نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دانشیار گروه حقوق عمومی دانشگاه تهران، پردیس فارابی؛
2 دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران، پردیس فارابی (نویسنده مسئول)؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
The principle of continuity of the political system requires that legislatures not be closed. However, there may be circumstances cause a re-establishment or interruption. The present study uses a law-based approach through adaptation and comparison while using hermeneutics and interpretive methods to comprehend the interruption concept. In addition, by presenting an intentional view, using the detailed form of constitutional negotiations, considers the interruption in the legislatures to be functionally and institutionally examinable. Although the principle of non-closure of the parliament is taken from the prima facie of Article 63 of the Constitution; however, the gaps and ambiguities that exist in the various principles of the constitution, raise the question of what is the legal system governing the interruption of parliament in Iran’s constitution compared to other legal systems? If interruption occurs, which institution is the most suitable substitute for the Islamic Consultative Assembly? Other political systems, have provisions in their laws, depending on whether they are parliamentary, presidential, or semi-parliamentary. The British parliamentary system, meanwhile, offers more efficient forecasts during the interruption. Because if the government resorts to the tactic of dissolution of the parliament, the judgment between the parliament and the government will be left to the people in the form of a general election. This solution will not only provide solutions to escape the crisis but also give a democratic format to interrupt the parliament. It also envisions arrangements for decision-making during the parliamentary recess, called "Recall of Parliament”.
کلیدواژه‌ها [English]
مقدمه
کارویژه قانونگذاری و نظارت بر ساختار قدرت از سوی پارلمان آن را صدرنشین اندیشه سیاسی حقوقی دوران مدرن کرده است. یکی از مسائل قابل توجه در حوزه حقوق اساسی، لزوم ضربه‌ناپذیری مجلس است که می‌تواند به فترت آن بیانجامد. فرصت‌های بالقوه‌ای که در دوران فترت شکل می‌گیرد، موجب شده است تا این مسئله به یکی از مهمترین چالش‌های سیاسی تبدیل شود.
با توجه به کلاسیک بودن موضوع به صورت پراکنده در کتب متعدد حقوق عمومی به ویژه حقوق اساسی و حقوق پارلمانی به این موضوع در ذیل مناسبات دولت و پارلمان و در چارچوب مطالعات پارلمانی و یا پیرامون مباحث تاریخی پرداخته شده است. پژوهش حاضر با بهکارگیری رویکردی قانون‌محور از رهگذر تطبیق و مقایسه ضمن بهکارگیری روش تفسـیری در فهم مفهوم فترت و ارائه برداشتی قصدگرایانه، با کمک صورت مشروح مذاکرات قانون اساسی، نظام حقوقی حاکم بر فترت در مجالس قانونگذاری را از حیث عملکردی و رسمی بررسی میکند.
تجارب ناخوشایند عصر مشروطه موجب شد تا قانونگذار اساسی پس از انقلاب در قالب اصل (68) (تداوم عملکرد مجلس سابق در نتیجه وقوع جنگ و اشغال نظامی) و اصل (63) (برگزاری انتخابات هر دوره پیش از پایان دوره قبل) و عدم پیش‌بینی امکان انحلال مجلس[1] درصدد اجتناب از وقوع فترت رسمی برآمده است. حال آنکه خلأ موجود در اصل (68) در پیش‌بینی نکردن مواردی چون انقلاب، کودتا[2] و یا وقوع بلایای طبیعی که می‌تواند به توقف عملکرد مجلس منجر شود از یک‌سو و ابهام موجود در اصل (93) مبنی‌بر عدم اعتبار قانونی مجلس بدون وجود شورای نگهبان ازسوی دیگر، وقوع فترت رسمی را محتمل میکند. با این احتمال لزوم تعیین جانشین برای پر کردن خلأهای زمان فترت ضروری است. برخلاف تصور رایج از معنای فترت که از آن به عنوان خلأ نهاد قانونگذاری یاد میشود، می‌توان گفت در برخی مواقع پارلمان بدون تعطیلی ظاهری دچار فترت و در عین رسمیت داشتن فاقد کارآمدی لازم میشود. ازاینرو باید ضمن تفکیک قائل شدن میان فترت ناشی از عمل قانونگذاری و فترت ناشی از نهاد قانونگذاری به بازشناسی فترت عملی از فترت رسمی و نهادی پرداخت.
از‌آنجا‌که مناسبات قدرت در دوران فترت با ساختارهای سیاسی کشور یا نوع تفکیک قوا در ارتباط است، بنابراین پژوهش حاضر با نگاهی به سایر نظام‌های سیاسی ضمن اثبات وجود چنین پیوندی، درصدد پاسخگویی به این پرسش است که نظام حقوقی حاکم بر فترت مجلس در قانون اساسی ایران در مقایسه با سایر نظام‌های حقوقی چگونه است؟ و کدام نظام حقوقی می‌تواند الگوی کارآمدتری در صورت امکان وقوع فترت تلقی شود؟
به نظر می‌رسد نظام حقوقی حاکم بر فترت مجلس در ایران در مقایسه با سایر نظام‌ها با خلأهایی همراه است. در این میان نظام پارلمانی انگلیس با واگذاری قضاوت نهایی به مردم در قالب یک انتخابات عمومی در صورت انحلال پارلمان از سوی دولت، پیش‌بینی کارآمدتری را در دوران فترت ارائه میکند.
1-1. تعریف و مفهوم فترت
فترت از ریشه «فتور» است. فتور در لغت به معنای اهمال و رکود و فترت به معنای «راکد ماندن» و «متوقف گذاردن» است. ریشه عربی فترت نیز به معنای فاصله و وقفه میان دو دوره است. در فرهنگ سیاسی معاصر ایران به دوره بین دو دوره مجلس که مجلس قبلی تعطیل شده و مجلس تازه شروع نشده نیز ایام یا دوران فترت گفته میشود (سنجابی، 1396: 338-339).
اصل تداوم نظام سیاسی ایجاب میکند که نهادهای قانونگذار تعطیل‌بردار نباشند. با‌این‌حال گاهی پیشامدهای فوق‌العاده سبب فترت نهاد قانونگذار میشود. فترت نهاد قانونگذاری حالتی است که یا اساساً قوه مقننه وجود نداشته باشد (مانند آنکه دوره قانونگذاری پایان یابد و یا مجلس منحل شود و انتخابات در موعد قانونی به عمل نیاید و یا آنکه قوه مقننه قانوناً وجود داشته باشد ولی به علت قوه قهریه نتواند تشکیل شود) (فترت رسمی) (همان: ۳۳۸) یا به حالتی اطلاق میشود که پارلمان بدون تعطیلی ظاهری دچار فترت میشود و در عین رسمیت داشتن فاقد کارآمدی لازم میشود (فترت عملکردی). در ادامه جهت درک بهتر موضوع به دلایل وقوع فترت پرداخته میشود.
1-2. دلایل وقوع فترت
با توجه به پیوند میان انواع و دلایل وقوع فترت در شکل زیر دلایل وقوع فترت اعم از رسمی و عملکردی مشخص شده است.
شکل 1. انواع فترت
مأخذ: یافته‌های تحقیق.
در شکل فوق، اگرچه هر انحلالی لزوماً موجب فترت در قانونگذاری و تعطیلی پارلمان نمی‌شود، اما یکی از محتمل‌ترین آثار انحلال پارلمان تعطیلی آن است و شامل:
- انحلال خاص نظام‌های پارلمانی و نیمه‌پارلمانی نیمه‌ریاستی که به منزله حربه و ابزاری برای دولت در مقابل اختیار پارلمان به ساقط کردن دولت است[3] (نظارت و تعادل)[4] (هریسی‌نژاد، 1392: 38).
- انحلال در صورت عدم توافق دو مجلس در نظام‌های دومجلسی.[5]
- تعطیلی پارلمان در نتیجه مداخلات نیروهای خارجی و اختلافات داخلی؛ نظیر فترت‌های پی‌در‌پی مجلس شورای ملی در عصر مشروطه به دلیل مداخله کشورهای روسیه و انگلیس (آبراهامیان، 1397: 137) و اختلاف میان نمایندگان و اختلافات آنها با دولت (اتحادیه، 1375: 197).
سکوت قانونگذار اساسی و لزوم تعیین تکلیف نسبت به مصوبات دوران فترت موجب شده است تا نظریه‌هایی از سوی نظریه‌پردازان مطرح شود.
1-3. مبانی فترت
1-3-1. مبانی حقوقی و نظری فترت
اصل تداوم نظام سیاسی را می‌توان مهمترین مبنای حقوقی فترت نامید. به موجب قانون اساسی «انسان بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم است» و «امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود» که مهمترین سازوکار شناخته شده آن نیز انتخابات است.[6] انتخاب نمایندگان مجلس این امکان را فراهم میکند تا تداوم عملکرد مجلس – به عنوان یکی از مهمترین ارکان نظام سیاسی - تضمین شود و مردم بر سرنوشت سیاسی و اجتماعی خویش مسلط شوند.
اهمیت مناسبات دوران فترت موجب طرح نظراتی از سوی حقوقدانان شده است. دیدگاه حقوقدانان در این حوزه در سه دسته جای می‌گیرد. برخی نظیر لاک با اینکه قوه مقننه را نخستین مظهر حاکمیت می‌دانست، معتقد بود چون وضع قانون در مدت کوتاهی انجام می‌پذیرد پس لازم نیست قوه مقننه پیوسته در حال فعالیت باشد و برای حفظ شخصیت قوه مجریه در مقابل قوه مقننه این قوه را در قانونگذاری سهیم می‌دانست (قاضی شریعت‌پناهی، ۱۳۸۵: ۱۶۳). برخی نیز به‌رغم اعتقاد به لزوم واگذاری اداره امور کشور به قوه مجریه، به جهت ماهیت فساد‌پذیر آن معتقدند که چنین واگذاری در صورتی امکان‌پذیر است که قوه مجریه پس از پایان دوره فترت و بازگشت به وضعیت عادی مصوباتش را جهت تنفیذ یا لغو به قوه مقننه (جدید) تقدیم کند (ابوالحمد، ۱۳۶0: ۲۵). لئون دوگی نیز با اینکه اختیار وضع این مقررات را برای قوه مجریه در مواقع استثنایی و بحرانی قائل است؛ آن را مشروط بر این می‌داند که زمان جنگ و یا انقلابات داخلی باشد، پارلمان در حال تعطیل باشد، مقررات مزبور پس از رفع محظور به تصویب قوه مقننه برسد و نیز ادامه فترت مربوط به وقایع فوق‌العاده باشد و نه ناشی از سوء‌نیت دولت (سنجابی، ۱۳۹۶: ۳۴۰). ازاینرو قوانین گذشته و مصوبات دوره موقت انقلاب نیز از جمله مصوبات زمان فترت تلقی می‌شوند که بر‌اساس ضوابط قانونگذاری سنتی در ایران و جهان، باید همه مصوبات دوره موقت انقلاب نیز به تصویب قوه مقننه برسد؛ حال اگر این ضوابط سنتی را در نظر نگیریم و بگوییم انقلاب از ضوابط ویژه خود پیروی میکند، این مصوبات برای تنفیذ و لغو به مجلس تقدیم نخواهد شد (هاشمی، 1386: ۲۴۵). در مقابل برخی حقوقدانان بدون هیچ قید و شرطی معتقدند: «قوه مجریه در هیچ حال حق وضع قانون و اتخاذ تصمیم درباره اموری که در زمان فترت قوه‌ای که نظارت بر اعمال آن کند، ندارد» (سنجابی، ۱۳۹۶: ۳39-۳40). حال آنکه واگذاری اختیار قانونگذاری به قوه مجریه در دوران فترت با فلسفه تفکیک قوا در تضاد است که در بررسی امکان جانشینی قوه مجریه به آن پرداخته میشود. نظام‌های سیاسی تمهیداتی را برای جلوگیری از بروز فترت یا خروج از آن پیش بینی کرده‌اند.
1-3-2. مبانی سیاسی فترت
نوع نظام‌های سیاسی از مؤلفه‌های تأثیرگذار در فترت پارلمان است. در نظام ریاستی آمریکا نه تنها فترت قالبی عملکردی به خود می‌گیرد، بلکه ممکن است بر‌اساس ضرورت‌های سیاسی نیز ایجاد شود. برای مثال اندیشه «اضطرارگرایی آمریکایی»[7] به رئیسجمهور ایالات متحده قدرتی اعطا کرد که در نگاه نخست به عنوان عامل بازدارنده در فعالیت کنگره عمل میکند. حال آنکه در اضطرارگرایی، اگرچه قوه مجریه دستور جلسات و موضوعات مربوط به تحول‌گرایی در این حوزه را اداره میکند اما بقای اضطرارگرایی در کنگره بررسی میشود و در اغلب موارد در چارچوب مضامین حقوق بشری و مسائل اجتماعی جای می‌گیرد Ignatieff, 2005: 305)). اقدامات رئیسجمهور پیوسته در معرض کنترل و بازبینی کنگره قرار دارد و با واگذاری تصمیم نهایی به مردم و نمایندگان آنها در کنگره موجب میشود حاکم در ایالات متحده، معنایی متمایز از حاکم در اندیشه اضطرارگرایانه اشمیت بیابد. پیش‌بینی «اختیارات جایگزین»،[8] نظیر واگذاری اختیارات بودجه‌ای، برای رئیسجمهور که به تأخیر در فرایند قانونگذاری منجر میشود ابزاری است که به واسطه آن می‌تواند از مواضع بودجه‌ای خود در مقابل کنگره‌ای دفاع کند که در بسیاری از مواقع حزب رقیب اکثریت اعضای آن را تشکیل می‌دهند (Shull, 2006: 5-6; Shull and Shaw 1999 :113). از سوی دیگر پیش‌بینی حق وتو به رئیسجمهور اختیار نمی‌دهد تا قصد قانونگذار را اصلاح کند یا تغییر دهد؛ زیرا رئیسجمهور توانایی پذیرش یا رد مصوبه کنگره را صرفاً در کلیت آن دارد (تقی‌زاده، نجابت‌خواه و کلکلی، 1399: 218). وتو این امکان رابه او می‌دهد تا مانع تصویب قوانینی شود که آنها را مخالف قانون اساسی و غیرمنصفانه می‌داند و به تعبیر مدیسون موجب جلوگیری از تصویب قوانین نابخردانه میشود (Spitzer, 1988: 17). برخی معتقدند رئیسجمهور با وتوی قوانین مغایر قانون اساسی به تعهدات اساسی خود عمل میکند (Prakash, 2007: 81-82). مجوز اعطایی قانون اساسی ایالات متحده به رئیسجمهور در اتخاذ انتصابات موقتی[9] به او این امکان را می‌دهد تا خلأهایی را که به موجب فترت و تعطیلی موقتی سنا ایجاد شده را پر کند و موجب تداوم فعالیت‌های اجرایی شود .(Longley, 2016: 1) «پیام سالیانه» رئیسجمهور به کنگره که خطوط کلی سیاست کشور را مشخص میکند و در واقع طرح اولیه تصمیم‌گیری‌های کنگره به ویژه در زمینه قانونگذاری را پایه‌ریزی میکند؛ از دیدگاه نظریه‌پردازان به منزله راهکاری جهت برقراری ارتباط میان کنگره و رئیسجمهور است. از نقطه‌نظر حقوقی رئیسجمهور قادر به تحمیل چیزی به کنگره نیست .(Delmonte, 2015: 1- 2)
تعلیق و اعلام تعطیلی موقت کنگره از سوی رئیس جمهور آمریکا به موجب بخش 3 از ماده (2) قانون اساسی؛ تمامی پیش‌فرض‌ها از تفکیک مطلق قوا در این نظام را دگرگون میکند. در دوران ریاست‌جمهوری ترامپ امتناع سنا از تأیید انتصابات رئیسجمهور که باعث خالی ماندن سمت‌های متعددی در دولت شده بود، موجب تهدید کنگره در بهکارگیری این اختیار از جانب او شد؛ با این هدف که در زمان تعلیق کنگره بتواند با انتصابات موقتی به اهداف خود دست یابد.[10] صرف تهدید به استفاده از چنین اختیاری می‌تواند زمینه تحقق اهداف رئیسجمهور را فراهم آورد هرچند بتوان این اختیار را در راستای توازن قوا و جلوگیری از تعطیلی امور اجرایی توجیه کرد. بهکارگیری چنین اختیاری از سوی رئیسجمهور با محدودیت‌هایی همراه است که به آسانی امکان توسل به آن وجود ندارد؛ هرچند این اتفاق تا‌کنون در تاریخ سیاسی آمریکا رخ نداده است.
با برجسته شدن خصیصه پارلمانی، فترت ماهیتی رسمی می‌گیرد. قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه (۱۹۵۸) در راستای تقویت و تأثیرگذاری قوه مجریه به رئیسجمهور قدرت انحلال اختیاری پارلمان را اعطا کرده است .(Bulmer, 2017: 13) در کنار پیش‌بینی امکان انحلال پارلمان از سوی رئیسجمهور طبق ماده (12) قانون اساسی، لزوم برگزاری انتخابات و محدودیت زمان فترت نیز لحاظ شده است. همچنین امکان انحلال و تعطیلی پارلمان بیش از یک بار در سال مجاز نیست. اهمیت پارلمان برای قانونگذار اساسی تا جایی بوده که در زمان اعمال ماده (16) قانون اساسی امکان انحلال مجلس شورای ملی وجود ندارد. از سویی تجربه ناشی از بحران می 1877موجب شد که اختیار انحلال، بیشتر به عنوان حربه تهدید به کار گرفته شود و در عمل انحلال پارلمان رخ نمی‌دهد. این بحران نشان داد که تعیین‌کنندگان اصلی سرنوشت سیاسی مردم هستند و پارلمان به آسانی دچار فترت نمی‌شود (Washburne, 1887: 336-338).
در قانون اساسی فرانسه برای جلوگیری از بروز فترت تمهیداتی پیش‌بینی شده است. برای مثال رئیس مجلس سنا در دوران فترت به جای رئیسجمهور می‌نشیند و اداره کشور را تا تعیین تکلیف امور بر‌عهده می‌گیرد (ایوبی، 1392: 104). به موجب ماده (18) و بند «3» از ماده (28) زمانی که مجلس در اجلاسیه نباشد، اجلاسیه فوق‌العاده به فرمان رئیسجمهور تشکیل میشود. این فرایند تمهیدی مشابه فرایند «فراخواندن پارلمان» [11]در نظام پارلمانی انگلستان است. به‌عبارت‌دیگر در انگلستان چنانچه پارلمان دچار وقفه[12] یا فترت شود، در صورت درخواست دولت از سخنگو[13] به جهت وقوع یک رویداد مهم ملی و اقتضای منافع عمومی فراخوانده میشود .(Kelly, 2021: 15)
با‌این‌حال برخلاف سایر نظام‌های سیاسی که به دنبال افزایش اختیارات پارلمان هستند، در فرانسه همچنان به مسئله مبنایی میزان اختیارات پارلمان می‌پردازند و قدرت و اختیارات اساسی پارلمان در مقابل سایر نهادهای حکومتی نامشخص است (Loewenberg, 2010: 2,81). فترت ناشی از ابتکار قانونگذاری قوه مجریه و تفویض اختیار قانونگذاری موضوع ماده (34) از همین خصیصه نظام حقوقی فرانسه نشئت می‌گیرد. این اقدام که برخی از آن به عنوان ابداعات اساسی[14] یاد می‌کنند؛ تا حدود زیادی آزادی عمل پارلمان را در قانونگذاری کاهش داد[15] (Ibid.: 82).
سیر تاریخ حقوق در انگلستان نشان می‌دهد مبانی سیاسی - حقوقی در این کشور نه به شیوه دفعی بلکه به تدریج محقق شده است. نظیر استیضاح وزرا در زمان جرج سوم[16] از سوی نمایندگان به جهت پرداختن مبالغی به امپراتور آلمان در زمان فترت پارلمان (Cobbett, 1818: 1307). استقرار نظامی با حاکمیت پارلمان موجب میشود تا فترت پارلمان در انگلستان شکلی متمایز از سایر نظام‌های سیاسی به خود بگیرد. به عبارتی مونارشی انگلیسی به سوی مطلقه‌گرایی سوق پیدا نکرد و پارلمان به نمایندگی از ملت مظهر حکمرانی مردم تلقی شد.
فترت رسمی و اختیار انحلال مجلس عوام از سوی مقام سلطنت نیز به موجب قانون و به درخواست نخست‌وزیر انجام میشود و به حکم عرف، امکان مخالفت پادشاه با تصمیمی که کابینه تقاضای اخذ آن را کرده است وجود ندارد (هریسی‌نژاد، ۱۳۹۲: ۶۲). ازاینرو پادشاه در‌عین‌حال که قدرت انحلال بالاترین نهاد سیاسی را برای برگشت اوضاع به وضعیت عادی دارد، قدرت دیگری ندارد و بالاترین قدرت در دست نمایندگان مردم در پارلمان است. این ابداع ظریف از سویی بن‌بست‌شکن است و از سوی دیگر از تمرکز قدرت در فرد جلوگیری میکند. با تصویب قانون پیشامدهای غیرمترقبه (حوادث احتمالی غیرنظامی)[17]در سال 2004 زمانی که دولت تشخیص دهد جامعه در معرض خطری قرار گیرد که احتمال محرومیت آن از ضروریات زندگی وجود دارد؛ می‌تواند با در دست گرفتن امور وضعیت فوق‌العاده اعلام کند .(Civil Contingencies Act .2004, Part 2, NO. 21) با وجود اعطای اختیار قانونگذاری به دولت در شرایط اضطراری خدشه‌ای به اختیار قانونگذاری پارلمان وارد نمی‌شود، زیرا به موجب این قانون شرایط اضطراری شرایط خاصی است که دولت به آسانی نمی‌تواند وقوع آن را دستاویزی برای در اختیار گرفتن این موضوع قرار دهد (Ibid.: Part 1, NO.1 and part 2, NO. 26-28). ویژگی خود‌تنظیم‌گری پارلمان[18] نیز موجب میشود مسائل مربوط به برقراری نظم در اختیار مجلس باشد و هیچ قدرتی نتواند موجودیت آن را با فترت همراه کند (International Parliamentary Assemblies, 1990: 5). همان‌گونه که اقدام نخست وزیر بریتانیا - بوریس جانسون - برای خروج از پیمان برگزیت در سال 2019 که خواستار تمدید یکسره تعطیلات تابستانی و برگزاری مراسم افتتاح دوره جدید شد نیز نتوانست به تار‌و‌پود نظام حقوقی انگلستان خدشه وارد کند، زیرا در نهایت دیوانعالی تصمیم نخست‌وزیر را خلاف قانون دانست و اعلام کرد که رؤسای مجلس به فراخوانی پارلمان اقدام کنند(Coordinator, Akhtar and Archick, 2020: 4).[19]
اغلب نظریه‌پردازان درباره پیش‌بینی حق وتو برای مقام سلطنت بر این امر اتفاق نظر دارند که این حق در این مورد شامل وتویی گذشته‌نگر مشابه آنچه در دوران سلطنت پادشاهان پیشین وجود داشت نیست؛ بلکه می‌توان صرفاً وتویی تعلیقی را پیش‌بینی کرد که در چارچوب نظارت پارلمان و تهی شدن مقام سلطنت از اقتدار مانعی بر سر راه عملکرد قانونگذاری پارلمان تلقی نشود (Evans, 2020: 45). بنابراین در انگلستان قوه مجریه در مقام یک قانونگذار، جزئی کوچک از پارلمان محسوب میشود. کسب موافقت و رضایت مقام سلطنت[20] زمانی صورت می‌گیردکه یک لایحه تمامی مراحل خود را در پارلمان طی کند و کسب چنین رضایتی جنبه تشریفاتی دارد.[21] والتر باگهوت (بگت) این واقعیت مشروطه را چنین بیان میکند: «اگر دو خانه (دو مجلس)، پایان عمر سلطنت را برای او ارسال کنند او نیز باید حکم مرگ خود را امضا کند. انتساب قدرت قانونگذاری به ملکه یک داستان خیالی از گذشته است، زیرا او مدت‌هاست که دیگر هیچ اختیاری ندارد» .(Bagehot, 1873: 122) به دنبال ارزیابی مبانی فترت در نظام‌های سیاسی، بررسی فترت در قانون اساسی ایران ضروری است.
سکوت قانون اساسی در رابطه با امکان وقوع فترت و مناسبات حاکم بر آن موجب میشود نظام حقوقی فترت مجلس در ایران در مقایسه با سایر نظام‌های حقوقی با خلأهایی همراه باشد. همان‌گونه که از معنای لغوی واژه فترت فهمیده میشود لزوماً به معنای تعطیلی و دوران بین دو دوره مجلس که در فرهنگ سیاسی معاصر رایج است نیست، بلکه در معنای رکود و متوقف گذاردن می‌تواند به توقف عملکردی یک نهاد از جمله نهاد قانونگذار در عین حضور منجر شود. چنین فترتی می‌تواند آثاری به مراتب بیشتر از فترت رسمی ایجاد کند، زیرا با حضور رسمی قوه مقننه، وظیفه قانونگذاری در این نهاد را با چالشی همراه میکند که شائبه روی‌گردانی از حاکمیت مردم و قانون را در اذهان تقویت میکند. از‌آنجا‌که به تعبیر نظریه‌پردازان حقوق اساسی اعتقاد به منشأ قدرت یا به دارندگان آن یکی از مهمترین سرچشمه‌های اطاعت شهروندان از قدرت مسلط است (قاضی شریعت‌پناهی، 1385: 70). ازاینرو ضرورت پیش‌بینی یک راهکار نه تنها برای خروج از فترت رسمی، بلکه برای خروج از فترت عملکردی همانند سایر نظام‌های سیاسی احساس میشود. در ادامه امکان وقوع فترت در قانون اساسی ایران بررسی میشود.
2-1. امکان‌سنجی وقوع فترت در قانون اساسی ایران
قانونگذار اساسی برای اجتناب از وقوع فترت راهکارهایی را پیش‌بینی کرده که غالباً جنبه موردی داشته و نتوانسته ابعاد همه‌جانبه‌ای را ارائه دهد. بنابراین ضمن اشاره به راهکارهای مذکور به خلأهای قانون اساسی پرداخته میشود.
تعیین مدت وقفه‌های پارلمانی: مرخصی، تعطیلات و فترت سه جزء متفاوت از وقفه‌های پارلمانی محسوب می‌شوند. با توجه به قابلیت انعطاف و تغییر مرخصی و تعطیلات، معمولاً در قوانین اساسی پیش‌بینی نمی‌شود. بنابراین تعیین مدت زمان دقیق آن را به آیین‌نامه‌های داخلی مجلس واگذار می‌کنند. اصل (66) قانون اساسی نیز «امور مربوط به مذاکرات و انتظامات مجلس» را به آیین‌نامه داخلی مجلس سپرده است (مواد (84 و 85) آیین‌نامه داخلی مجلس).
با وجود پیش‌بینی مدت زمان تعطیلات مجلس در آیین‌نامه داخلی این نهاد، شیوع ویروس کرونا زمینه بروز وقفه در فعالیت مجلس شورای اسلامی را فراهم آورد و تعطیلی صحن و جلسات علنی مجلس، تعطیلی کمیسیون‌ها و به مرخصی فرستادن نمایندگان را به همراه داشت. مسئله مهم این است که چنین وقفه‌ای با اختلال در عملکرد مجلس و کندی جریان امور نهاد قانونگذاری همراه بود. از جمله تصویب بودجه از سوی کمیسیون تلفیق مجلس که با حکم حکومتی رهبر، مصوبه این کمیسیون به عنوان مصوبه مجلس تلقی شد. حال آنکه به موجب ماده (۱۵۵) آیین‌نامه داخلی مجلس، هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس، جلسات باید بلاانقطاع منعقد شود. از سویی اگرچه محمل اصل (63) که مقرر می‌دارد کشور هیچ زمانی نباید بدون مجلس باشد، برگزاری به موقع انتخابات است، اما اطلاق الفاظ مندرج در ذیل این اصل و برداشت اصل عدم تعطیلی مجلس از آن، تعطیلی مجلس آن هم در روزهای تصویب بودجه و پایان سال مالی دولت را غیرموجه میکند. از سویی به مرخصی فرستادن نمایندگان به بهانه شیوع ویروس کرونا که با وقفه در عملکرد مجلس همراه است نقض اصل (۶۳) است. مسئله دیگر، عدم برگزاری جلسه بررسی رأی اعتماد وزیر جهاد کشاورزی به دنبال پایان مدت سرپرستی وی بر این وزارتخانه است که موجب شد دولت به اذن از مقام رهبری برای ادامه کار سرپرست این وزارتخانه اقدام کند.
تشکیل نشدن مجلس جدید موضوع اصل (68): این اصل به گونه‌ای تدوین شده که توقف انتخابات در نتیجه جنگ و اشغال نظامی به توقف فعالیت مجلس و فترت آن نمی‌انجامد. زیرا به موجب ذیل اصل (68) اولاً مدت توقف انتخابات باید مشخص باشد؛ ثانیاً پس از جنگ و اشغال نظامی برگزاری انتخابات ضروری است؛ ثالثاً در صورت تشکیل نشدن مجلس جدید، مجلس سابق همچنان به کار خود ادامه می‌دهد. از سویی قانون اساسی تصویب توقف انتخابات را منوط به تصویب سه‌چهارم مجموعه نمایندگان و تأیید شورای نگهبان کرد. اکثریتی که به آسانی حاصل نمی‌شود و هرگونه اختلاف را دستاویزی برای تعطیلی امور قرار نمی‌دهد.
نکته قابل توجه در رابطه با اصل (68) این است که صرفاً ناظر بر زمان جنگ و اشغال است و قانونگذار اساسی مانع توقف عملکرد مجلس در زمان جنگ با تداوم فعالیت مجلس سابق شده است. پیش‌بینی این اصل را نمی‌توان به منزله راهکاری برای خروج از بن‌بست فترت در سایر شرایط و دلایل وقوع فترت دانست.
فترت و تفویض اختیار قانونگذاری: با پذیرش اصل تفکیک قوا، تصویب قوانین در اختیار قوه مقننه قرار گرفته است. اما در موارد استثنایی که ضرورت آزمایش موضوعی برای وضع هرچه بهتر یک قانون احساس میشود یا در صورت عدم فرصت کافی مجلس برای تصویب همه قوانین، امکان تفویض برای آن در شرایطی وجود دارد (سنجابی، 1396: 337). بنابراین اگرچه قانون اساسی امکان واگذاری اختیار قانونگذاری را به موجب اصل (85) قانون اساسی بسته است، اما امکان واگذاری اختیار قانونگذاری در موارد ضروری به کمیسیون داخلی وجود دارد. با‌این‌حال مجلس در مقام تفویض تصویب آزمایشی قوانین نمی‌تواند امر قانونگذاری را به‌طور کامل تفویض کند. از سویی این قوانین در مدتی که مجلس تعیین میکند اجرا می‌شوند، تصویب نهایی آن با مجلس است و تفویض اختیار مجلس سالب حق مجلس در تصویب قوانین در همان موضوع نخواهد بود. بنابراین به اعتقاد برخی تفویض اختیار در این موارد استثنائی بر اصل است و سوابق استثنایی ناسخ قاعده اساسی غیرقابل تفویض بودن اختیارات قانونگذاری مجلس نخواهد بود (همان: 338-337).
با وجود تصریح قانون اساسی به استثنائات قانونگذاری، تشکیل ستاد مبارزه با کرونا از سوی دولت بعد از شیوع ویروس کرونا به یکی از مهمترین چالش‌های سال‌های اخیر تبدیل شد که به موجب آن دولت تمام مسئولیت‌هایی را که مستلزم قاعده‌گذاری در حوزه گسترده‌ای بود را به این نهاد واگذار کرد. این تفویض اختیار نه تنها سالب حق قانونگذاری مجلس و ناقض اصل (85) است، بلکه صلاحیت گسترده ستاد مذکور در حوزه وضع قانون موجب شد تا با تداخل قاعده‌گذاری با سایر نهادهای موازی همراه شود و تصمیم‌گیری این نهادها را با چالش همراه کند. چنانچه تصمیمات این ستاد را در قالب برقراری محدودیت‌های ضروری موضوع اصل (79) بدانیم، نیازمند تصویب مجلس است. یکی از مهمترین اصول اساسی که می‌تواند با فترت پارلمان در ارتباط باشد، اصل (63) است که بسیاری از آن، اصل عدم تعطیلی مجلس را برداشت می‌کنند.
مراجع متعدد قانونگذاری: از دیگر موارد نقض اصل (85)، قانونگذاری از سوی مراجع متعدد[22] است که به عدم پایبندی به جایگاه قانونگذاری مجلس منجر میشود. مسئله مهم این است که چنانچه مجلس اقدام به وضع مقرره‌ای مغایر با مصوبات سایر مراجع قانونگذار که خود را صالح در وضع قانون می‌دانند، کند واکنش آن مراجع نسبت به مصوبه مجلس چه خواهد بود؟ چنانچه جایگاه این هنجارها در سلسله‌مراتب هنجاری پس از هنجارهای عادی (مصوبات قوه مقننه) باشد، در این صورت به موجب اصل تقدم قانون عالی بر تالی، هنجارهای پایین‌تر باید منطبق با هنجارهای بالاتر باشد. بنابراین صدور هنجارهای متعارض با مصوبات مجلس از همان ابتدا کأن‌لم‌یکن است و اصرار بر اعتبار حقوقی چنین هنجارهایی فاقد مبنای حقوقی است. چنانچه این هنجارها در حکم قانون عادی شناخته شوند (الهام و نورایی، 1394: 21) و یا در موارد صدور حکم حکومتی جایگاهی فراتر از قانون عادی را به خود اختصاص دهند (همان: 9) موجب بروز فترتی عملی در مجلس میشود. برخی حقوقدانان برای رهایی از چنین بن‌بستی به تفسیری متن‌محور روی آورده و در تلاش برای تحدید صلاحیت چنین نهادهایی برآمده‌اند (حبیب‌نژاد، 1387: 168). چنانچه منظور از قانون معنای خاص آن باشد تنها مصوبات مجلس و نتایج همه‌پرسی و هر قاعده‌ای که با تشریفات لازم به تصویب قوه قانونگذاری برسد قانون نامیده میشود (کاتوزیان، 1385: 124-123). بنابراین مقررات وضع شده از سوی هر نهاد دیگر، مشمول عنوان قانون به معنای خاص نمی‌شود. از سوی دیگر اصل اولیه در کنترل و مهار قدرت و تحقق اصل حاکمیت قانون رعایت شرایط شکلی در تدوین قانون، از مقام واضع گرفته تا مراحل تدوین قانون، است که ابتدایی‌ترین شکل تضمین جایگاه قانونگذاری مجلس است.
اصل عدم تعطیلی مجلس موضوع اصل (63): به موجب اصل (63) «... انتخابات هر دوره باید پیش از پایان دوره قبل برگزار شود به‌طوری‌که کشور در هیچ زمانی بدون مجلس نباشد». قانونگذار اساسی در این اصل فقط به مسئله عدم تعطیلی مجلس و ممنوعیت فترت رسمی پرداخته و فترت عملکردی را لحاظ نکرده است. از سویی قانون اساسی صرفاً به طرح عبارت «به‌طوری‌که کشور در هیچ زمانی بدون مجلس نباشد» بسنده کرده و در مورد شرایطی که ممکن است منجر به وقوع فترت شود و به دنبال آن تعیین تکلیف مصوبات در صورت وقوع فترت ساکت است. حال آنکه ابهامات اصول قانون اساسی نشانگر امکان وقوع فترت در مجلس است و صرف پیش‌بینی اصل عدم تعطیلی مجلس و سایر راهکارهای پیش‌بینی شده برای پر کردن خلأ کافی نیست. با توجه به عدم امکان ارائه تفسیری متن‌محور از اصول قانون اساسی، ارائه تفسیری قصدگرا برای روشن شدن ابهامات موجود با توجه به عدم دسترسی به مؤلف راهگشاست. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی می‌تواند مناسب‌ترین مرجع برای کشف قصد مؤلف تلقی شود. مذاکرات این مجلس پیرامون اصل 63، به عنوان محوری‌ترین اصلی که در حوزه تداوم عملکرد مجلس پیش‌بینی شده است، بدون هرگونه بحث و گفتگویی به رأی‌گیری انجامید تا جایی که رئیس وقت مجلس مذکور اعلام کرد: «این اصل فکر می‌کنم صحبتی نداشته باشد» (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، 1364: 800). از سایر اصولی که بتوان قصد قانونگذار اساسی را برداشت کرد می‌توان به اصل (93) اشاره کرد که ساختار حقوقی متمایزی را در نظام حقوقی ایران رقم می‌زند. این اصل مقرر می‌دارد: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد، مگر ...». از ظاهر اصل این‌گونه برداشت میشود که در صورت عدم تشکیل شورای نگهبان، مجلس نیز جز در دو قید اشاره شده در ذیل اصل فاقد اعتبار خواهد بود. اما این پرسش مطرح میشود منظور تدوین‌کنندگان قانون اساسی از «بدون وجود شورای نگهبان» چیست؟ آیا این عبارت به معنای عدم تشکیل و عدم انتخاب اعضا از سوی مقام رهبری یا رئیس قوه قضائیه است یا صرفاً عدم حضور اعضا برای برقراری جلسات و حتی عدم به حدنصاب رسیدن جلسات برای تشکیل جلسات از سوی اعضای شورا را دربرمی‌گیرد؟ همچنین منظور قانونگذار اساسی از «اعتبار قانونی ندارد» روشن نیست. آیا به معنای انحلال خودبه‌خودی مجلس است که در صورت عدم تشکیل شورای نگهبان با فترت رسمی مواجه میشود یا به معنای ناکارایی و فترت عملکردی آن در نتیجه بی‌اعتباری مصوبات آن است؟ چنانچه اصل (4) قانون اساسی عامل انسجام و پیوند میان اصول قانون اساسی تلقی شود و با توجه به لزوم مطابقت همه قوانین با موازین اسلام و شرع؛ می‌توان منظور قانونگذار اساسی از «اعتبار قانونی ندارد» را به معنای عدم مشروعیت دانست. به عقیده برخی از حقوقدانان «معنای دقیق اصل (93) این است که مجلس شورا، به مثابه مرجع قانونگذاری کشور، بدون وجود شورای نگهبان اعتباری ندارد، ادعا یا گزاره‌ای که بیان نتیجه منطقی اصول (4، 72 و 85) است» (راسخ، 1397: 107). برخی نیز این عبارت را این‌گونه تعبیر می‌کنند: «بدون موجودیت و اشتراک مساعی آنها اعمال قوه مقننه میسر نیست» (هاشمی، 1386: 86). در مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مسئله عدم اعتبار یا تعطیلی مجلس چندان مورد توجه قرار نگرفت و مباحثات حول محور ذیل اصل (93) در مورد انتخاب حقوقدانان شورای نگهبان در صورت بی‌اعتباری مجلس صورت گرفت. به‌گونه‌ای که در آخرین لحظه بی‌اعتباری مصوبات مجلس به بی‌اعتباری مجلس تغییر یافت؛ حال آنکه بین این دو عبارت تفاوت بسیار است و آثار متفاوتی را به دنبال خواهد داشت (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، 1364: 1084).[23] با‌این‌حال روح حاکم بر مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی نشان می‌دهد که قصد قانونگذار اساسی از «اعتبار ندارد» انحلال خودبه‌خودی مجلس نبوده؛ حال آنکه جایگاه شورای نگهبان به موجب اصول (94، 98 و 99) قانون اساسی، ظاهر اصل (93) و تأکید برخی اعضای مجلس بررسی نهایی بر اهمیت نقش شورای نگهبان در عمل می‌تواند به انحلال مجلس و بروز فترت رسمی در آن بینجامد.[24] ازاینرو یکی از مهمترین مسائل، تعیین نهاد جانشین قوه مقننه برای پر کردن خلأ ناشی از فقدان مجلس و تعیین تکلیف مصوبات است.
2-2. نهاد جانشین مجلس در دوران فترت
اهمیت تعیین نهاد جایگزین از آنجا ناشی میشود که نهاد مزبور به واسطه این جانشینی و با در اختیار گرفتن کارویژه قانونگذاری و نظارت به یکی از قدرتمندترین نهادهای سیاسی تبدیل میشود. در ادامه به فروض متعدد برای تعیین نهاد جانشین پرداخته میشود.
امکان جانشینی شورای نگهبان: چنانچه تشکیل مجلس و شورای نگهبان را لازم و ملزوم یکدیگر بدانیم، در صورت وقوع فترت در مجلس وجود شورای نگهبان نیز (با توجه به فلسفه شکل‌گیری آن به موجب اصل (91) قانون اساسی) سالبه به انتفاء موضوع میشود. در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی یکی از اعضا پرسشی مبنی‌بر اینکه جایگاه حقوقی شورای نگهبان مکمل مجلس است یا منظور دومجلسی بودن است را مطرح کرد که با طرح مباحث دیگر بی‌پاسخ ماند (همان: 1082). از سویی چنانچه فلسفه شکل‌گیری شورای نگهبان را همان «قوه مؤسس ناظر» در اندیشه سی یس بدانیم جانشینی شورای نگهبان با فلسفه شکل‌گیری آن مبنی‌بر تضمین برتری قانون اساسی در تعارض خواهد بود. ازاینرو به نظر می‌رسد به جای اینکه شورای نگهبان جانشین قوه مقننه در دوران فترت تلقی شود، می‌تواند مناسب‌ترین مقام ناظر بر نهاد جانشین قوه مقننه در دوران فترت تلقی شود.
امکان جانشینی مجمع تشخیص مصلحت نظام: قانونگذار اساسی به موجب اصل (112) و نیز بندهای «1 و 8» اصل (110) حدود صلاحیت مجمع را مشخص کرده است. اختلاف میان حقوقدانان در ارتباط با اختیار مجمع در قانونگذاری ابتدایی (در زمان حضور مجلس) موجب میشود تا در واگذاری اختیار جانشینی مجلس به این نهاد (در زمان فترت) تردید حاصل شود. فلسفه شکل‌گیری مجمع تشخیص مصلحت نظام نشان می‌دهد که تأسیس این نهاد در واقع راهکاری در حل معضل تقابل مصالح نظام و موازین شرعی بوده است (وکیل و عسگری، 1388: ۴۳۶) چنانچه مسئله قانونگذاری در زمان فترت مجلس به منزله معضلی دانسته شود که برای حل آن اقدامات لازم باید اتخاذ شود، مجمع تشخیص را نیز می‌توان نهادی دانست که صلاحیت جانشینی مجلس را به موجب بندهای «1، 2 و ۸» اصل (۱۱0) داراست. برخی با استناد به بند «8» اصل (110) و رویه مجمع صلاحیت گسترده‌ای را برای این نهاد قائل هستند (ارسطا، 1398: 363). در مقابل با استناد به اصول (۵۸ و ۵۹) قانون اساسی می‌توان گفت که اعمال قوه مقننه از طریق مجلس انجام میشود. به موجب اصل (123) نیز رئیسجمهور موظف به امضای مصوبات مجلس و نتایج همه‌پرسی است؛ چنانچه مجمع نیز صلاحیت قانونگذاری داشت در این اصل باید امضای مصوبات این نهاد نیز قید می‌شدد. همچنین ظاهر اصل (112) در تعیین صلاحیت مجمع به وظیفه قانونگذاری آن اشاره نکرده است. بنابراین نباید قدرتی در عرض قوای دیگر باشد. شورای نگهبان در نظریه تفسیری خود (شماره ۴۵۷۵-۳/۲/ ۷۴) ابراز داشت که «مجمع نمی‌تواند مستقلاً در موارد قانونی مصوبه خود تجدیدنظر کند و حتی در مقام توسعه و تفسیر مصوبه خود مستقلاً نمی‌تواند اقدام کند» (هاشمی، ۱۳۸۶: ۵۴8- ۵۴7). ازاینرو چنانچه جایگزین مناسب‌تری برای پر کردن خلأ ناشی از فقدان مجلس وجود داشته باشد؛ دیگر نوبت به جانشینی مجمع نخواهد رسید.
امکان جانشینی قوه تعدیل‌کننده یا نهاد برتر: نهاد برتر، نهادی است که در صورت بروز بن‌بست در اداره امور به ویژه در وضعیت استثنایی، با اعمال اختیارات فوق‌العاده، کشور را از بحران رهایی می‌بخشد. جان لاک این اختیار را قدام (حاکم) در محدوده صلاحیت، در راستای منفعت عمومی، بدون تجویز قانون و حتی گاه در برابر آن» تعریف میکند (Sarat, 2010: 1). عملکرد نهاد برتر در وضعیت استثنایی در قالب دو رویکرد قانون‌محوری و حاکم‌محوری قابل بررسی است. رویکرد قانون‌محوری با اصالت دادن به قانون به دنبال خروج از بن‌بست در شرایط اضطراری است و در رویکرد حاکم‌محوری قانون هیچ قدرتی ندارد بلکه استثنا و اضطرار همه چیز را ثابت میکند .(Neal, 2010: 57) ازاینرو چنانچه فترت در مجلس به مثابه وضعیتی استثنایی تلقی شود؛ نهاد برتر با عنوان رئیس کشور یا رئیس دولت می‌تواند سکان هدایت نهاد قانونگذار را در دوران فترت در اختیار گیرد. جانشینی نهاد برتر در زمان فترت در قالب رویکرد حاکم‌محوری قابل پذیرش نیست. زیرا علاوه‌بر دکترین که مؤید این امر است که رویکرد حاکم‌محوری با فلسفه تفکیک قوا در تعارض است؛ تجربه عملی آلمان در 1933 متأثر از نظریه‌پردازی‌های کارل اشمیت که با انحلال پارلمان از سوی هیتلر همراه بود، نیز خود تأییدکننده این موضوع است (طباطبایی، 1395: 265). از سوی دیگر رویکرد حاکم‌محوری با تقدم اضطرارگرایی بر سیاست‌های هنجاری از تأیید تصمیم به وسیله نمایندگان مردم خودداری میکند (رحمت‌الهی، تقی‌زاده و داودی، 1400: 2). حال آنکه در صورت وقوع فترت آنچه حائز اهمیت است تعیین تکلیف مصوبات زمان فترت برای جلوگیری از اطلاق‌گرایی مقام واضع مصوبات (نهاد جانشین) است. بنابراین تأیید یا رد تصمیم باید توسط نمایندگان مردم انجام شود تا حاکمیت مردم و قانون را ظاهر کند (همان).
به این ترتیب با پایبندی به اساس و با در پیش گرفتن رویکرد قانون‌محور نه تنها می‌توان به دنبال حل بحران و خروج از بن‌بست مورد نظر بنجامین کنستان بود؛ بلکه از شائبه اطلاق‌گرایی نیز دور ماند. پیش‌بینی اصول (109 و 111) در قالب نظارت درونی و بیرونی بر رهبر در کنار اصول (57 و 110) قانون اساسی و ضابطه‌مندی آن در قالب مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام نشان از آن دارد که قانونگذار اساسی در چارچوب رویکردی قانون‌محور درصدد است تا رهبر را از اندیشه حاکم‌محور دور کند.
امکان جانشینی قوه قضائیه: اگرچه در ظاهر به نظر می‌رسد قوه قضائیه به جهت بیشترین درگیری با مناسبات قانونی از تخصص لازم در حوزه قانونگذاری برخوردار است؛ اما حجم فعالیت‌های تخصصی مربوط به این قوه و نبود فرصت کافی در انجام وظایف واگذاری چنین اختیاری را به این نهاد منتفی میکند. از سوی دیگر جانشینی قوه قضائیه در دوران فترت ناقض اصل تفکیک قواست و به تعبیر منتسکیو اگر قوه قضایی به قوه تقنینی منضم باشد، نیروی خودسرانه‌ای بر زندگی و آزادی شهروندان مسلط خواهد شد؛ چرا که قاضی قانونگذار هم هست (Montesquieu, Book. 11, Chapter. 6, 2001: 173).
امکان جانشینی قوه مجریه: پیشتر به مبانی نظری پیرامون جانشینی قوه مجریه پرداخته شد. مشخص است هدف نظریه‌پردازان اندیشه تفکیک قوا از پیش‌بینی ارکانی که از محدوده کار یکدیگر تجاوز نکنند، کنترل قوه مجریه و جلوگیری از مطلق‌العنانی آن بوده است که در نهایت با ایجاد ضابطه‌ای قانون‌محور (وضع قانون، اجرای قانون و قضاوت بر اساس قانون)، سه وظیفه حکومت را در قبال آن از یکدیگر متمایز کرد. تا جایی که معتقدند هنگامی که قدرت قانونگذاری با قدرت اجرایی در شخص واحدی گرد آید از آزادی اثری باقی نخواهد ماند (Ibid.). به همین جهت زمانی که در اندیشه ارسطو به عنوان اولین نظریه‌پردازان تفکیک قوا قدرت فرمانروایی می‌توانست قانون وضع کند؛ نظریه‌پردازان بعدی با علم به امکان سوء‌استفاده قوه مجریه از قدرت به تحدید قدرت این نهاد در مقابل قوه مقننه پرداختند تا جایی که قوه مقننه را مادر قوا نامیدند. اهمیت تفکیک قوه مقننه از مجریه در تفکرات روسو تا جایی بود که او تفکیک عمودی قوا را مطرح کرد؛ به‌گونه‌ای که حاکمیت از سوی قوه مقننه به سایر قوا منتقل میشود و قوه مجریه با تبدیل شدن به عامل اجرایی قوه مقننه تا حدود زیادی از قدرت تهی میشود (قاضی شریعت‌پناهی، 1385: 168). بنابراین به نظر می‌رسد جانشینی قوه مجریه در دوران فترت قابل پذیرش نیست.
همان‌گونه که پیشتر بیان شد بررسی پیشینه قانونی اصول قانون اساسی راهکاری برای خروج از چنین بن‌بستی ارائه نمی‌دهد. حال آنکه نظام حقوقی حاکم بر فترت مجلس مستلزم پیش‌بینی چارچوبی هنجاری در صورت وقوع فترت است. نهاد جانشین قوه مقننه باید نهادی باشد که هم از شائبه تمرکز قدرت و خودسری دور بماند و هم از همکاری میان نهادهای متعدد تشکیل شود تا به واسطه این همکاری تصمیماتی به نفع صاحبان اصلی حاکمیت یعنی مردم اتخاذ شود. ازاینرو تشکیل شورای متشکل از سران قوای سه‌گانه مقننه، مجریه و قضائیه می‌تواند نمود عملی چنین نهادی باشد. اما از‌آنجا‌که امکان سوء‌استفاده از قدرت در هر نهادی وجود دارد و به تعبیر لرد آکتون قدرت ماهیتی فسادآور دارد (همان: 161) ازاینرو باید برای جلوگیری از فسادپذیری چنین نهادی تمهیداتی را پیش‌بینی کرد. نظام‌های سیاسی دمکراتیک برای تضمین عملکرد مقامات و نهادها محدودیت‌هایی را در حقوق اساسی خود پیش‌بینی می‌کنند که می‌توان آن را برای کنترل و نظارت بر این نهاد شورایی نیز به کار گرفت. مشخص بودن حوزه صلاحیت، برابری اختیارات اعضا و عدم تفوق و سلطه یکی بر دیگری، تصمیم‌گیری برمبنای اکثریت، اتخاذ اقدامات لازم برای برگزاری سریع انتخابات ظرف مدت مشخص، آگاهی‌بخشی و اطلاع‌رسانی نتایج اقدامات این شورا به مردم و در نهایت بازبینی و تصویب نهایی مصوبات این شورا در مجلس جدیدی که پس از انتخابات روی کار می‌آید از مهمترین این تمهیدات است.
در قانون اساسی ایران راهکاری که بتواند مانع بروز فترت یا خروج از آن شود پیش‌بینی نشده است. چنین راهکارهایی غالباً جنبه موردی داشته و نتوانسته ابعاد همه‌جانبه‌ای را ارائه دهد. اصل (63) نیز صرفاً به مسئله عدم تعطیلی مجلس و ممنوعیت فترت رسمی پرداخته و فترت عملکردی را لحاظ نکرده و فقط به طرح عبارت «به‌طوری‌که کشور در هیچ زمانی بدون مجلس نباشد» بسنده کرده است. علاوه‌بر این خلأ موجود در اصل (68) و عدم پیش‌بینی مواردی چون انقلاب، کودتا و یا بروز وقایع طبیعی در کنار جنگ و اشغال نظامی که می‌تواند به توقف عملکرد مجلس منجر شود نیز به این خلأ دامن می‌زند و ابهاماتی در مورد شرایطی که ممکن است منجر به وقوع فترت شود، تعیین جانشین نهاد قانونگذار و تعیین تکلیف مصوبات در صورت وقوع فترت را ایجاد میکند. این امر شائبه امکان وقوع فترت در مجلس قانونگذاری را تقویت میکند و نشان از آن دارد که راهکارهای پیش‌بینی شده در قانون اساسی برای پر کردن خلأ موجود کافی نیست. همچنین تفسیری قصدگرا از اصول قانون اساسی نیز نتوانست راهگشا باشد. ابهامات اصل (93)، تفویض اختیار قانونگذاری خارج از اصل (85) و استقرار تفکیک قوا به صورتی متمایز موجب میشود تا فترت در نظام سیاسی ایران مفهومی متفاوت از سایر نظام‌های سیاسی بیابد. نظام‌های سیاسی روش‌های متفاوتی را برای جلوگیری از بروز فترت و خروج از آن در پیش گرفته‌اند. بررسی عملکرد حقوقی نظام‌های گوناگون نشان می‌دهد؛ فترت لزوماً به معنای خلأ نهاد قانونگذاری نیست بلکه می‌تواند راهکاری برای برون‌رفت از بحران تلقی شود و به فترت پارلمان قالبی دمکراتیک بخشد و با برگزاری مجدد و فوری انتخابات، فترت در مدت زمان کوتاهی به پایان رسد. همچنین باید ضمن تفکیک قائل شدن میان فترت مثبت که ضرورت یک نظام سیاسی است و نیز فترت منفی که با متوقف ماندن مجلس مانع از تداوم عملکرد آن میشود، زمینه حل بحران ناشی از فترت منفی را فراهم کرد. همچنین جایگزینی مناسب را برای پر کردن خلأ ناشی از فقدان مجلس تعیین کرد. نهاد جانشین قوه مقننه باید نهادی باشد که هم از شائبه تمرکز قدرت دور بماند و هم از همکاری میان نهادهای متعدد تشکیل شود. ازاینرو تشکیل شورای متشکل از سران قوای سه‌گانه می‌تواند نمود عملی چنین نهادی تلقی شود. اما از‌آنجا‌که امکان سوء‌استفاده از قدرت در هر نهادی وجود دارد، باید برای جلوگیری از فسادپذیری چنین نهادی قیودی را پیش‌بینی کرد.
)