و اعلام شرکت آب منطقه‌ای و طی تشریفات قانونی، در محل مشخص و علامت‌گذاری میشود. درواقع بستر به‌عنوان اراضی اطراف رودخانه مورد مطالعه نیست، بلکه جزئی از رودخانه بوده و غیر از حریم آن است. حریم آن قسمت از اراضی اطراف رودخانه است که بلافاصله پس از بستر قرار دارد و به‌عنوان حق ارتفاق برای کمال انتفاع یا حفاظت کمی و کیفی تأسیسات احداثی لازم است.[4]
یکی از مسائل مورد اختلاف در فقه، مالکیت آب‌های عمومی و به تبع آن، بستر رودخانه‌هاست. در این خصوص سه دیدگاه در فقه اهل‌بیت (ع) می‌توان یافت؛ برخی از فقها معتقدند که آب‌های عمومی ازجمله دریاها در زمره انفال قرار دارند. در مقابل، برخی دیگر معتقدند این دست از اموال در زمره مشترکات عمومی و گروهی آن را در دسته مباحات قرار داده‌اند.
در روایات اهل‌بیت (ع) به‌طور صریح از انفال بودن آب‌های عمومی ذکری به میان نیامده است. در این خصوص تنها می‌توان به حدیثی از امام صادق (ع) اشاره کرد که حضرت فرمودند: «پنج رود فرات، دجله، نیل مصر، مهران و نهر بلخ و هرچیزی که به وسیله آنها مشروب میشود، از آنِ امام است» (حرعاملی، هـ.ق 1409، ج ۹: 530) و در رأس حکومت اسلامی، امام قرار دارد. در مورد معتقدان به دیدگاه اول می‌توان از شیخ مفید (بغدادی، هـ.ق 1413: 278) و ابوالصلاح حلبی (1403: 171) نام برد. امام خمینی (ره) به‌صراحت بیان کرده‌اند که سواحل دریاها و بستر رودخانهها در زمره انفال[5] قرار دارد (موسوی خمینی، بی‌تا، ج 1: 368).
با وجود اختلاف‌هایی که در فقه درخصوص انفال بودن آب‌های عمومی وجود دارد، به‌علت غلبه آب بر بستر و اینکه در گذشته امکان انتفاع از بستر وجود نداشته، در فقه به موات و انفال بودن بستر حکم شده است (النجفی، ۱۳۶۲، ج ۱۶: ۱۱۹).
در مقابل دیدگاه فوق، عده دیگری از فقها آب‌های عمومی و بستر آن را در عداد مصادیق انفال ذکر نکرده‌اند. در این گروه می‌توان به سلار دیلمی (هـ.ق ۱۴۰۴: 140)، ابن‌براج طرابلسی ( هـ.ق 1406، ج 1: 183) و ابن ادریس حلی (هـ.ق 1410، ج ۱: 497) اشاره کرد. گفتنی است انفال با مشترکات عمومی از حیث مبنایی تفاوت دارد. طبق دیدگاه برخی فقها، آب‌های عمومی در زمره مشترکات عمومی و ثروت‌های طبیعی قرار دارند که احدی حق تملک خصوصی آن را نداشته و با حفظ جنبه اشتراکی مال، حق بهرهبرداری دسته‌جمعی باید باشد (صدر، ۱۳۵۷: ۱۲۷).
گروهی دیگر نیز آب‌های طبیعی را از مباحات دانستهاند. بر این اساس هرکس به بهرهبرداری از آن اقدام کند، نسبت به دیگران اولویت دارد و اگر قصد تملک داشته باشد مالک آن محسوب میشود (الجبعی العاملی، هـ.ق 1410، ج ۷: 184). براساس رویکرد فقهی اخیر، آب‌های جاری و رودخانهها جملگی از مباحات اصلیه بوده و هرکس به قصد تملک، آنها را حیازت کند، مالک آن میشود. این در حالی است که انفال این‌گونه نیست و با سبق تصرف و قصد تملک، وارد دارایی افراد نمی‌شوند و تصرف در آنها منوط به اجازه حکومت است. بنابراین اینکه آب‌های عمومی و بسترها را از مشترکات عمومی، مباحات یا انفال بدانیم از نگاه فقهی دارای اهمیت و اثر است. ازاینرو با توجه به اختلاف رویکردها و نظرهای مختلف فقهی موضع قطعی نمی‌توان اتخاذ کرد و در ادامه موضع نظام حقوقی ایران نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد.
اختلاف فقهی و رویکردهای مختلف در هر دوره قانونگذاری درخصوص بستر رودخانه و اموال عمومی ادبیات حقوقی متشتتی را به‌وجود آورده بود. از‌یک‌سو در قانون مدنی اراضی اطراف رودخانه جزء مباحات تلقی میشد که با حیازت قابل‌تملک است و از‌سوی‌دیگر قانون شهرداری مصوب 1334 بستر رودخانهها را ملک عمومی و در اختیار شهرداری‌ها تلقی می‌کرد. در سال 1347 قانون آب و ملی شدن آن به این سرگردانی پایان بخشید و بستر رودخانهها را متعلق به دولت عنوان کرد و در‌نهایت قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 در ماده (۲) از ادبیات دیگری بهره‌جست و بستر انهار را در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران محسوب کرد. به‌کارگیری الفاظ مختلف ازسوی قانونگذار در سیر تطور قانونی مانند «انفال و ثروت‌های عمومی» در اصل چهلوپنجم قانون اساسی، عبارت «متعلق به دولت» در قانون آب و ملی شدن آن، «در اختیار حکومت جمهوری اسلامی، ملک عمومی و مشترکات» در قانون توزیع عادلانه آب، ماهیت دقیق حقوقی بستر رودخانهها را با ابهام مواجه ساخته که به‌تبع می‌تواند مسائل و شبهات جدی در آثار و احکام آن ایجاد کند.
مطابق نخستین رویکرد فقهی، در اصل چهلوپنجم قانون اساسی، رودخانهها و سایر آب‌های عمومی در زمره انفال و ثروت‌های عمومی یاد‌شده است که در اختیار حکومت اسلامی است تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. با‌این‌حال شورای نگهبان در مقام ایراد به طرح توزیع عادلانه آب این رویکرد فقهی را نپذیرفته و در نقد ماده (۱) طرح توزیع عادلانه آب مصوب جلسات ۱۷/۳/۱۳۶۱ و ۱۳/۷/۱۳۶۱ مجلس، ذکر انفال را مغایر شرع تلقی کرد و افزود: «اینکه ماده (1) آب‌ها را از انفال ذکر نموده، شرعاً صحیح نیست و پیشنهاد میشود نوشته شود که از مشترکات است و در اختیار دولت و جمله (و آب‌های عمومی) حذف شود». به‌نظر می‌رسد مقصودی که فقهای وقت شورای نگهبان از مفهوم انفال برداشت می‌کردند، حمل مفهوم «از آن امام» به شأن مالکیتی برای دولت بوده است که ایشان کوشیده‌اند از احتمال تعلق آب‌های عمومی و به‌تبع بستر آن به دولت جلوگیری به‌عمل آید.
مطابق نظر رایج میان فقها اموال امام (اموال دولتی) در مقابل اموام عموم (اموال عمومی) است. حال آنکه تفسیر دیگری از انفال وجود دارد و مقصود «از آن امام» درواقع «اختیار حکومت اسلامی» در تصدی و نظارت بر آن دسته اموال است. بر این اساس گروهی از فقها رابطه حاکم اسلامی با همه اموال عمومی را ولایت میدانند و هیچ مالکیتی برای حاکم قائل نیستند و معتقدند انفال نظیر دیگر اموال عمومی تابع ولایت حکومت است (موسوی خمینی، ۱۴۲۱، ج 2: ۴۹۶؛ منتظری، ۱۳۶۷: ۲۹۶).
برخی معتقدند با وجود آنکه شورای نگهبان آب‌های مشمول قانون توزیع عادلانه آب را مشترک عمومی اطلاق کرده است، همان احکام انفال را برای این آب‌ها پذیرفته است (کریمی، 137۸: 62). درحالی‌که چنانچه گفتیم به عقیده برخی از فقها مشترکات عمومی غیر از مباحات و انفال است. ازاینرو به‌نظر می‌رسد شورای نگهبان حسب تفسیر مشهور فقها از مفهوم انفال (اموال دولتی یا اموال در مالکیت حکومت اسلامی) مالکیت حکومت را بر این دسته از انفال نفی کند و بدون آنکه بخواهد آنها را جزء مباحات آورد با تیزبینی و با اشاره به مفهومی نظیر مشترکات عمومی و در اختیار حکومت، رودخانهها و به‌تبع بستر آنها را در زمره اموال عمومی آورد.
با‌این‌حال باید از قید الفاظ و ابهامات ناشی از آنها عبور کرده و با مطالعه آرای فقهی و اندیشه دکترین حقوقی، جایگاه بستر رودخانهها در نظام حقوق اموال بررسی شود.
قانون مدنی به تبعیت از یک نظر فقهی منابع آبی را در زمره مباحات دسته‌بندی کرده است. براساس ماده (۲۷) قانون مدنی اموالی که ملک اشخاص نیست و عموم افراد می‌توانند مطابق مقررات مندرج در قانون یا سایر قوانین مخصوص تملک از آنها استفاده کنند مباحات نامیده شده و همچنین اراضی موات که معطل افتاده و آبادی، کشت و زرع در آن نباشد را مباحات میدانند. طبق این ماده تمام افراد جامعه به‌طور مساوی از منابع آبی بهره‌مند میشوند و حدود و میزان استفاده آنها تا حدی است که به حقوق دیگران ضرری وارد نشود. درخصوص اراضی موات و مباحه نیز در ماده (۱۴۳) مقرر داشته است که هرکس اراضی موات و مباحه را احیا کند مالک آن خواهد شد. با‌این‌حال اشاره به رعایت قوانین مربوطه در قانون مدنی سبب میشود تا دست از اطلاق این قانون کشیده و به قوانین خاصی که در هریک از این حوزه‌ها تصویب گشته متوسل شد.
به عقیده برخی از حقوق‌دانان با تصویب قانون ملی شدن آب در مورخ 27/04/1347 مواد (149) به بعد قانون مدنی منسوخ و مسئله تملک آب منتفی شده است و صدور سند رسمی برای مالکیت آن ممنوع شده است (جعفری لنگرودی، 1380: 356). برخی دیگر از حقوق‌دانان معتقدند قانون توزیع عادلانه آب ناسخ قانون مدنی نیست ولی استفاده از آنها را با اذن و مجوز وزارت نیرو دانسته است و لذا الجمع مهما امکن اولی من الطرح (کاتوزیان، ۱۴۰۰: ۱۷۳-۱۷۲).
قانونگذار در ماده (۱) قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 به‌صراحت بیان می‌دارد که «براساس اصل (45) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آب‌های دریاها و آب‌های جاری در رودها ... از مشترکات بوده و در اختیار حکومت اسلامی است». منشأ پیدایش این دیدگاه قانونگذار برگرفته از همان اشکال شورای نگهبان است که پیش‌تر بیان شد و این شورا چنین اظهارنظر کرد که «این آب‌ها از مشترکات است و در اختیار دولت».
با‌این‌حال مجلس ضمن حذف لفظ انفال و افزودن مشترکات در برخی توضیحاتی که در راستای اصلاح مواد می‌آورد به‌نظر می‌رسد به احکام دیگری غیر از احکام مباحات نظر دارد.[6]
درخصوص اراضی موات تا قبل از «قانون احیای اراضی موات در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۸» هرکس زمین مواتی را احیا می‌کرد براساس قاعده «من احیا ارضا میتة فهی له» و عمومات قانون مدنی مالک آن میشد اما پس از این قانون تملک اراضی موات قاعده‌مند شد و به دولت داده شد. در ماده (۲) قانون توزیع عادلانه آب نیز به این استثنا اشاره کرده است. منتها حسب سیاق متن ماده و ملاحظه نظریات شورای نگهبان به‌نظر می‌رسد استثنای وارده صرفاً درخصوص قسمت دوم ماده است که به اراضی ساحلی و اراضی مستحدثه مربوط میشود که در اثر پایین رفتن سطح آب دریاها و‌دریاچه‌ها یا خشک شدن مرداب‌ها و باتلاق‌ها پدید آمده باشد و بستر رودخانهها مطلقاً در اختیار حکومت است.[7]
درمجموع به‌نظر می‌رسد در این رویکرد دقت نظر کافی به‌عمل نیامده است؛ چراکه اموال و مشترکات عمومی لفظ مشترکی است که در معانی مختلف به‌کار رفته است و نباید دچار مغالطه اشتراک لفظی شد. فقها مشترکات را در برخی موارد مترادف مباحات به‌کار برده‌اند که باید میان مفهوم فقهی مشترکات و مفهومی که از اموال عمومی در قانون مدنی و دکترین حقوق عمومی به‌کار رفته است؛ تمییز داده شود.
اموالی که ملک دولت است، مؤسسه‌های عمومی حق مالکیتی مانند سایر اشخاص بر این اموال دارند. با اینکه قوانین، تصرفات دولت را در این اشیا تا اندازه‌ای محدود کرده است، ولی حق دولت بر اموال دولتی به‌معنای خاص شبیه حق مالکیت افراد بر سایر اموال است (کاتوزیان، ۱۴۰۰: ۶۸). یعنی دولت همانند اشخاص حقوق خصوصی، دارای شخصیت حقوقی است و از ظرفیت لازم برای دارا شدن حقوق و تکلیف و به‌تبع مالکیت اموال برخوردار است.
علاوه بر اموال اختصاصی نهادهای دولتی، در گذشته اموال عمومی را در مالکیت دولت می‌دانستند و مؤید آن در نظام حقوقی ایران تبصره «6» ماده (96) قانون شهرداری مصوب 1345 بود که بستر رودخانهها و نهرها را ملک عمومی و تحت مالکیت شهرداری می‌دانست. اما در دوره مدرن نظریه مالکیت دولت بر اموال عمومی به دلایل مختلفی ازجمله سوءاستفاده‌هایی که دولت‌ها از اموال عمومی می‌کردند و به‌دلیل تضاد میان مالکیت و کاربری عمومی مطرود گردید و سبب شد اندیشمندان درخصوص نقش نگهداری و حفاظت دولت‌ها درخصوص اموال عمومی نظریه‌پردازی کنند (کرمی و میربد، ۱۳۹۹: ۲۰۳-۲۰۱). با ملاحظه سابقه تقنینی موضوع به‌نظر می‌رسد باید آخرین اراده قانونگذار که همانا قانون توزیع عادلانه آب است ملاک قرار گیرد، بنابراین تبصره «6» ماده (96) قانون شهرداری‌ها در این خصوص نسخ ضمنی شده است.
اموال عمومی در دو معنای عام و خاص استعمال شده است: اموال عمومی در معنای عام خود به همه اموال غیرخصوصی اطلاق میشود لکن در معنای خاص شامل بخشی از اموال غیرخصوصی است که به ملت تعلق دارد و در برابر اموال دولتی قرار می‌گیرد (کرمی، ۱۳۹۵: ۲).
قانون مدنی در فصل سوم درخصوص اموالی که مالک خاص ندارند به سه دسته اموال، مشتمل بر مشترکات عمومی (مواد ۲۶ - ۲۳)، مباحات (ماده ۲۷) و اموال مجهول المالک (ماده ۲۸) اشاره میکند. مشترکات عمومی همان‌طور که از نامش برمی‌آید به عموم تعلق دارد و هیچ‌یک از افراد نمی‌توانند در آن تصرفی کنند که دیگران را از آن محروم سازد؛ خواه این تصرف استفاده انحصاری باشد و خواه تملک (امامی، ۱۳۹۷: ۵۴-۵۲؛ صفایی، ۱۳۸۹: ۱۴۲-۱۴۰). بر این اساس اموال عمومی در معنای خاص به اموالی اطلاق میشود که یا مستقیماً مورد استفاده عموم بوده یا به‌طور غیرمستقیم برای هدف یا خدمت عمومی اختصاص یافته‌اند و قابل‌تملک خصوصی نیست. ویژگی مشترک همه آنها این است که اولاً برای استفاده‌کننده حق تقدم ایجاد میکند و ثانیاً در تصدی (و نه مالکیت) دولت است از باب ولایتی که دولت بر ملت دارد و در راستای منافع عمومی این اموال را اداره کرده و مورد بهرهبرداری قرار می‌دهد.
برخی اموال عمومی را به دو دسته اموال طبیعی نظیر کوه، دریا، جنگل و... و اموال مصنوعی نظیر راه‌ها،ابنیه مراکز عمومی، بنادر و ... تقسیم کرده‌اند (کرمی و میربد، ۱۳۹۹: ۲۰۰). به‌نظر می‌رسد اموال و مشترکات عمومی به‌معنای اخص را باید صرفاً شامل اموال مصنوعی دانست. تمثیل‌های به‌کار گرفته شده در بخش اخیر ماده (26) قانون مدنی در تعریف اموال عمومی بر آن صحه می‌گذارد: «آنچه از اموال منقوله و غیرمنقوله که دولت، به‌عنوان مصالح عمومی و منافع ملی، در تحت تصرف دارد» و همچنین اموالی که موافق مصالح عمومی به ایالات یا ولایت یا ناحیه یا شهری اختصاص یافته باشد در زمره اموال عمومی است، مانند گورستان و چراگاه‌های عمومی منطقه خاص. این دسته از اموال، دارای مالک خاص نیست و دولت تنها از جهت ولایتی که بر عموم دارد، می‌تواند آن را اداره کند (کاتوزیان، ۱۴۰۰: ۶۹).
برخی بر این اعتقادند که بستر آب‌های طبیعی و رودخانهها به‌دلیل طبیعت خاص و مصرفی که دولت برای آن معین کرده از اموال عمومی است و پهنای بستر رودخانهها تا حدی از اموال عمومی است که مسیر رودخانهها یا نهر را حداکثر طغیان معمولی نشان دهد (همان: 73).
به‌نظر می‌رسد هرچند بستر رودخانهها نیز همانند مشترکات عمومی در اختیار حکومت است اما هیچ شباهتی با مصادیق ذکر شده در مواد ۲۴ تا ۲۶ قانون مدنی نداشته باشد. ضمن آنکه صرف شروع به استفاده از بستر رودخانهها چنان‌که خواهیم دید برای متصرف آن حق تقدمی ایجاد نخواهد کرد و بهرهبرداری از آنها با درجه شدیدتری از نظارت حکومت همراه است که در اعمال حاکمیت مؤثر خواهد بود.
دسته دیگری از اموال وجود دارند که اموال حکومت و ملت تلقی میشوند و دولت از باب اعمال حاکمیت آنها را در اختیار داشته و می‌تواند استفاده عمومی از این اموال را منع کند لکن حق انتقال و واگذاری این اموال را نخواهد داشت (کریمی و پرتو، ۱۳۹۱: ۱۶۸)؛ ازجمله ماده (۱) قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ رودخانهها و بستر آنها در زمره همین اموال است. حسب تبصره «۳» و «۴» ماده (۲) همین قانون هرگونه دخلوتصرف در بستر رودخانهها ممنوع است و این با ویژگی ممانعت حکومت از استفاده عمومی سازگارتر است.
اصل چهلوپنجم قانون اساسی به دسته‌ای از اموال تحت عنوان انفال یا ثروت‌های ملی اشاره میکند که به‌نظر می‌رسد وجه تمایز این دسته از اموال با اموال عمومی در نگاه نخست طبیعی بودن است: «انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانهها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ...» در این اصل انفال و ثروت‌های ملی تعریف به مصداق شده است.
بنابراین یک ضابطه برای تشخیص اموال عمومی از اموال ملی، مصنوعی یا طبیعی بودن مال است. چنانچه مالی در زمره ثروت‌های خدادادی باشد از اموال ملی خواهد بود و اگر دست‌ساخته بشر باشد حسب ماهیت عمومی آن می‌تواند در جرگه اموال عمومی دسته‌بندی شود.
شواهد قانونی لازم برای تقویت این نظر علاوه بر اصل چهلوپنجم قانون اساسی در قوانین عادی نیز وجود دارد. قانون آب و نحوه ملی شدن آن (مصوب ۱۳۴۷) نخستین بار آب را ثروت ملی تلقی کرد که بستر رودخانههای طبیعی را نیز شامل میشد.
اساساً بحث از نمایندگی دولت در تصدی آب به‌عنوان مال مشترک ملت از همان سال ۱۳۴۷ آغاز شد تا از تملک خصوصی و بی‌قیدوشرط منابع آبی جلوگیری به‌عمل آید و تدابیر کیفری درخصوص صنعت آب در همین راستا اتخاذ شود (درویش‌زاده کوچصفهانی، ۱۳۹۸: ۲۸۲).
در ادامه سیر قانونگذاری، فصل اول قانون توزیع عادلانه آب با نام مالکیت عمومی و ملی آب عنوان شده است.
اشکال شورای نگهبان نیز در چارچوب اندیشه فقهی فقهای وقت (این شورا) با این توصیف نیز هم‌سو است. چراکه ایشان، به تبعیت از نظر مشهور فقهی، انفال را ملک امام (اموال دولتی) تلقی می‌کردند و لذا حذف انفال از قانون توزیع عادلانه آب بدین جهت بود که آب‌ها و بستر آنها متعلق به عموم انگاشته شود و در اختیار حکومت باشد؛ نه آنکه جزء اموال متعلق به امام یا دولت تلقی شود. ازسویی این رویکرد از استفاده مطلق مردم از آب‌ها و بستر آنها جلوگیری کرده و با ویژگی اموال ملی و اصل چهلوپنجم قانون اساسی مطابقت دارد.
همچنین به اعتقاد برخی از فقها زمین و منابع طبیعی ملک خاص هیچ‌کس نیست و سرپرست مسلمانان بر‌حسب مصلحت عموم بر زمین و منابع آن نظارت دارد و حدود تصرفات و تعیین خراج در این اموال را تعیین میکند (طالقانی، ۱۳۴۴: ۱۴۷؛ صدر، ۱۳۵۷، ج ۲: ۷۸). با‌این‌حال قانونگذار در سال ۱۳۸۹ با تصویب قانونی درخصوص «افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» ذیل ماده (۹) بر تثبیت مالکیت دولت نسبت به منابع ملی و اراضی موات و دولتی تأکید ورزید. لکن در ادامه چنین مقرر داشت که وزارت جهاد به نمایندگی ازسوی دولت نسبت به اخذ سند مالکیت به‌منظور اعمال مدیریت کارآمد، نسبت به حفاظت و بهرهبرداری از عرصه و اعیانی منابع ملی و اراضی یاد‌شده در دعاوی مربوطه اقدام کند.
مفهومی که از مالکیت دولت بر اراضی ملی در این قانون اشاره شده است حسب تفسیری است که از انفال در اصل چهلوپنجم قانون اساسی استنباط شده است و ما پیش‌تر به دوگانگی تفسیر درخصوص انفال و شأن مالکیت یا نظارت دولت پرداختیم. درخصوص تبصره «۲» ذیل این ماده به‌درستی مخالفان در شورای نگهبان مغایرت چنین محتوایی را با اصل قانون اساسی متذکر میشوند.[8] به‌نظر ما نیز اختیار دولت نسبت به انفال جنبه تصدی‌گرایانه دارد و اگر قرار است انفال را در ملکیت دولت (حکومت) بیانگاریم، لازمه شرعی آن تجویز انتقال و واگذاری ازسوی دولت است و یا نباید برای دولت شأن مالکیتی نسبت به انفال قائل شد و اگر چنین نتیجه‌ای حاصل شد باید به توابع شرعی آن که همانا امکان انتقال است، پایبند ماند.
بنابراین به‌نظر می‌رسد در مقام تفسیر اصل چهلوپنجم قانون اساسی در جمع با مواد (۱) و (۲) قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ و ماده (۹) و تبصره «۲» ماده (۹) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، بهتر است نص قانون اساسی را به‌عنوان هنجار عالی مدنظر قرار داده و اموال ملی و ازجمله بستر رودخانهها را در اختیار حکومت اسلامی دانست تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. ضمن آنکه می‌توان هدف قانونگذار از صدور سند مالکیت برای وزارت جهاد برای اراضی ملی به نیابت از دولت را اولاً مقصود از دولت را حکومت به‌معنای عام آن تلقی کرد؛ چراکه مبرهن است که انتقال اموال دولتی (دولت در معنای خاص هیئت دولت و وزارتخانه‌ها به‌عنوان یک شخص حقوقی) با رعایت تشریفات قانونی مربوط به مزایده میسر است و ثانیاً آنکه صرف صدور سند که امری تشریفاتی است درخصوص اراضی ملی صرفاً برای حفظ آنها از زمین‌خواری و سوءاستفاده‌های احتمالی است که به‌درستی به لزوم تهیه حدنگار (کاداستر) برای تعیین حدود اراضی ملی اشاره شده است. افزون بر آن، این قانون در مقام بیان مالکیت حکومت و پایبندی به لوازم آن نبوده است.
بر این اساس به‌نظر نگارندگان نیز اوصاف بستر رودخانه با این دسته از اموال مطابقت داشته و لذا شایسته حمایت‌های ویژه‌ای ازسوی قانونگذار است. اینکه بستر رودخانهها را به‌عنوان اموال ملی شناسایی کنیم خود واجد آثاری است که تأثیر بسزایی در بررسی واگذاری آنها دارد.
نخست آنکه اساساً این دسته از اموال نه ازسوی اشخاص خصوصی و نه ازسوی اشخاص حقوق عمومی قابل‌تملک نیست. بر این اساس تملک بستر رودخانهها نیز امکان‌پذیر نیست. صدور سند مالکیت برای وزارت جهاد نیز همان‌طور که اشاره شد اقدامی پیشگیرانه برای نفی تصرفات غیر بر اراضی ملی و در راستای اعمال حاکمیت خواهد بود. به‌‌طورقطع مالکیتی که دولت به‌عنوان شخص حقوقی هیئت دولت نسبت به اموال و دارایی خود دارد با عنوان مالکیتی که در مقام اعمال حاکمیت و برای حفظ و تصدی اراضی ملی دارد یکسان نبوده و می‌توان گفت مالکیت اخیر در مفهوم مجازی به‌کار رفته است.
دیگر ویژگی این دسته از اموال غیرقابل‌انتقال بودن این اموال است. همان‌طور که گفته شد بستر رودخانهها در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران بوده و دولت، آن را به‌عنوان مصالح عمومی و منافع ملی در تحت تصرف دارد. لذا دولت نمی‌تواند اموال عمومی و به‌تبع ثروت‌های ملی را انتقال دهد؛ زیرا امکان نقل‌و‌انتقال این دسته از اموال با غیرقابل‌تملک بودن آنها منافات دارد. مواد (۲۴)، (۲۵) و (۲۶) قانون مدنی نیز بر عدم امکان تملک و به‌تبع عدم امکان نقل‌و‌انتقال اموال عمومی تأکید ورزیده‌اند.
برخی در راستای اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی امکان تغییر مالکیت عمومی اموال به مالکیت خصوصی را با حمایت قانونگذار در جهت رشد و توسعه اقتصادی و مصالح عمومی مجاز دانستهاند (کنعانی، ۱۳۹۲: ۲۵۳-۲۵۲). بنابراین اگر قانونگذار هدف اختصاص داده شده به آن را تغییر دهد مانع از انتقال نخواهد بود (کاتوزیان، ۱۴۰۰: ۹۱). اگر در پاره‌ای از موارد اجازه قانونی برای فروش اموال عمومی به‌طور محدود داده شده است نظیر پارک‌ها، موزه‌ها و... به‌نظر می‌رسد درخصوص ثروت‌های ملی به‌طور مطلق چنین مجوزی ازسوی قانونگذار صادر نشده است و اساساً امکان فروش ثروت‌های ملی وجود ندارد و این معیار عاملی برای تمییز اموال عمومی مصنوعی نظیر راه‌ها، موزه‌ها و ... از ثروت‌های ملی نظیر کوه‌ها، دریاها، رودخانهها و بستر آنهاست.
مؤید این سخن ماده (۹) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی است که انتقال اراضی ملی را به‌کلی ممنوع دانسته و همه قوانین مغایر در این خصوص را ملغی دانسته است.
ازاینرو به‌نظر می‌رسد برخلاف اموال عمومی که به‌موجب قانون خاص قابل واگذاری است، با وجود مبانی فقهی و تصریح قانون اساسی در اصل چهلوپنجم که رودخانهها را از اموال ملی و ثروت‌های طبیعی و در اختیار حکومت اسلامی می‌داند، هرگونه مصوبه مجلس شورای اسلامی مبنی‌بر امکان انتقال اموال ملی، ممکن است به‌لحاظ تعارض آن با قانون اساسی، با مخالفت شورای نگهبان روبه‌رو شود. همین ویژگی عامل تمایز اموال ملی با اموال اختصاصی (دولتی) است (کرمی، ۱۳۹۷: ۲۳). این در حالی است که برای مثال اموال دولتی مطابق اصل هشتاد‌‌وسوم قانون اساسی قابل‌واگذاری و انتقال به‌غیر است که البته براساس قوانین عادی رعایت تشریفات خاص مربوط به مزایده و مناقصه درخصوص آنها لازم‌الرعایه است.
سومین ویژگی اموال ملی عدم ایجاد حق تقدم برای استفاده‌کننده از آنهاست. درخصوص اموال عمومی گفته شد که برای استفاده‌کننده از آن، حق تقدم ایجاد میکند و اموال عمومی موضوع مواد (۲۵) و (۲۶) قانون مدنی نیز چنین خصیصه‌ای دارد. درحالی‌که درخصوص ثروت‌های ملی همان‌طور که اشاره شد حکومت می‌تواند استفاده عمومی از این دسته اموال را مانع کند.
چنانچه در تبصره «۳» ماده (۲) قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ قانونگذار تصریح میکند که ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخلوتصرف در بستر رودخانهها و انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو.
البته گفتنی است در صورت صلاحدید شرکت آب منطقه‌ای صرفاً در قالب عقد اجاره بهرهبرداری با اولویت برای مجاوران از بستر رودخانهها در ماده (۷) آیین‌نامه اجرایی مربوط به بستر رودخانهها مصوب ۱۳۷۹ تجویز شده است. اما این حق تقدم برای مجاوران در انعقاد عقد اجاره آن هم به‌صورت صلاحدیدی است و با حق تقدمی که برای استفاده از اموال عمومی به‌طور مطلق برای عموم ایجاد میشود متفاوت است.
واگذاری بستر رودخانه به‌نحوی‌که در قوانین پیش‌بینی شده است خود موجبات سوءاستفاده‌های فراوان هم ازسوی مأموران دولتی و هم مستأجران در بستر رودخانه را فراهم می‌آورد که برخی از مصادیق این رفتارها جرم‌انگاری شده است. به‌طور‌کلی واگذاری بستر رودخانه محملی برای زمین‌خواری در مفهوم عام آن فراهم میکند.[9]
در این بین واگذاری اراضی ملی به دو صورت ممکن است منتهی به وقوع جرائم شود. اول آنکه واگذاریهای صورت گرفته خلاف قوانین و موازین پیش‌بینی شده باشد، یعنی شرایط لازم درخصوص طرح پیشنهاد‌ی و موافقت کمیسیون‌ها‌ی مربوطه یا اهداف قانون رعایت نشده است که ملاحظه میشود در قوانین کیفری ما هیچ ضمانت اجرای مؤثری در این خصوص وجود ندارد و صرفاً چنانچه مصداق تبانی در معاملات دولتی یا رشا و ارتشا و ... باشد، موضوع قابل بررسی کیفری است.
دیگر آنکه با وجود واگذاری در چارچوب قانونی صحیح و مطابق موازین، نظارت و کنترل کافی بر نحوه تصرفات صورت نگرفته و برخی مواقع زمینه‌ساز وقوع جرائم زیست‌محیطی یا زمین‌خواری متصرفان میشود. انتقادهای فراوانی که از مراجع مختلف به این نوع واگذاریها شده و آثار زیان‌بار‌ی که واگذاریهای مذکور از نظر سهولت زمین‌خواری به‌بار آورد، قانونگذار را بر آن داشت تا با وضع تبصره «۲» ماده (۹) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 23/4/1398 انتقال قطعی مالکیت دولت در واگذاری اراضی ملی و دولتی و حتی موات را ممنوع و بهرهبرداری را صرفاً از طریق اجاره یا حق انتفاع تجویز کند.
در ادامه به مهم‌ترین مصادیق رفتارهای مجرمانه اشخاصی می‌پردازیم که بستر رودخانه به آنها واگذار شده یا بست رودخانهها را مورد تصرف قرار می‌دهند.
در چند دهه اخیر افزایش ارزش اقتصادی اراضی سبب شده است که تقاضا برای احداث اعیانی در حواشی رودخانهها و مجاری آب افزایش یابد. طمع‌ورزی به بستر رودخانهها برای انجام فعالیت‌های اقتصادی به‌جهت برخورداری از آب رودخانه یا با مرغوبیت گردشگری مع‌الاسف زمینه تصرف بستر و حریم رودخانهها را ایجاد کرده است که با تغییر کاربری این خاک حاصلخیز و کاهش عرض بستر رودخانهها همراه است و این به‌نوبه‌خود می‌تواند موجب به‌هم‌خوردن اکوسیستم منطقه و درنتیجه وقوع سیل و خسارات فراوان اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی شود.
هنگامی که بستر رودخانهها پس از خشک شدن یا تغییر مسیر یا به هر علت طبیعی یا غیرطبیعی دیگر خالی از آب شده و خاک حاصلخیز آن در امر کشاورزی مورد بهرهبرداری قرار می‌گیرد، به‌طور جدی باید از وقوع تغییر کاربری غیرمجاز در آن نگران بود. تغییر کاربری به‌معنای تغییر شیوه استفاده و بهرهبرداری از زمین است و بنابراین هر اقدامی که مانع بهرهبرداری و استمرار کشاورزی درخصوص اراضی زراعی و باغ‌ها گردد تغییر کاربری محسوب میشود (سهرابی درخشان و همکاران، ۱۳۹۸: ۱۵).
به‌موجب ماده (۱) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب ۱۳۷۴، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروری ممنوع می‌باشد و این ممنوعیت در راستای حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و تداوم و بهره‌وری از آنهاست.
با دقت در مواد قانون حفظ کاربری و مستنبط از عنوان این قانون، مشخص میشود که موضوع جرم، تغییر کاربری «اراضی زراعی و باغ‌ها» است. ماده (۱) قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها و بند «ت» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی موضوع جرم تغییر کاربری در «اراضی زراعی و باغ‌ها» را شامل اراضی تحت کشت، آیش و باغات شامل آبی، دیم اعم از دایر و بایر که سابقه بهرهبرداری داشته باشد و اراضی تحت فعالیت‌های موضوع تبصره «۴» الحاقی که در حکم اراضی زراعی و باغ‌ها محسوب میشود، دانسته است. به استناد شق ۶ بند «الف» ماده (۶) آیین‌نامه قانون حفظ کاربری، یکی از معیارهای تشخیص زراعی بودن اراضی، کیفیت خاک است (محمدی،۱۴۰۰: ۱۸). بستر رودخانهها نیز به‌جهت قابلیت خاک و مستعد بودن برای کشاورزی از اراضی زراعی محسوب میشود که می‌تواند موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی باشد.
به‌رغم آنکه معمولاً واگذاریهای اولیه ازسوی دستگاه‌های ذی‌صلاح صحیح و منطبق با قانون انجام گرفته باشد، اما در ادامه اشخاص پس از مسلط شدن به این اراضی، از این واگذاریها سوءاستفاده کرده و به‌راحتی با عدول از طرح اولیه که معمولاً طرحهای کشاورزی و تولیدی است، با تغییر کاربری زمین به مسکونی یا تجار‌ی و ... زمین را از حالت کشاورزی خارج می‌سازند. رفتار مجرمانه تغییر کاربری اراضی کشاورزی، همان‌طوری که از ماده (۳) اصلاحی قانون حفظ کاربری و عبارت «اقدام به تغییر کاربری»[10] مندرج در ماده مذکور برمی‌آید؛ عبارت است از هر نوع فعل مادی و فیزیکی که به کاربری جدیدی غیر از کاربری زراعی منجر شود (احمدزاده و رضایی‌پناه، 1400: 23).
بنا به تصریح ماده (۳) قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها و بند «ذ» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی، مرتکب این جرم باید «مالک» یا «متصرف قانونی» اعم از شخص حقیقی یا حقوقی باشد.
در این راستا هیئت دولت با تجویز واگذاری منافع بستر رودخانه در قالب عقد اجاره مجال وقوع چنین بزهی را بر مستأجران گشوده است؛ چراکه هرچند به ظاهر قرارداد اجاره با کاربری کشت موقت در اختیار متصرفان داده میشود اما عملاً فقدان نظارت کافی بر نحوه دخلوتصرف مستأجران، سبب میشود اشخاص خصوصی در راستای حصول سود حداکثری به استفاده‌های دیگری از اراضی مذکور اقدام کنند.
یکی از روش‌های متداول زمین‌خواری تجاوز مستقیم و تصرف عدوانی اراضی ملی و دولتی است که در ماده (۶۹۰) مجازات اسلامی (تعزیرات مصوب ۱۳۷۵)، به هرگونه تجاوز و تصرف نسبت به مراتع و منابع طبیعی جرم‌انگاری اقدام شده است.
تصرف اراضی ملی معمولاً به سه طریق صورت می‌گیرد: نخست آنکه اشخاص به‌صورت غیرقانونی و عدوانی اراضی متعلق به عموم را مورد تصرف قرار می‌دهند یا با طرح دعاوی متعدد ادعای تصرف و مالکیت میکنند. روش دیگر آن است که اشخاص حدود تصرفات قانونی خود را در اراضی مجاور اراضی ملی گسترش داده و به‌تدریج زمینه تجاوز به اراضی ملی را فراهم کرده تا حدی که مدعی مالکیت آن اراضی میشوند. دیگر آنکه مأموران ذی‌ربط در انجام خلع ید یا رفع تصرفی در حکم دادگاه کوتاهی و اهمال ورزیده یا با تبانی با تنظیم صورتجلسه خلاف واقع حکم را اجرا شده نشان داده و زمینه تصرف اشخاص مذکور را فراهم می‌سازند (میرمحمدصادقی و رجبعلی، ۱۳۹۶: ۵۶-۵۷).
در‌صورتی‌که حدود بستر رودخانهها ازسوی نهادهای متولی به‌دقت تعیین نشده باشد این اشخاص با توسل به اقدام‌هایی نظیر مصادیق صدر ماده (۶۹۰) کتاب تعزیرات قانون مجازات اسلامی و با تغییر کاربری به طرح دعاوی اعتراض به تشخیص ملی بودن اراضی اقدام میکنند و متعاقباً عدم امکانات کافی در کارشناسی دقیق از این اراضی و عدم پیگیری نهادهای متولی منجر به تضییع منابع طبیعی و ثروت‌های ملی میشود. بدیهی است ارتکاب بزه مزبور ازسوی مستأجران بستر رودخانهها با گسترش حدود تصرف خود به سهولت بیشتری تحقق خواهد یافت.
براساس ماده (9) لایحه قانونی رفع تجاوز از تأسیسات آب و برق کشور مصوب 3/4/۱۳59 چنانچه در حریم کانال‌ها و انهار آبیاری احداث ساختمان یا درختکاری و هر تصرف خلاف مقررات شده یا بشود وزارت نیرو با اعطای مهلت مناسب با حضور نماینده دادستان مستحدثات غیرمجاز را قلع‌و‌قمع و رفع تجاوز خواهد کرد. نیروی انتظامی مکلف است به تقاضای وزارت نیرو برای اعزام مأموران کافی و انجام وظایف مزبور اقدام کند. بر این اساس، آزادسازی حریم و بستر رودخانهها با حذف مراحل دادرسی و صرفاً با حضور نماینده دادستان به‌عنوان مدعی‌العموم انجام می‌گیرد. رویه جاری در نظام قضایی جمهوری اسلامی ایران هم بدین‌منوال بوده و وزارت نیرو رأساً با حضور نماینده دادستان رفع تجاوز میکند. بدیهی است این امر مانع از رسیدگی به جرائم مرتبط با تخریب و تصرف عدوانی نمی‌باشد.
به‌نظر ضمانت اجراهای موجود که به تحمل یک ماه تا یک سال حبس مطابق ماده (690) کتاب تعزیرات قانون مجازات اسلامی محدود میشود، چندان مؤثر نیست و حداقل لازم است که قانونگذار تصرف در هر نوع اراضی ملی را مشمول ضمانت اجرای مقرر در تبصره «۱» ماده (55) قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل‌ها و مراتع قرار داده و اعیانی که در عرصه مورد تجاوز احداث شده یا بشود را به نفع دولت ضبط کند.
اهمیت و جایگاهِ حقوق محیط زیست، به بهترین شکل در اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران متبلور شده و پیام‌آور این اصل مهم است که مسائل زیست‌محیطی، امری کاملاً فرابخشی بوده و باید همه آحاد جامعه به‌خصوص سازمان‌ها و دستگاه‌ها، هریک به فراخور توان و کارایی تشکیلات خود در حفظ و نگهداری محیط زیست، به‌عنوان وظیفه عمومی از هر فعالیتی که با آلودگی یا تخریب جبران‌ناپذیر آن ملازمه پیدا کند، جلوگیری کنند.
تخریب بستر رودخانهها به‌نوبه‌خود باعث تغییر خصوصیات فیزیکی و تخریب گیاهان، جانوران و خاک‌های نزدیک به محل بهرهبرداری شده و در سیستم هیدرولوژی رودخانه اختلال به‌وجود می‌آورد. ازاینرو، علاوه بر آنکه تهیه آثار تصرف یا تصرف در بستر رودخانه می‌تواند مصداق ماده (690) کتاب تعزیرات قانون مجازات اسلامی باشد، قانونگذار مبادرت به عملیاتی که موجب تخریب محیط زیست و منابع طبیعی شود را هم به‌طور ویژه مدنظر داشته و مشمول ضمانت اجرای مقرر در آن ماده کرده است. بر این اساس، «هر کس [...] بدون اجازه سازمان حفاظت محیط زیست یا مراجع ذی‌صلاح دیگر مبادرت به عملیاتی نماید که موجب تخریب محیط زیست و منابع طبیعی گردد [...] به مجازات یک ماه تا یک سال حبس محکوم میشود. ...» طبیعتاً اجازه نهاد واگذارکننده بستر رودخانه برای هر نوع اقدام و عملیات از جانب مرتکب ضروری است و در غیر این صورت می‌تواند به‌عنوان «تخریب محیط زیست و منابع طبیعی» تحت تعقیب کیفری قرار گیرد. به‌عبارت‌دیگر هرگونه فعالیت اقتصادی در بستر رودخانهها که موجب تخریب آن میشود، به‌لحاظ ملازمت با تخریب غیرقابل‌جبران محیط زیست ممنوع است. بدیهی است سازمان حفاظت محیط زیست در راستای انجام وظایف حفاظت و بهبود و بهسازی محیط زیست و پیشگیری و ممانعت از هر اقدام مخربی که موجب بر هم خوردن تعادل و تناسب محیط زیست میشود، باید از ادامه کار و فعالیت منابع و عواملی که موجبات تخریب محیط زیست را فراهم میکنند، جلوگیری به‌عمل آورد.
با توجه به اینکه واگذاری بستر رودخانهها در اجرای طرحهای متفاوت عمرانی و کشاورزی، اقتصادی، تولیدی و ... می‌تواند محقق شود، رعایت ضوابط و معیارهای سازمان محیط زیست در انجام فعالیت‌های اقتصادی تکلیف قانونی است. براساس ماده (7) (اصلاحی 24/08/1371) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 28/03/1353، هرگاه اجرای هریک از طرحهای عمرانی یا بهرهبرداری از آنها به تشخیص سازمان با قانون و مقررات مربوط به حفاظت محیط زیست مغایرت داشته باشد، سازمان مورد را به وزارتخانه یا مؤسسه مربوطه اعلام خواهد کرد تا با همکاری سازمان‌های ذی‌ربط به‌منظور رفع مشکل در طرح مزبور تجدیدنظر به‌عمل آید.
قانون هوای پاک مصوب 25/04/1396 هم به همان ترتیب ضمن الزام تمامی اشخاص، دستگاه‌ها و مؤسسه‌ها اعم از دولتی و غیردولتی به رعایت مقررات این قانون و همکاری و اجرای الزامات اعلامی سازمان حفاظت محیط زیست، مسئولان و مدیران مستنکف از این حکم را مشمول ماده (576) قانون مجازات اسلامی(کتاب پنجم-تعزیرات) دانسته است. همچنین هرگونه احداث، توسعه، تغییر خط تولید و تغییر محل واحد‌های تولیدی، صنعتی و معدنی را مستلزم رعایت مقررات ابلاغی ازسوی سازمان اعلام و متخلفان از مصوبات و تصمیمات سازمان و کمیسیون مربوطه را ضمن پرداخت جریمه، به جبران خسارات وارده مکلف کرده و ضمانت اجرای عدم جبران یا تمرد از تصمیمات سازمان یا کمیسیون را طرح مجدد در کمیسیون و با تصویب کمیسیون، توقف فعالیت و معرفی متخلف به مرجع قضایی و محکومیت به جزای نقدی درجه چهار موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی مصوب 1/2/1392 قرار داده است.
ادامه کار یا فعالیت کارخانجات و کارگاه‌هایی که موجبات آلودگی محیط زیست را فراهم میکند پس از ابلاغ دستور سازمان حفاظت محیط زیست، تخلف از مقررات و ضوابط مذکور در آیین‌نامه‌های موضوع ماده (10) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، ارائه گزارش خلاف واقع یا عدم گزارش مأمور سازمان با اطلاع از وقوع جرائم و نیز مشارکت و معاونت آنها در ارتکاب جرم، عدم رعایت مقررات از جانب صاحبان و مسئولان کارخانجات و کارگاه‌های تولیدکننده و ممانعت از انجام بازرسی مأموران آن سازمان یا در اختیار ندادن اسناد و مدارک و اطلاعات یا ارائه اسناد و مدارک و اطلاعات خلاف واقع نمونه جرائمی است که در بستر فعالیت اقتصادی در حوزه محیط زیست اتفاق می‌افتد. مواد (12) و (13) از قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 28/03/1353 و قانون هوای پاک، حسب مورد مجازات‌های حبس و جزای نقدی یا هر دوی آنها را برای مرتکبان جرائم مذکور پیش‌بینی کرده است.
گاهی اوقات فعالیت‌ها و اقدام‌های افرادی که بهرهبرداری از بستر رودخانه به آنان واگذار شده است، می‌تواند مستعد ایجاد آلودگی در محیط و به خطر انداختن بهداشت عمومی شود. به‌موجب ماده (688) قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375، هر اقدامی که تهدید علیه بهداشت عمومی شناخته شود جرم محسوب شده و برای مرتکبان چنانچه طبق قوانین خاص مجازات شدیدتری وجود نباشد، تا یک سال حبس مجازات تعیین شده است.
۳. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
با بررسی ادبیات قانونی در بستر رودخانه، آشفتگی مبنایی درخصوص شناسایی ماهیت حقوقی این موضوع ملاحظه میشود که متأثر از رویکردهای فقهی متفاوتی است که فقها درخصوص ماهیت رودخانهها ابراز داشته‌اند به‌طوری‌که برخی آن را از انفال و متعلق به حکومت، برخی آن را از انفال و تحت تصدی حکومت، گروهی آن را از اموال بدون مالک و در زمره مباحات اصلیه و عده‌ای نیز در جرگه مشترکات عمومی پنداشته‌اند.
ازاینرو قانونگذار در قانون اساسی و قوانین عادی از الفاظ و عبارات مختلفی در نحوه انتساب این اموال به دولت استفاده کرده است. برای انسجام‌بخشی به وضع حقوقی موجود و اصطیاد نظر واقعی قانونگذار، به مطالعه جایگاه بستر رودخانهها در نظام حقوق اموال پرداخته و آن را با اموالی نظیر مباحات، دولتی، عمومی و ملی سنجیدیم و ملاحظه کردیم که با آثار و خصایص اموال ملی (که ماهیت آنها طبیعی بوده و قابل‌تملک و واگذاری نیست) سازگاری بیشتری دارد و قانون اساسی نیز که در رأس هنجارهای قانونی نظام حقوقی قرار دارد بر این تلقی صحه می‌گذارد.
عدم امکان واگذاری اموال ملی یکی از اصول مهم ناظر بر این اموال در حقوق عمومی بوده که در قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی نیز بدان اشاره شده است. در قانون توزیع عادلانه آب، صرفاً ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخلوتصرف در بستر رودخانهها با اجازه وزارت نیرو مجاز دانسته شده است. هرچند پیشنهاد میشود قانونگذار درخصوص بستر رودخانهها به‌عنوان اموال ملی، مسئولیت مصلحت‌اندیشی درخصوص ایجاد اعیانی و حفاری را خود متکفل شده و آن را به اجازه وزارت نیرو موکول نگرداند. در راستای این قانون، هیئت وزیران نیز با تصویب آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانهها، انتقال منفعت بستر رودخانه به‌صورت کشت موقت را بدون اینکه مستأجر حق ایجاد اعیانی و غرس نهال و درخت (به‌جز زراعت سطحی) را داشته باشد، اجازه داده است. درحالی‌که اصل انتقال‌ناپذیری اموال ملی منحصر به اعیان این اموال نبوده و شامل واگذاری منافع نیز میشود و شایسته بود هیئت دولت از حدود قانون و اصول کلی حقوقی فراتر نمی‌رفت و بدون تجویز عقد اجاره و صرفاً با برقراری اذن در انتفاع یا حداقل در قالب حق انتفاع به بهر‌برداری از بستر رودخانهها مشروعیت می‌بخشید.
توالی فاسدی که بر این نحو واگذاریها مترتب است، لزوم محدود کردن حق دخلوتصرف بخش خصوصی را در این اموال روشن‌تر می‌سازد. ازجمله جرائم بالقوه‌ای که با برقراری حق عینی بر منفعت بستر رودخانه به نفع اشخاص خصوصی تسهیل و فعال گشته و افراد را به سمت‌و‌سوی تغییر کاربری غیرمجاز این اراضی مهم و تصرف اراضی ملی و نهایتاً تخریب محیط زیست سوق می‌دهد. تجویز کشت موقت و انتقال منفعت بستر رودخانه بر آن اساس زمینه سوءاستفاده و تصرف غیرقانونیِ افراد فرصت‌طلب را به‌وجود می‌آورد. طوری‌که امروزه واگذاری اراضی واقع در بستر رودخانهها به‌منظور پرورش ماهی در قالب کشت موقت انجام می‌گیرد.
با توجه به آنچه گفته شد، به‌نظر می‌رسد تشدید نظارت‌ها بر فعالیت‌های جاری ازسوی اشخاص حقیقی و حقوقی در بستر رودخانهها امری لازم و ضروری است و استعداد ارتکاب جرائم زیست‌محیطی در آن لازمه تعیین ضمانت اجرای مؤثر و سنگین کیفری را از طریق اصلاح قوانین و مقررات بیش‌از‌پیش روشن می‌سازد. ازاینرو با توجه به فقدان بازدارندگی لازم، پیشنهاد میشود اولاً ماده (690) کتاب تعزیرات قانون مجازات اسلامی اصلاح شده و میان اراضی ملی و خصوصی تمایز ایجاد شود و ثانیاً با تدوین مقرره جدیدی، میان تجاوز و تصرف در بستر رودخانه و سوءاستفاده از قراردادهای واگذاری از طرحهای عمرانی برای تجاوز و تصرف در بستر رودخانه ـ به‌عنوان اراضی ملی ـ تفکیک به‌عمل آمده و مجازات‌ها تشدید شوند.
[1]. اصل ۴۵- انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانهها و سایر آب‌های عمومی، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث، و اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد میشود در اختیار حکومت اسلامی است تا برطبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید. تفصیل و ترتیب استفاده از هریک را قانون معین میکند.
[2]. ماده ۲- بستر انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و رودخانهها اعم از اینکه آب دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل‌ها و بستر مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است و همچنین است اراضی ساحلی و اراضی مستحدثه که در اثر پایین رفتن سطح آب دریاها و دریاچه‌ها و یا خشک شدن مرداب‌ها و باتلاق‌ها پدید آمده باشد در صورت عدم احیاء قبل از تصویب قانون نحوة احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی.
[3]. تبصره «۳» ماده 2- ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخلوتصرف در بستر رودخانهها و انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو.
[4]. بند «12» فصل اول آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانههای مرزی مصوب 1363.
[5]. انفال، اموال مختص به رسول خدا (ص) و امامان (ع) است. انفال، جمع نَفل یا نَفَل به‌معنای زیادی، بخشش و غنیمت است. وجه نام‌گذاری اموال ویژه پیامبر (ص) و ائمه (ع) به انفال که از قرآن کریم نشئت گرفته، این است که خداوند به‌منظور گرامی‌داشت مقام رسالت و امامت و برتری بخشیدن وجود مبارک رسول خدا و امامان بر دیگران، افزون بر خمس، انفال را نیز به آن اختصاص داده است (مؤسسه دایره‌المعارف فقه اسلامی، 1382، ج 2: 702-700).
[6]. در جلسه ۴۱۶ مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۲/۱۱/۱۳۶۱ رئیس وقت مجلس (آقای هاشمی رفسنجانی) در پاسخ به ایرادهای شورای نگهبان اظهار تردید میکند که امام در رساله خود تصریح فرموده‌اند که از انفال است پس با فتوای چه کسی رد کرده‌اند؟ مخبر کمیسیون (آقای دکتر رهامی) نیز انفال بودن آن را در راستای اصل چهلوپنجم قانون اساسی دانستند و افزودند به‌رغم صحبتی که با آقای مهدوی کنی (رئیس وقت شورای نگهبان) داشتیم آقایان مطابق نظر فقهای گذشته حکم موضوع را از مشترکات دانسته و قانع نشدند.
[7]. برگرفته از مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی پیرامون تصویب اصلاح موادی از قانون توزیع عادلانه آب بعد از ایرادهای شورای نگهبان وقت مورخ ۱۲/۱۱/۱۳۶۱.
[8]. مخالفان تبصره «۲» ماده (۹) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی در جلسه شورای نگهبان چنین استدلال کرده‌اند: «براساس اصل (45) قانون اساسی، دولت مکلف است تا انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات را که در اختیار دارد، برطبق مصالح عامه مدیریت نماید، حال آنکه در تبصره مزبور، همانند کشورهای سوسیالیستی، مالکیت این زمین‌ها تنها در انحصار دولت بوده و حق واگذاری آنها، حتی در صورت وجود مصلحت عامه، از دولت سلب گردیده است. به همین جهت تبصره فوق مغایر با اصل (45) قانون اساسی است.» نک: شرح تفصیلی نظر شورای نگهبان درباره طرح «افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی- مصوب 22/2/1389 مجلس شورای اسلامی».
.
[9]. از‌این رو برخی بر آنند که به ارتکاب جرائم علیه املاک و اراضی اشخاص خصوصی، زمین‌خواری اطلاق نمی‌شود و لازم است که موضوع این دسته از جرائم زمین‌های متعلق به دولت در معنای عام باشد (میرمحمدصادقی و رجبعلی، 1396: ۶۳).
[10]. کاربری زمین چگونگی استفاده از زمین بوده و تغییر کاربری زمین به‌معنای تغییر شیوه استفاده و بهرهبرداری از زمین است (میرزایی، 1393: 1405؛ اکبرآبادی، 1396: 71).
)