نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 دکتری حقوق عمومی، دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات تهران؛
2 دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشگاه امام‌صادق (ع) (نویسنده مسئول)؛
3 دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشگاه تهران؛
چکیده
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
نویسندگان [English]
According to Article (52) of the Constitution, the competence of "budget preparation" has been assigned to the government on the one hand and the competence of "processing and approval" has been assigned to the Islamic Consultative Assembly on the other hand, so that in the shadow of the silence of the ordinary legislator, disagreement regarding the limits of the competence of the parliament in considering and approving the budget bill be raised. Leading research, employing library studies, and adopting an analytical-descriptive approach, has come out to answer the question, what are the rules governing the parliament's consideration of the budget bill? Based on the criteria derived from the various principles of the constitution and the opinions of the Guardian Council in the position of reconciling the resolutions of the parliament with the constitution, it was determined that the competence of the Islamic Consultative Assembly in "addressing the formalities of the budget bill" is limited to "verifying the correctness of the arrangement of the formal structure of the bill" with the purpose of monitoring the formation of the budget bill from "items and notes", "tables" and "appendices" and in the position of "addressing the generalities of the budget bill" is in addition limited to "rejecting the generalities of the budget bill and requiring the government to amend it". Furthermore, "no change in the subject of the budget bill", "no fundamental change in the components of the budget bill", "no disruption in the performance of the duties of basic institutions", "no disruption in holding events arising from the constitution" and "timely submission of the budget approval to the Guardian Council" "are among the requirements governing the stage of dealing with the details of the budget bill.
کلیدواژه‌ها [English]
بودجه مهمترین و اساسی‌ترین سند مالی و اداری کشور و یکی از اصلی‌ترین ابزارها برای برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، هدایت و کنترل فعالیت‌های دولت و سازمان‌های دولتی به شمار می‌رود (رستمی، 1395: 211). با توجه به برخورداری دولت از توان تخصصی، فنی و کارشناسی قابل توجه جهت تخمین و برآورد درآمدها و هزینه‌های عمومی، قانونگذار اساسی در اصل (52) قانون اساسی، رسالت تهیه، تنظیم و پیشنهاد بودجه را برعهده «دولت» نهاده است. از سوی دیگر در همان اصل صلاحیت «رسیدگی و تصویب» بودجه را نیز در صلاحیت «مجلس شورای اسلامی» قرار داده است.
واگذاری صلاحیت «تهیه بودجه» به دولت و صلاحیت «رسیدگی و تصویب بودجه» به مجلس سبب شده است تا نسبت به حدود و ثغور صلاحیت این دو نهاد، اختلاف‌نظرهایی پدید آید. برخی مستند به واژه «رسیدگی» در اصل (52) قانون اساسی و فقدان ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های قانونی برای رسیدگی و تصویب بودجه، قائل به اختیارات گسترده برای مجلس هستند (همان). در مقابل، برخی دیگر معتقدند با توجه به آنکه بودجه و مسائل بودجه‌ای از شئونات اصلی قوه مجریه است، لایحه بودجه، لایحه‌ای اجرایی است و نه تقنینی و ازاینرو صلاحیتی که براساس اصل (52) قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی قابل استنباط است، صرفاً رد یا تصویب بودجه است؛ چرا که صلاحیت مجلس صرفاً رسیدگی به آن و صدور جواز خرج برای دولت است. بنابراین مجلس شورای اسلامی حق دخل و تصرف در بودجه را ندارد و فقط می‌تواند آن را رد یا تصویب کند (فلاح‌زاده و دیگران، 1391: 164). در مقابل دو نگاه مذکور، برخی دیگر بر این باورند که مجلس شورای اسلامی در مقام نظارت استصوابی بر تدوین بودجه، با در نظر گرفتن مصالح و منافع عمومی می‌تواند بودجه سالیانه کل کشور را بدون آنکه موجودیت بودجه را برهم زند، جرح و تعدیل کند (هاشمی، 1383: 203). بنابراین اختیار مجلس در حدودی است که تعادل را برهم نزند و دولت را مکلف به تکلیف خارج از توان نکند (رنجبری و بادامچی، 1390: 147).
بنابر اختلاف‌نظرهای مذکور، بررسی گستره و دامنه صلاحیت‌های مجلس در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه از موضوعات نیازمند بررسی است که فارغ از دستاوردهای فنی آن برای نظام حقوقی، می‌تواند در راستای ضابطهمندسازی حدود صلاحیت مجلس در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه مفید واقع شود. ازاینرو است که بند «7» سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ 6/7/1398 نیز بر لزوم «تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدفگذاری‌ها، موارد هزینه و ...) با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس» (سیاست‌های کلی قانونگذاری، 1398) تصریح کرده است و همین امر پرداختن به ضوابط حاکم بر رسیدگی و تصویب لایحه بودجه را ضروری می‌کند.
آنچه سؤال اصلی این مقاله را رقم می‌زند آن است که صلاحیت مجلس در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه تابع چه ضوابطی است؟
فرضیه نگارندگان این مقاله آن است که در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، اصل صلاحیت تغییر لایحه بودجه برای مجلس شورای اسلامی پذیرفته شده است، با‌این‌حال نظر به اینکه تهیه و تنظیم لایحه در صلاحیت انحصاری دولت قرار دارد، میزان تغییرات نباید به حدی باشد که مجلس را از مقام «رسیدگی‌کننده به بودجه» به مقام «تهیه‌کننده بودجه» تغییر دهد و «لایحه بودجه» را به «طرح بودجه» مبدل کند.
در خصوص پیشینه پژوهش حاضر باید گفت که هرچند در کتب و مقالات مرتبط با حقوق مالی نظیر کتاب مالیه عمومی (رستمی، 1395) و مقاله «حدود صلاحیت مجلس شورای اسلامی در اصلاح لایحه بودجه» (نجفی‌خواه و برزگر خسروی، 1393) دیدگاه‌‌های کلی پیرامون حدود اختیارات مجلس در اصلاح لایحه بودجه بیان شده است، اما تبیین ضوابط و بایسته‌های حاکم بر رسیدگی به کلیات و جزئیات بودجه که هدف پژوهش حاضر است، مورد توجه منابع مذکور نبوده و از این حیث، مقاله حاضر واجد وصف نوآوری و بدیع بودن است.
به منظور پاسخ به سؤال اصلی مقاله، بایسته‌های حاکم بر صلاحیت مجلس در رسیدگی به لایحه بودجه را می‌توان در دو مرحله «رسیدگی به کلیات بودجه» (بخش اول) و «رسیدگی به جزئیات بودجه» (بخش دوم) مورد بررسی قرار داد.
نخستین مرحله‌ای که مجلس شورای اسلامی مستند به تبصره «3» ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به بررسی لایحه پیشنهادی بودجه دولت می‌پردازد، رسیدگی به کلیات لایحه بودجه است. در این مرحله بررسی میشود که اولاً آیا کلیات لایحه بودجه به لحاظ شکلی و ساختاری به درستی تنظیم شده است یا خیر؟ و ثانیاً آیا این کلیات به لحاظ ماهوی مبتنی‌بر اولویت‌های حاکم بر اهداف و اسناد بالادستی کشور قوام یافته است یا خیر؟
ساختار و شکل لایحه بودجه شامل ماده‌واحده و تبصره‌ها، جداول و پیوست‌هایی است که برای تصویب تقدیم مجلس شورای اسلامی میشود. در ماده‌واحده، میزان بودجه کل کشور از حیث منابع (درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار) و مصارف (هزینه‌ها) به تفکیک بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بودجه مؤسساتی که تحت عناوینی غیر از این دو عنوان تشکیل می‌شوند، تعیین میشود و در تبصره‌ها نیز احکام مربوط به منابع و نحوه وصول آنها و اعتبارات مربوط به مصارف درج میشود (امامی، 1387: 190). در جداول و پیوست‌های بودجه نیز با هدف تحقق اصل شاملیت یا تفصیل بودجه، صورت ریز و مشروح منابع و مصارف بودجه درج میشود (رستمی، 1395: 233).
در همین راستا نیز شورای نگهبان در بند «3» نظر شماره 53172/30/92 مورخ 28/11/1392 پیرامون «لایحه بودجه سال 1393 کل کشور» که فاقد جداول و پیوست‌ها بود، ساختار لایحه بودجه را اعم از «متن»، «جداول» و «پیوست‌ها»ی آن دانست و مقرر داشت: «با توجه به اینکه جداول مربوط به بودجه، جزء بودجه محسوب می‌شوند و علی‌الاصول به تصویب مجلس محترم می‌رسند، باید متن مصوب جداول جهت اظهارنظر به این شورا ارسال شوند» (سامانه جامع نظرات شورای نگهبان، 1400).
با دقت در این نظر می‌توان دریافت که:
الف) ساختار شکلی بودجه - متشکل از «متن»، «جداول» و «پیوست‌ها»- بخش جدایی‌ناپذیر از مفهوم بودجه تلقی میشود،
ب) دولت مکلف است تمامی این اجزا را به هنگام تنظیم لایحه بودجه مدنظر قرار دهد و پس از تهیه برای مجلس شورای اسلامی ارسال کند، در غیر این صورت مجلس موظف است لایحه را جهت تکمیل به دولت عودت دهد و از صلاحیت تکمیل لایحه برخوردار نیست؛ چرا که اعمال حجم گسترده اصلاحات تکمیلی از سوی مجلس نافی صلاحیت ابتکاری دولت در تنظیم لایحه بودجه خواهد بود.
ج) مجلس شورای اسلامی تمامی اجزای مذکور را مورد رسیدگی و تصویب قرار داده و برای شورای نگهبان ارسال کند،
د) شورای نگهبان به هنگام بررسی مصوبه بودجه، یکایک این اجزا را به لحاظ مطابقت با شرع و قانون اساسی مورد ارزیابی قرار دهد.
افزون بر ساختار شکلی لایحه بودجه، این لایحه از مؤلفه‌های ماهوی همانند همسویی با اهداف و سیاست‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، واقعی بودن پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها در آن (موسی‌زاده، 1389: 177)، برقرای توازن بین اهداف مختلف بودجه و ... تشکیل شده است که همه آنها بخش ماهوی کلیات لایحه بودجه را تشیکل می‌دهند. رویکرد کلی حاکم بر این بخش را می‌توان «شاکله بودجه» نام نهاد. در این باره گاهی مجلس شورای اسلامی به هنگام بررسی لایحه بودجه، متوجه مغایرت کلیات بودجه با اسناد بالادستی و یا سایر الزامات حاکم بر نظام حقوقی میشود. در این مرحله بایسته‌ها و الزامات حاکم بر صلاحیت مجلس به این شرح است.
یکی از اقتضائات ایجاد هماهنگی میان صلاحیت دولت در تقدیم لایحه بودجه کل کشور و رسیدگی و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی این است که هرچند مجلس، صلاحیت رسیدگی به بودجه و تصویب آن را دارد اما این صلاحیت به معنای عدم محدودیت در فرایند رسیدگی نبوده و مجلس نمی‌تواند در مقام رسیدگی، شاکله آن را تغییر دهد و آن را از قالب لایحه دولت به مجموعه‌ای از پیشنهادها و طرح‌های نمایندگان تبدیل کند (رستمی، 1395: 292). تغییر شاکله بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی مستلزم آن است که این نهاد در مقام رسیدگی و تصویب بودجه، تغییرات و تحولات بنیادین و دگرگون‌سازی را در لایحه ایجاد کند تا آن را به لایحه مورد نظر مجلس تغییر دهد. با توجه به حجم اصلاحات منتهی به تغییر شاکله بودجه که لایحه دولت را به مجموعه‌ای از پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان مجلس تبدیل می‌کند، دیگر اطلاق عنوان «لایحه» بر چنین بودجه‌ای صحیح نبوده و این امر به مثابه تدوین طرح بودجه از سوی مجلس است. بنابراین صلاحیت مجلس در رسیدگی به لایحه بودجه را تا حدی می‌توان امکان‌پذیر دانست که شاکله لایحه بودجه را تغییر ندهد (همان). ازاینرو چنانچه پیشنهادهای نمایندگان در خصوص لایحه بودجه موجب تغییر شاکله آن نشود، این امر در چارچوب مفهوم رسیدگی در اصل (52) قانون اساسی قرار می‌گیرد.
مطابق این بایسته، مجلس شورای اسلامی می‌تواند کلیات لایحه بودجه را رد کرده و دولت را ملزم به اصلاح شاکله بودجه کند. گفتنی است، هرچند براساس اصل (52) قانون اساسی، صلاحیت ابتکار لایحه بودجه به دولت اعطا شده است اما قانونگذار اساسی، صلاحیت «رسیدگی و تصویب بودجه» را به نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی واگذار کرده است. واگذاری این صلاحیت به مجلس به عنوان مرجع نهایی تصویب بودجه اقتضا می‌کند که چنانچه کلیات شاکله بودجه پیشنهادی دولت در راستای تحقق اولویت‌های نظام سیاسی – مندرج در اسناد بالادستی اعم از سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی- تهیه نشده باشد، مجلس شورای اسلامی بتواند با رد کلیات لایحه بودجه، ارائه مجدد آن را مبتنی‌بر اولویت‌های کشور از دولت بخواهد. در این صورت بر‌خلاف فرض دیگر که رد کلیات لایحه پیشنهادی دولت به مثابه رد سیاست و خط‌مشی حاکم بر برنامه دولت و نادیده انگاشتن اقتضائات حاکم بر ابتکار عمل دولت در تهیه لایحه بودجه قلمداد میشود، صلاحیت ابتکار لایحه بودجه از دولت نفی نشده و همچنان دولت مسئول تهیه لایحه بودجه است، اما دولت ملزم شده که در مقام تهیه لایحه بودجه‌ای برآید که اولویت‌ها و برنامه‌های نظام جمهوری اسلامی ایران در آن پیش‌بینی شده باشد.
براساس فرض مذکور، صلاحیت ابتکار قانونگذاری در اصل (74) قانون اساسی[1] به صورت توأمان به هیئت‌وزیران - در قالب لایحه- و نمایندگان مجلس شورای اسلامی - در قالب طرح- اعطا شده است. این در حالی است که قانونگذار اساسی در اصل (52) قانون اساسی که مقرر داشته «بودجه سالیانه کل کشور ... از طرف دولت تهیه ... »، ابتکار تهیه قانون بودجه را استثنایی بر حکم کلی اصل (74) قانون اساسی قرار داده و صلاحیت تنظیم بودجه را صرفاً به دولت واگذار کرده است. ازاینرو صلاحیت رسیدگی مجلس شورای اسلامی در چارچوپ لایحه پیشنهادی دولت معنا پیدا می‌کند. همچنین فلسفه واگذاری تهیه و تنظیم لایحه بودجه به دولت آن است که این نهاد، در میان قوای سه‌گانه بیشترین امکانات لازم را برای پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها در اختیار دارد و می‌تواند مسائل پیچیده و ظریف انعکاس رقمی فعالیت‌های خود را به نحو دقیق‌تری در بودجه درج کند (قاضی، 1388: 223). بر همین اساس رد کلیات لایحه بودجه از سوی مجلس و الزام دولت به اصلاح شاکله بودجه مبتنی‌بر نظرات مجلس، به نادیده انگاشتن فلسفه مذکور منجر خواهد شد؛ چرا که در چنین حالتی بودجه اصلاح شده از سوی دولت، مبتنی‌بر نظرات مجلس تنظیم شده است نه ارزیابی‌های کارشناسانه دولت. بر همین اساس، ازآنجاکه الزام دولت به اصلاح شاکله بودجه از سوی مجلس، به دیکته شدن اراده مجلس در تدوین لایحه‌ی اصلاحی منجر خواهد شد و نفی صلاحیت ابتکاری دولت در تنظیم بودجه را در پی دارد، رد کلیات لایحه از سوی مجلس و الزام دولت به اصلاح آن فاقد وجاهت قانونی خواهد بود.
اما در مقابل باید گفت سند بودجه بیانگر جهت‌گیری‌های نظام سیاسی، خط‌مشی‌های عمومی و نحوه تحقق اهداف کشور در یک سال مالی است. بر همین اساس در نظام حقوقی جمهوری اسلامی علاوه‌بر پیش‌بینی ضوابط و قواعد شکلی برای تهیه و تدوین سند بودجه، اصول و ضوابط ماهوی در نظر گرفته شده است تا از این طریق، فرایند بودجه‌ریزی صحیح از حیث ماهوی تضمین شود. اسناد بالادستی چون قانون اساسی جمهوری اسلامی، سیاست‌های کلی نظام در امور مختلف و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در زمره اسنادی قرار دارند که شاخصه‌ها و اولویت‌های کلی نظام اقتصادی کشور را ترسیم می‌کنند و لازم است تا فرایند بودجه‌ریزی و تهیه و تصویب لایحه بودجه براساس آنها انجام شود (شبیری‌نژاد، 1386: 85-82). به عنوان مثال می‌توان با بررسی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به برخی از شاخصه‌های کلی نظام بودجه‌ریزی اشاره کرد که لایحه بودجه باید با ابتنا بر آنها تهیه شود. این شاخصه‌ها عبارت است از:
علاوه‌بر قانون اساسی، بررسی نظرات شورای نگهبان در مقام تطبیق مصوبات بودجه با قانون اساسی بیانگر آن است که این شورا برخی از مصوبات بودجه را مغایر اصول و شاخصه‌های ماهوی مندرج در قانون اساسی اعلام داشته است و به‌این‌ترتیب می‌توان براساس این نظرها، ملاک‌هایی را در راستای ضابطهمندسازی تهیه و تصویب لایحه بودجه استنباط کرد.
به عنوان مثال شورای نگهبان در بند «3» نظر شماره 6357/21/78 مورخ 23/12/1378 پیرامون «لایحه بودجه سال 1379 کل کشور»، بند «د» تبصره «14» این لایحه را مغایر با اصول (3 و 43) قانون اساسی تشخیص داده و مقرر داشت: «نظر به اینکه مطابق اصل (3) قانون اساسى، دولت باید در جهت تأمین خودکفایى صنعت حرکت کند و مطابق اصل (43) تأمین شرایط و امکانات کار و پرهیز از اسراف و تبذیر در مصرف و نیز پیشرفت اقتصاد کشور باید مورد توجه باشد. دادن مجوز ورود خودرو در سال 1379 بهگونهاى که در بند «د» تبصره «14» آمده است مؤثر در بازار داخلى تولید خودرو و در شرایط فعلى موجب افزایش تقاضاى ارز خواهد شد و بنابراین با روح و جهت‌گیری‌های کلى اقتصادى مورد نظر قانون اساسى مغایر است» (پژوهشکده شورای نگهبان، 1394: 391).
نمونه دیگر بند «6» نظر شماره 2509/30/81 مورخ 28/11/1381 شورای نگهبان راجع به بند «خ» تبصره «7» «لایحه بودجه سال 1382 کل کشور» است که این بند را مغایر با بند «12» اصل (3) قانون اساسی و همچنین بند «6» اصل (43) تشخیص داد. شورای نگهبان در این نظر مقرر می‌دارد: «در بند «خ» تبصره «7» اختصاص 1 درصد از اعتبارات اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (هشتصدوپنجاه میلیارد ریال) به ساخت و نصب آثار هنرهای تجسمی، با توجه به نیاز و گرفتاری مردم از جمله اشتغال، رفع فقر و محرومیت و مشکلات مربوط به درمان خلاف موازین شرع و مغایر بند «12» اصل (3) و بند «6» اصل (43) قانون اساسی شناخته شد» (همان: 392).
علاوه‌بر اصول قانون اساسی، شورای نگهبان در بند «1» نظر شماره 3151/ م.ک مورخ 29/12/1363 درباره «لایحه بودجه سال 1364 کل کشور» با استناد به موازین شرعی، متعهد کردن دولت با وجود ناتوانی مالی و تأمین اعتبار و تنظیم بودجه براساس استقراض را مغایر با موازین شرعی اعلام کرد و مقرر داشت: «تبصره‌های «2، 3 و 4» از لحاظ اینکه دولت و بیتالمال را با عدم توان مالی عهدهدار و ضامن بازپرداخت مبالغ مذکور در این تبصره‌ها می‌کند و با توجه به کسری بودجه و وام‌هایی که دولت از سالهای قبل به عهده دارد و اینکه در سالهای بعد نیز وام‌های دولت افزایش خواهد یافت و تأمین اعتبار و تنظیم بودجه با استقراضهای جدید کل نظام اقتصادی را در مخاطره قرار خواهد داد مغایر با موازین شرعی است چنانچه مجلس شورای اسلامی در این موارد تشخیص ضرورت می‌دهد طبق فرمان حضرت امام مدظله عمل فرمایند» (سامانه جامع نظرات شورای نگهبان، 1400).
همچنین این شورا در بند «14» نظر شماره 5637/102/96 مورخ 13/12/1396 خود پیرامون لایحه بودجه سال 1397 کل کشور با در نظر گرفتن «منع اسراف و تبذیر در شئون اقتصادی بودجه» به عنوان معیاری ماهوی آورده است: «با توجه به اینکه بودجه کل کشور باید در امور لازم خرج شود و در عمل مشاهده میشود این بودجه در مواردی صرف اموری از قبیل چاپ نشریات، همایش‌ها و ... غیرضرور میشود بنابراین مغایر بند «6» اصل (43) قانون اساسی است، ضرورت دارد مجلس در این خصوص اقدام مقتضی را در بودجه به عمل آورد» (همان).
با توجه به شاخصه‌ها و معیارهای ماهوی ذکر شده می‌توان گفت هرچند براساس اصل (52) قانون اساسی، صلاحیت ابتکار بودجه به دولت اعطا شده است اما صلاحیت دولت در این باره مطلق نبوده و الزامات و بایسته‌های ماهوی بیان شده بر فرایند تهیه بودجه حاکم است که در صورت عدم ابتنا شاکله بودجه بر این چارچوب‌ها، مجلس شورای اسلامی می‌تواند با رد کلیات بودجه، زمینه تهیه بودجه براساس شاخصه‌ها و اولویت‌های نظام اقتصادی مصرح در اسناد بالادستی را فراهم آورد.
با مشخص شدن ضوابط و الزام‌های حاکم بر رسیدگی به کلیات بودجه، در ادامه به بررسی بایسته‌های رسیدگی به جزئیات لایحه بودجه خواهیم پرداخت.
سطح دیگر رسیدگی لایحه بودجه، ورود مجلس به رسیدگی در جزئیات این لایحه است. هرچند برای این مرحله از رسیدگی مبتنی‌بر اصل (52) قانون اساسی و قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، هیچ‌گونه الزامی مطرح نشده است اما به نظر می‌رسد صلاحیت مجلس شورای اسلامی در رسیدگی به جزئیات لایحه بودجه، محدود به رعایت ضوابط و ملاک‌های مشخصی است. در ادامه تلاش خواهد شد تا به تبیین محدودیت‌های صلاحیت مجلس شورای اسلامی جهت رسیدگی به جزئیات لایحه بودجه پرداخته شود.
مطابق این ضابطه، اصلاح لایحه بودجه از سوی مجلس باید در چارچوب موضوع لایحه ارسالی دولت (امور بودجه‌ای) انجام شود و اعمال اصلاحات در لایحه فقط در فرضی ممکن است که مفاد اصلاحی به صورت صریح یا ضمنی به اصلاح محتوا لایحه منجر نشود (ابریشمی‌راد و نظریان، 1398: 75).
ازآنجاکه بودجه عبارت است از «سندی حاوی تخمین درآمدها و هزینه‌های عمومی دولت در مدت معین که به شکلی هدفمند و مطابق برنامه‌های عالی در راستای اهداف و سیاست‌های کشور از سوی مراجع ذی‌صلاح قانونی تهیه، تصویب و اجرا میشود» (هادی‌زاده، 1399: 3؛ تاجداری، 1387: 407) مؤلفه‌های بودجه که قوام‌بخش مفهوم امور بودجه‌ای به حساب می‌آیند عبارت‌اند از: «تخمینی بودن»، «درآمدی و هزینه‌ای بودن»، «مدت‌دار بودن»، «هدفمند و برنامه‌ای بودن»، «در راستای اهداف و سیاست‌های عالی کشور بودن» و «تصویب از سوی مراجع ذی‌صلاح». بنابراین هر امری که فاقد مؤلفه‌های ذکر باشد، خارج از دایره امور بودجه‌ای خواهد بود.
باید در نظر داشت، تغییر مؤلفه‌های بودجه‌ای مذکور به مؤلفه‌های غیربودجهای در دو قالب کلی رخ خواهد داد: یا مفاد بودجه‌ای لایحه به مفاد غیربودجهای تبدیل می‌شوند یا با حفظ مفاد بودجه‌ای لایحه، مفادی غیربودجهای بر آنها افزوده میشود. هر دو این تغییرات که در ادامه بررسی خواهند شد، ازآنجاکه به تغییر موضوع لایحه بودجه از امری بودجه‌ای به غیربودجهای منجر می‌شوند، جایز نخواهند بود.
چنان‌که اشاره شد، آن دسته از تغییرات اعمالی مجلس شورای اسلامی در لایحه دولت که منجر به تبدیل مفاد بودجه‌ای لایحه به مفاد غیربودجهای شود، ازآنجاکه موضوع لایحه را تغییر می‌دهد، مجاز نخواهد بود.
به عنوان مثال می‌توان به تغییرات اعمالی مجلس شورای اسلامی نسبت به تبصره «16» لایحه بودجه سال 1364 کل کشور اشاره کرد. براساس این تغییرات، موضوع این تبصره در لایحه دولت از «استثنا شدن مصرف اعتبارات مندرج در بندهای تبصره «16» از قانون محاسبات عمومی کشور و سایر مقررات عمومی» به «موضوع مربوط به قانون مالیات و کیفیت وصول مالیات و مجازات عدم پرداخت» تغییر یافت. شورای نگهبان نیز در مقام تطبیق موضوع با قانون اساسی، به موجب بند «2» نظر شماره 3151 مورخ 28/12/1363 و نظر شماره 3151/م ک مورخ 29/12/1363 ایراد تغییر موضوع لایحه پیشنهادی دولت را وارد و مقرر داشت: «از نظر شکلی اصلاحاتی که از طرف مجلس شورای اسلامی در لوایح انجام میشود باید مربوط به لایحه باشد و نمایندگان نمیتوانند به عنوان اصلاح لایحه، پیشنهاد خارج از موضوع را که باید به وسیله طرح داده شود بدهند. علیهذا نظر به اینکه تبصره «16» با پیشنهاد به نحوی اصلاح شده که ماهیت موضوع تبصره را در لایحه تقدیمی دولت تغییر داده و مربوط به قانون مالیات و کیفیت وصول مالیات و مجازات عدم پرداخت آن است با قانون اساسی مغایرت دارد» (پژوهشکده شورای نگهبان، 1394: 519).
نوع دیگر از تغییرات اعمالی مجلس شورای اسلامی، اصلاحاتی است که به الحاق ابتدایی مفادی غیربودجهای به لایحه بودجه منجر میشود که تا پیش از آن در لایحه وجود نداشته است.
به عنوان نمونه می‌توان به بند الحاقی «2» تبصره «2» مصوبه بودجه سال 1399 کل کشور[10] که فاقد سابقه در لایحه بودجه دولت بوده است، اشاره کرد.
شورای نگهبان نیز در مقام تطبیق موضوع با قانون اساسی، به موجب بند 2-5 نظر شماره 16444/102/98 مورخ 25/12/1398 مقرر داشت: «با توجه به اینکه بند الحاقی «2»، دارای حکم غیربودجهای است، مغایر اصل (52) قانون اساسی شناخته شد» (سامانه جامع نظرات شورای نگهبان، 1400).
همچنین بند «6» نظر شماره 4524/102/96 مورخ 12/12/1396[11] و بند «6» نظر شماره 6892/30/82 مورخ 17/12/1382[12] این شورا نسبت به بند الحاقی «2» تبصره «6» مصوبه بودجه سال 1397 (همان) و تبصره‌های «16 و 19» مصوبه بودجه سال 1383 کل کشور (همان) که فاقد سابقه در لایحه بودجه دولت بوده‌اند.
براساس این ضابطه، اصلاحات لایحه بودجه از سوی مجلس باید محدود به عدم تغییر در اجزای لایحه باشد. ازآنجاکه گزاره‌های قانون بودجه - در حداکثری‌ترین حالت - دستگاهی را مکلف می‌کنند تا موضوع مشخصی را از طریق سازوکار معینی در حدود ارقام (اعتبارات و هزینه‌های) درج شده محقق کند، تغییر بنیادین در اجزای مندرج در لایحه بودجه به مثابه تغییر برنامه‌های دولت در دستیابی به اهداف مدنظر خویش است. به‌عبارت‌دیگر گاهی اوقات ممکن است اصلاحات نمایندگان در راستای موضوع لایحه بودجه باشد اما حجم و گستره اصلاحات در اجزای آن به‌گونه‌ای باشد که بین لایحه دولت و مصوبه مجلس تفاوت‌های زیادی مشاهده شود. اگر اجزای لایحه بودجه را «الف» و اجزای مصوبه مجلس را «ب» در نظر بگیریم، الزامات حاکم بر تغییر اجزای لایحه از سوی مجلس در پنج دسته به شرح ذیل بیان میشود.
در این حالت، تغییرات اعمال شده در مفاد لایحه بودجه به نحوی است که به‌رغم حفظ ماهیت بودجه‌ای لایحه، تغییرات انجام شده به حدی است که نمی‌توان وجه اشتراک قابل توجهی میان متن اولیه لایحه و مصوبه نهایی مجلس یافت.
به عنوان مثال می‌توان به بند «د» تبصره «8» لایحه بودجه سال 1377 کل کشور[13] مصوب 9/9/1376 اشاره کرد که مصوبه نهایی مجلس شورای اسلامی[14] مورخ 8/11/1376 جایگزین آن شد. به‌رغم تغییر اساسی بند «د» تبصره «8» از لایحه بودجه دولت و جایگزین شدن آن با متن جدید مصوبه مجلس، شورای نگهبان در نظر شماره 2254/21/76 مورخ 7/11/1376 اعمال این حد از تغییرات را مغایر اصل (52) و صلاحیت ابتکاری دولت در تنظیم لایحه بودجه به شمار نیاورد و مصوبه مجلس را – پس از رفع ایراد ناظر به اصل (53) و یک ایراد شرعی- تأیید کرد (همان).
در این حالت که ضمن حفظ مفاد اولیه لایحه بودجه، مفاد بودجه‌ای جدیدی – چه به لحاظ محتوایی و چه به لحاظ رقمی- به آن افزوده میشود؛ باید گفت ازآنجاکه چنین تغییری در لایحه از سوی مجلس، منتهی به تغییر موضوع لایحه نمی‌شود و نافی ابتکار دولت در تهیه بودجه سالیانه نبوده و ضمن حفظ آن انجام میشود، منطبق با ضوابط اصل (52) قانون اساسی است، مشروط بر آنکه تعداد و مفاد اضافه شده به حدی گسترده نباشد که محور و رویکرد کلی بودجه را از امری به امر دیگر تغییر دهد و تفاوت‌های چشمگیری بین لایحه دولت و مصوبه مجلس به وجود آورد.
شورای نگهبان نیز در مواجهه با تغییراتی که در این قالب از سوی مجلس در لایحه بودجه انجام میشود، چنین رویکردی را در پیش گرفته است. به عنوان نمونه در خصوص تغییرات محتوایی می‌توان به نظر شماره 24474/102/99 مورخ 23/12/1399 این شورا در خصوص مصوبه بودجه سال 1400 کل کشور اشاره کرد که به‌رغم افزایش محتوای لایحه اولیه دولت[15] مصوب 12/3/1399 با مصوبه مجلس[16] مورخ 16/12/1399، بدون ایراد نسبت به محتوای اضافه شده به تأیید نهایی رسیده است.
در خصوص تغییرات رقمی نیز می‌توان به بند «44» نظر شماره 1713/21/79 مورخ 13/11/1379 شورای نگهبان در خصوص بند «ج» تبصره «45» لایحه بودجه سال 1380 کل کشور[17] مصوب 9/9/1379 اشاره کرد: مجلس شورای اسلامی در مقام رسیدگی به این لایحه، با افزایشی 25 درصدی، سقف اعتبار مورد نیاز برای اجرای قانون تشویق احداث و عرضه واحد‌های مسکونی استیجاری با اجاره به شرط تملیک مصوب 24/3/1377 را از 200 میلیارد به 250 میلیارد ریال افزایش داد که این اقدام نیز مورد ایراد شورای نگهبان قرار نگرفت و به تأیید نهایی رسید.
در رابطه با این حالت که ضمن حفظ کلیت مفاد لایحه، بخشی از مفاد آن – چه به لحاظ محتوایی و چه به لحاظ رقمی - تقلیل می‌یابد؛ باید گفت ازآنجاکه چنین تغییری در لایحه از سوی مجلس، منتهی به تغییر موضوع لایحه نمی‌شود و نیز نافی ابتکار دولت در تهیه بودجه سالیانه نبوده و ضمن حفظ آن انجام میشود، منطبق با ضوابط اصل (52) قانون اساسی است، مشروط‌بر آنکه تعداد و مفاد تقلیل داده شده به حدی گسترده نباشد که محور و رویکرد کلی بودجه را از امری به امر دیگر تغییر دهد و تفاوت‌های چشمگیری بین لایحه دولت و مصوبه مجلس به وجود آورد.
به عنوان نمونه می‌توان به نظر شماره 24474/102/99 مورخ 23/12/1399 این شورا در خصوص بند «د» تبصره «3» لایحه بودجه سال 1400 کل کشور[18] که توسط مصوبه مجلس[19] تقلیل یافته بود اشاره کرد که بدون ایراد نسبت به مفاد کاهش یافته به تأیید نهایی رسید.
در خصوص این حالت که با حذف یک گزاره بودجه‌ای، گزاره جدیدی جایگزین آن نمی‌شود باید گفت چنین تغییری در لایحه بودجه از سوی مجلس، بااینکه به تحدید ابتکار عمل دولت در تهیه لایحه بودجه منجر میشود (به اندازه مفاد حذف شده از لایحه) اما نظر به اینکه مفاد جدیدی را به لایحه اضافه نمی‌کند، نافی ابتکار عمل دولت در تهیه لایحه بودجه نخواهد بود و بنابراین منطبق با ضوابط حاکم بر اصل (52) قانون اساسی است، مشروط بر آنکه میزان مفاد حذف شده به حدی گسترده نباشد که محور و رویکرد کلی بودجه را از امری به امر دیگر تغییر دهد و تفاوت‌های چشمگیری بین لایحه دولت و مصوبه مجلس به وجود آورد.
به عنوان نمونه می‌توان به مصوبه بودجه سال 1380 کل کشور مصوب 11/11/1379 اشاره کرد که مجلس شورای اسلامی اقدام به حذف گزاره‌ای بودجه‌ای از متن لایحه، بدون جایگزینی آن با گزاره بودجه‌ای دیگر کرد. شورای نگهبان نیز در نظر شماره 1713/21/79 مورخ 13/11/1379 خود در خصوص مصوبه بودجه سال 1380 کل کشور ایرادی را متوجه مصوبه مذکور ندانست و مصوبه به تأیید نهایی رسید.[20] شاهد مثال دیگر این مورد، حذف کلی بند «ث» تبصره «17» لایحه بودجه سال 1382 کل کشور[21]و[22] و نیز حذف کلی جزء «2» بند «ب» تبصره «1» لایحه بودجه سال 1400 کل کشور[23]و[24] بدون جایگزینی آنها با مقرره‌ای دیگر است.
به نظر می‌رسد، این حالت که مفادی بدون سابقه درج در لایحه دولت، توسط مجلس شورای اسلامی به لایحه افزوده میشود، ازآنجاکه منجر به پیش‌بینی محتوایی کاملاً مبتکرانه و مستقل، به لایحه دولت میشود، نافی ابتکار عمل دولت در تهیه بودجه بوده و مغایر با ضوابط اصل (52) قانون اساسی است.
با‌این‌حال شورای نگهبان در مواجهه با تغییراتی که در این قالب از سوی مجلس در لایحه بودجه انجام میشود، رویکرد نادرستی را در پیش گرفته است. برای نمونه می‌توان به الحاق بدوی دو بند به تبصره «5»[25] و نیز الحاق یک بند به تبصره «10»[26] لایحه بودجه 1398 کل کشور اشاره کرد که به‌رغم ورود مجلس شورای اسلامی به صلاحیت انحصاری ابتکار عمل دولت در تنظیم لایحه بودجه و الحاق مفاد جدید و بدون سابقه در لایحه دولت، مورد ایراد شورای نگهبان قرار نگرفته است.[27]
بنابراین آن دسته از تغییراتی که به نحوی به نفی ابتکار عمل دولت در تنظیم لایحه بودجه منجر میشود، از بایسته‌های سلبی و ممنوع اعمال تغییر در لایحه بودجه است و آن دسته از تغییراتی که نافی ابتکار عمل دولت در تنظیم لایحه بودجه نیستند، در زمره بایسته‌های ایجابی قرار می‌گیرند.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در راستای تحقق ارزش‌ها و اهداف نظام حقوقی، ساختارها و نهادهای اساسی را پیش‌بینی کرده و مجموعه وظایف و اختیاراتی را در صلاحیت آنها قرار داده است. یکی از لوازم تحقق وظایف و اختیارات، تصویب بودجه متناسب با اقتضائات حاکم بر وظایف هر یک از نهادهای اساسی است. به‌این‌ترتیب چنانچه قانونگذار بودجه غیرمتناسبی با وظایف و اختیارات نهادهای اساسی تصویب کند، باعث نارسایی در ایفای وظایف محول شده به نهادهای اساسی و تحت‌الشعاع قرار گرفتن احکام اساسی‌سازی شده در قانون اساسی میشود. بر همین اساس یکی از ضوابط حاکم بر رسیدگی مجلس شورای اسلامی به لایحه بودجه، «عدم اخلال در ایفای نهادهای اساسی» مصرح در قانون اساسی است.
شورای نگهبان با استناد به این موضوع، تعدادی از مصوبات بودجه را از این حیث، بررسی و خلاف قانون اساسی اعلام کرده است. به عنوان مثال شورای نگهبان در بند «10» نظر شماره 6892/30/82 مورخ 17/12/1382 پیرامون «لایحه بودجه سال 1383 کل کشور»، بودجه سال 1383 شورای نگهبان در جهت ایفای وظایف محول شده به این شورا را کافی نمی‌داند و بر همین اساس مقرر می‌دارد: «با توجه به اینکه شورای نگهبان مطابق اصول متعدد قانون اساسی وظایف خطیری به عهده دارد و بدون تخصیص بودجه لازم قادر بر انجام وظایف نیست و نباید از جهت بودجه و امکانات تحت هیچ‌گونه فشار یا مضیقهای قرار گیرد و مبلغ مندرج در لایحه بودجه با در نظر گرفتن منابع و مقدورات دولت براساس حداقل نیاز ضروری این نهاد برای انجام وظایف مصرح در قانون اساسی است که به تأیید دولت نیز رسیده است. بنابراین کاهش ردیف 101600 بودجه شورای نگهبان به یک‌چهارم لایحه دولت موجب اختلال جدی در وظایف شورای نگهبان است و مغایر اصول متعدد از جمله اصول (94 و 99) قانون اساسی شناخته شد» (همان).
نمونه دیگر «لایحه بودجه سال 1380 کل کشور» است که شورای نگهبان در بند «6» نظر شماره 1730/21/79 مورخ 15/11/1379 در خصوص «لایحه بودجه سال 1380 کل کشور» ضمن اشاره به وظایف سازمان صدا و سیما در قانون اساسی، اصلاحات مجلس شورای اسلامی در بودجه این سازمان را خلاف تحقق اهداف پیش‌بینی شده در قانون اساسی دانسته و بر همین اساس مغایر بند «2» اصول «3 و 175» قانون اساسی اعلام کرده است. شورای نگهبان در این زمینه مقرر داشته است: «اصلاح به عمل آمده در جهت رفع ابهام نسبت به کسر بودجه صدا و سیما مشعر بر تأیید نیاز 220 میلیارد ریالی آن سازمان که در لایحه دولت منظور بوده و الزام آن سازمان برای تأمین کسری از طریق افزایش بی‌رویه پخش آگهی، موجب دور شدن آن سازمان از اهداف مورد نظر در قانون اساسی از جمله تأمین آزادی بیان و نشر افکار و خلل در انجام وظایف اصولی آن میشود از این حیث خلاف بند «2» اصول (3 و 175) قانون اساسی شناخته شد. همچنین در نظر گرفتن عمده درآمد صدا و سیما از طریق پخش آگهی‌ها موجب اخلال امور بنیادی این سازمان و جلوگیری از نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور میشود. بنابراین مغایر با شرع شناخته شد» (همان).
یکی از مهمترین شاخصه‌های نظام‌های مردم‌سالار، مشارکت دادن مردم در صورت‌بندی قدرت و تصمیم‌گیری‌های عمومی است. بنیان این شیوه از حکمرانی به شناسایی حق مردم در تعیین سرنوشت خویش برمی‌گردد. براساس این حق مردم باید بتوانند آزادانه سرنوشت خود را در ساحت مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حقوقی رقم بزنند. در این میان، مشارکت مستقیم مردم در تعیین نمایندگان خویش از طریق انتخابات و همه‌پرسی به عنوان وقایع مهم اساسی‌سازی شده در قانون اساسی، یکی از مظاهر اعمال حاکمیت در تعیین سرنوشت سیاسی و حقوقی خویش است.
تحقق وقایع اساسی ذکر شده نیازمند پیش‌بینی بودجه لازم در مصوبات بودجه سال‌هایی است که انتخابات یا همه‌پرسی برگزار میشود. این مهم در حالی است که در «لایحه سه‌دوازدهم بودجه سال 1392 کل کشور» هزینه‌های انتخابات پیش‌بینی نشده بود. بنابراین شورای نگهبان در نظر شماره 49741/30/91 مورخ 23/12/1391 پیرامون لایحه سه‌دوازدهم بودجه سال 1392 کل کشور مقرر داشت: «نظر به اینکه طبق اصل (119) قانون اساسی انتخاب رئیس‌جمهور جدید باید حداقل یک ماه پیش از پایان دوره ریاست‌جمهوری قبلی انجام شده باشد و عمده کارهای مربوط به انتخابات در سه ماه نخست سال 1392 باید انجام و هزینه‌های آن پرداخت شود و از طرفی سال گذشته انتخابات به این صورت برگزار نشده است، بنابراین باید هزینه‌های انتخابات در سه ماه اول در ردیف مربوطه منظور شود و‌الاّ مغایر قانون اساسی است» (همان).
مطابق اصول (94 و 95) قانون اساسی، شورای نگهبان موظف است بر مصوبات مجلس شورای اسلامی در مواعد قانونی حداکثر 10 روز و در صورت استمهال بیست روز از تاریخ وصول مصوبه نظارت کند. این در حالی است که عدم ارسال به موقع لایحه بودجه به خصوص در ایام پایانی سال منجر میشود که مواعد و مهلت‌های قانونی شورای نگهبان در نظارت بر مصوبه بودجه محدود شود و به تبع آن، لزوم دقت همه‌جانبه بر مصوبه بودجه تحت‌الشعاع قرار گیرد. بنابراین مجلس شورای اسلامی باید در ارسال مصوبه بودجه به شورای نگهبان، مهلت‌های قانونی در نظر گرفته شده برای شورای نگهبان را رعایت کند.
این مهم به گونه‌ای است که شورای نگهبان در تذکر شماره 5909 مورخ 2/11/1372 به مجلس شورای اسلامی در خصوص توجه به حق قانونی این شورا هنگام بررسی لایحه بودجه کل کشور تذکر داده و مقرر داشته است: «نظر به اینکه مجلس محترم شورای اسلامی در سالهای گذشته هنگام طرح لایحه بودجه سالیانه کل کشور بدون توجه به حق قانونی شورای نگهبان مصرح در اصول (94و 95) قانون اساسی، تبصره‌های تصویب شده لایحه بودجه را برای شورا ارسال می‌کرد و این امر مانع از دقت‌های همه‌جانبه شورای نگهبان هنگام بررسی مهمترین قانون مصوب مجلس محترم که ترسیم‌کننده راه و روش آینده کشور است می‌باشد، بنابراین مقتضی است هنگام ارسال لایحه بودجه سال 1373 کل کشور و سالهای آینده به مدت اظهارنظر شورای نگهبان در قانون اساسی توجه شود تا با فرصت و دقت بیشتر بتوانیم اظهارنظر کنیم» (پژوهشکده شورای نگهبان، 1394: 643-462).
با بررسی ابعاد مختلف مسئله و در مقام جمع‌بندی ضوابط حاکم بر تغییر لایحه بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی در نظام حقوقی ایران، می‌توان گفت نظر به اینکه این نهاد در دو سطح «رسیدگی به کلیات» و «رسیدگی به جزئیات» به بررسی لایحه بودجه تقدیمی از سوی دولت می‌پردازد، بایسته‌های حاکم بر صلاحیت مجلس در رسیدگی به لایحه بودجه در دو مرحله قابل بررسی است: اول، بایسته‌های ناظر به کلیات لایحه و دوم بایسته‌های ناظر به جزئیات لایحه. براساس فرضیه پژوهش حاضر، اصل صلاحیت رسیدگی به لایحه بودجه برای مجلس شورای اسلامی پذیرفته شده است اما میزان تغییرات نباید به حدی باشد که مجلس را از مقام «رسیدگی‌کننده به بودجه» به مقام «تهیه‌کننده بودجه» تغییر دهد و «لایحه بودجه» را به «طرح بودجه» تبدیل کند. در راستای اثبات فرضیه مذکور، حدود صلاحیت مجلس در مرحله بررسی کلیات لایحه با توجه به محدودیت عدم امکان تغییر شاکله بودجه در فرایند رسیدگی و همچنین رد کلیات لایحه و الزام دولت به اصلاح لایحه، صلاحیت انحصاری دولت در ابتکار لایحه بودجه و تبدیل لایحه به طرح منتفی است. در مرحله بررسی جزئیات لایحه نیز الزاماتی چون عدم ایجاد تغییر در موضوع لایحه بودجه، عدم ایجاد تغییر بنیادین در اجزای لایحه، عدم اخلال در ایفای وظایف نهادهای اساسی، عدم اخلال در برگزاری وقایع اساسی و ارسال به موقع مصوبه بودجه به شورای نگهبان بایسته‌های حاکم بر رسیدگی مجلس شورای اسلامی به جزئیات بودجه را تشکیل می‌دهد که با توجه به الزامات مذکور، حدود صلاحیت رسیدگی مجلس نیز کماکان به حدی نیست که محور و رویکرد کلی بودجه را از امری به امر دیگر تغییر دهد و تفاوت‌های چشمگیری بین لایحه دولت و مصوبه مجلس به وجود آورد.
)