سازمان همکاری شانگهای و دیپلماسی اقتصادی ایران در آسیای مرکزی؛ تبیینی از منظر ظرفیت‌ها و چالش‌ها

مقدمه

آسیای مرکزی در طول تاریخ اهمیت زیادی در اندیشه‌ ایرانیان داشته است. ایران پس از فروپاشی شوروی در پی بازسازی روابط خود با کشورهای تازه استقلال‌یافته‌ آسیای مرکزی برآمد و اشتراکات تاریخی و فرهنگی را مبنای گسترش روابط قرار داد؛ اما اهمیت آسیای مرکزی برای ایران ورای این اشتراکات است. این منطقه ظرفیت‌های فراوانی دارد که توجه قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای‌ را به خود جلب کرده است. آسیای مرکزی میراث‌دار اقتصاد بزرگ جاده‌ ابریشم[1] و پل ارتباطی میان اروپا و آسیای شرقی و میان شمال و جنوب قاره آسیا به شمار می‌آید و امروزه کشف منابع انرژی، اهمیت آن را دوچندان کرده است.

ایران در طی سال‌های اخیر علاوه‌بر مسائل سیاسی و امنیتی، سعی در تقویت دیپلماسی اقتصادی خود در این منطقه داشته و روابط دوجانبه و چندجانبه‌ خود را با کشورهای این منطقه افزایش داده است. در زمره‌ این تلاش‌ها، درخواست عضویت در سازمان همکاری شانگهای[2] بوده که سازمانی منطقه‌ای است و در جهت گسترش همگرایی میان کشورهای منطقه‌ آسیای مرکزی فعالیت می‌کند. عضویت ایران در این سازمان از این جهت دارای اهمیت است که تهران سازمان همکاری شانگهای را ابزاری برای مقابله با نفوذ غرب در منطقه آسیای مرکزی و به‌طور جزئی‌تر تحقق بخشیدن به سیاست «نگاه به شرق» خود می‌داند. همچنین عضویت در این سازمان باعث مشارکت و بهره‌گیری ایران از فرصت‌های سیاسی، اقتصادی و امنیتی برآمده از آن می‌شود.

در مورد ادبیات پژوهش باید گفت پژوهش‌های متعددی درباره روابط ایران ـ آسیای مرکزی انجام شده است. سیدجلال دهقانی فیروزآبادی و مرتضی دامن‌پاک جامی (1395) در مقاله خود با عنوان «دیپلماسی اقتصادی ایران در آسیای مرکزی: ارزیابی 25 سال روابط اقتصادی ایران و جمهوری‌ها پس از استقلال» به روند همکاری‌های اقتصادی طرفین پس از انقلاب ایران و فرصت‌ها و چالش‌ها پرداخته است. محمدصادق کوشکی و سید محمود حسینی (1396) نیز در مقاله‌ای با عنوان «فرصت‌ها و چالش‌های عضویت جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای» به بررسی مزیت‌های عضویت ایران در سازمان شانگهای پرداخته و موضوعاتی همچون تحریم‌های بین‌المللی و رویکرد منفی برخی اعضای سازمان نسبت به ایران را از مهمترین موانع عضویت آن در سازمان شانگهای می‌دانند. سجادپور، حسینی و نیرآبادی (1398) نیز در مقاله‌ای حول طراحی مدل دیپلماسی اقتصادی موضوع شناسایی راهبردها و مؤلفه‌های کلیدی در این حوزه را مورد توجه قرار می‌دهند.

در میان منابع انگلیسی نیز می‌توان به مقاله «آسیای مرکزی در تصورات ژئوپلیتیکی ایران»[3] نوشته ادوارد وست نیج[4] (2017) اشاره کرد که همکاری‌های سیاسی، اقتصادی ایران با کشورهای آسیای مرکزی پس از فروپاشی شوروی را پوشش داده اما به سازمان همکاری شانگهای توجهی نشان نداده است. شهرام اکبرزاده (2014) نیز در مقاله خود با عنوان «سازمان همکاری شانگهای: ایدئولوژی و عمل‌گرایی سیاسی در سیاست خارجی ایران»[5] به اهمیت سیاسی و امنیتی سازمان شانگهای برای ایران پرداخته است.

پژوهش حاضر با تمرکز بر اهمیت دیپلماسی اقتصادی ضمن بررسی ظرفیت‌ها و چالش‌های موجود در آسیای مرکزی و سازمان همکاری شانگهای، به بررسی اهمیت آنها در سیاست خارجی و دیپلماسی اقتصادی ایران می‌پردازد و در پاسخ به این سؤال که دیپلماسی اقتصادی ایران در آسیای مرکزی از رهگذر سازمان همکاری شانگهای با چه ظرفیت‌ها و چالش‌هایی مواجه بوده است؟ اعتقاد دارد که سازمان همکاری شانگهای فراتر از یک سازمان می‌تواند نقش مهمی در دیپلماسی اقتصادی ایران در منطقه آسیای مرکزی داشته باشد و این امر در گرو شناخت ظرفیت‌ها و تقویت آنها و واکاوی چالش‌ها و کاهش آثار آنهاست.

پژوهش حاضر در ابتدا به بررسی مفهوم دیپلماسی اقتصادی و نقش نهادهای بین‌المللی در تحقق دیپلماسی اقتصادی می‌پردازد. سپس ضرورت‌های دیپلماسی اقتصادی را برای ایران با تمرکز بر آسیای مرکزی بررسی و سپس در آخرین بخش توجه را به سازمان همکاری شانگهای معطوف و ظرفیت‌ها و چالش‌های این سازمان برای دیپلماسی اقتصاد ایران را ارزیابی می‌کند.

1. دیپلماسی اقتصادی و سازمان‌های منطقه‌ای

1-1. دیپلماسی اقتصادی

امروزه تحولاتی همچون پایان جنگ سرد، فرایند پرشتاب جهانی شدن و وابستگی اقتصادی، سیاست خارجی دولت‌ها را عمیقاً متأثر کرده است. این تحولات موجب شده توسعه اقتصادی در صدر اولویت‌های دولت‌ها قرار بگیرد. یکی از ابزارهایی که به دولت‌ها برای پیشبرد توسعه و رشد اقتصادی کمک می‌کند، دیپلماسی اقتصادی است. ابزارها و ظرفیت‌های اقتصادی در عرصه سیاست خارجی به دو شکل به دولت‌ها کمک می‌کنند. اولاً با جستجوی فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری به افزایش رشد اقتصادی کشور منجر می‌شود و ثانیاً به‌ عنوان یکی از ابزارهای قدرت نرم به دولت‌ها کمک می‌کند تا اهداف خود در محیط بین‌المللی را با تنش‌ها و حساسیت‌های کمتری و به شکل مسالمت‌آمیز دنبال کنند (Okano-Heijmans, 2011: 13-14).

تعاریف مختلفی برای دیپلماسی اقتصادی مطرح شده است. برخی آن را به ‌عنوان مدیریت اقتصادی بین دولت و دیگر کنشگران خارجی تعریف می‌کنند (Okoth, 2012: 25). تعریف دیگر دیپلماسی اقتصادی را فرایندی می‌داند که دولت با استفاده از آن، خود را به دنیای خارج متصل می‌کند تا منافع ملی را در فعالیت‌هایی مانند تجارت و سرمایه‌گذاری به حداکثر برساند (موسوی شفایی و همت، 1396: 152). عده‌ای دیپلماسی اقتصادی را به ‌مثابه تصمیم‌گیری و مذاکره در مورد مسائل اصلی و روابط اقتصادی بین‌المللی (تجارت، امور مالی و سرمایه‌گذاری) می‌دانند (وولاک، 1392: 315). دیپلماسی اقتصادی دولت‌ها را به سوی جستجوی فرصت‌ها برای افزایش صادرات، جذب و صدور سرمایه خارجی و مشارکت در سازوکارهای اقتصادی در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی سوق می‌دهد. بنابراین اهداف دیپلماسی اقتصادی عبارت است از: توسعه اقتصاد ملی، گسترش بازارهای صادراتی، جذب و صدور سرمایه‌گذاری خارجی، دسترسی به منابع انرژی، جذب تکنولوژی‌های پیشرفته و دسترسی به دانش روز دنیا، مشارکت در حکمرانی اقتصادی جهان و بهبود تصویر کشور در عرصه جهانی (Papadimitriou and Pistikou, 2014: 48-49). دولت‌ها از طریق دیپلماسی اقتصادی، منافع ملی خود را در تمام زمینه‌های فعالیت از جمله تجارت، سرمایه‌گذاری و اشکال دیگر مبادلات سودمند اقتصادی که در آن از مزیت نسبی برخوردارند، به حداکثر می‌رسانند. اما در دهه‌های اخیر با گسترش جهانی ‌شدن و افزایش وابستگی متقابل نقش بازیگران غیردولتی و سازمان‌های بین‌المللی نیز در دیپلماسی اقتصادی هر روز پررنگ‌تر شده و کنشگران جدید غیردولتی نیز به مشارکت در تصمیم‌سازی‌ها علاقه‌مندی بیشتر نشان می‌دهند. در پی جهانی ‌شدن اقتصاد و تغییر محیطی ناشی از آن فعالیت‌های اقتصادی بیشتری در بازارهای ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی در حال رخ دادن است، زیرا جریان سرمایه، تجارت، خدمات‌رسانی، ایده‌پردازی و تبادل اطلاعات بین دولت‌ها، بنگاه‌ها و افراد، افزایش ‌یافته و شبکه‌هایی از بازیگران دولتی و غیردولتی در سطوح داخلی و نظام‌مند در حال پیگیری منافع خصوصی و عمومی خود هستند (Lee and Hocking, 2010: 10). موضوعات اقتصادی در موضوعات حاکم بر سیاست خارجی نیز دارای اهمیت شده و لازم است که ابزارهای متناسب با آن مورد توجه قرار گیرد. دیپلماسی اقتصادی نقطه‌ تلاقی دیپلماسی و فعالیت‌های اقتصاد ملی و بین‌المللی است و فصل مشترک بین منافع اقتصاد ملی و سایر منافع سیاسی ـ امنیتی و فرهنگی کشور در سطح نظام اقتصاد سیاسی جهانی است. دیپلماسی اقتصادی مرتبط با موضوعات سیاسی ـ اقتصادی است و دیپلمات‌های فعال در این حوزه در نهادها و سازمان‌های بین‌المللی فعالیت دارند (دهقانی فیروزآبادی و صالحی، 1391: 78-77).

1-2. سازمان‌های بین‌المللی تأثیرگذار در دیپلماسی اقتصادی

دیپلماسی اقتصادی تحت تأثیر چارچوب‌های نهادمندی قرار دارد که کنشگران درون آنها به فعالیت می‌پردازند. بازیگران اصلی دیپلماسی اقتصادی به سه دسته‌ کنشگران سطح دولت - ملت اعم از قوه‌ مجریه، قوه‌ مقننه، احزاب سیاسی حکومت‌های محلی و کارگزاری‌های تنظیم‌گر، کنشگران غیردولتی همچون گروه‌های ذی‌نفع سوداگر، اتحادیه‌های بازرگانی و سازمان‌های مصرف‌کنندگان و در نهایت کنشگران فراملی مانند جامعه‌ مدنی جهانی و سازمان‌های بین‌المللی تقسیم‌بندی می‌شوند (باین و وولکاک، 1388: 69).

تمامی این کنشگران دارای مجاری هستند که از طریق آنها در سطح بین‌المللی یا فراملی به تعامل می‌پردازند. در مورد دولت‌ها، حدود 309 سازمان بین‌المللی شناخته شده، اعم از سازمان‌های بزرگی همچون صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و سازمان بین‌المللی کار، سازمان‌های متوسطی چون سازمان جهانی تجارت و سازمان‌های تخصصی کوچک‌تری همچون سازمان بین‌المللی استاندارد و سازمان‌های منطقه‌ای برای این منظور وجود دارد (همان: 93).

هدف سازمان‌های بین‌المللی مطالعه، جمع‌آوری، انتشار اطلاعات و ایجاد قوانین بین‌المللی پذیرفته شده است. این سازمان‌ها، موافقت‌نامه‌های بین‌المللی و برنامه‌هایی را برای کمک به اقتصاد جهانی پشتیبانی کرده و مذاکره‌ بین کشورها را تسهیل می‌کنند. با افزایش تجارت بین‌المللی، منفعت داشتن این سازمان‌ها هم برای دولت‌ها و هم برای خود سازمان‌ها مشخص‌تر شده که آشکارترین نفع آن سود اقتصادی است. هر چه تجارت در سطح جهان آزادتر باشد منابع اقتصادی بیشتری برای رشد بازار، تحقیق و توسعه در زمینه‌ زیرساخت‌ها، تخصص‌گرایی و افزایش بازار شغل وجود خواهد داشت. در حال حاضر دستورالعمل‌های متعدد، قوانین، کنوانسیون‌ها و معاهداتی برای مدیریت و کنترل تجارت بین‌المللی به وجود آمده که هدف آنها باز کردن مرزها، نوسازی، تبادلات عادی و کاهش موانع تجاری در سراسر جهان است. در تلاش برای تحقق این اهداف تعدادی از سازمان‌های بین‌المللی به وجود آمدند که از آنها یاد شد. کشورها نیز به ‌صورت هم‌زمان در حال تعمیق همکاری‌هایشان در قالب این نهادهای تدوینگر استاندارها و قواعد بین‌المللی هستند و خود در بیشتر مواقع عملکرد سازمان‌های بین‌المللی را تعریف می‌کنند.

پس از توضیح درباره دیپلماسی اقتصادی در سطح جهانی، باید به همکاری در سطح منطقه‌ای نیز پرداخت که موضوع اصلی پژوهش حاضر است. منطقه‌گرایی به ‌عنوان سنتز جهانی‌ شدن به ‌مثابه فرادولت‌گرایی و ناسیونالیسم به ‌عنوان مظهر دولت، از هر دو عامل فوق تأثیر می‌پذیرد. سازمان‌های منطقه‌ای هم با دیپلماسی دولت و هم با سازمان‌های جهانی در ارتباط هستند و همه‌ این امور در دل یک منطقه اتفاق می‌افتد که مرکزش حیطه موضوعی آن سازمان است. این سازمان‌ها که تعدادشان هم در سرتاسر جهان کم نیست، نقش پررنگی در دیپلماسی اقتصادی کشورها ایفا می‌کنند. ایران نیز که موضوع پژوهش بوده در پیرامون خود با بلوک‌ها و پیمان‌های اقتصادی و تجاری گوناگونی مواجه است که از آن جمله می‌توان به شورای همکاری خلیج‌ [فارس]، اتحادیه عرب و سه سازمان مهم منطقه‌ای شانگهای، اکو و آسه‌آن اشاره کرد که به ضرورت پژوهش سازمان همکاری شانگهای و منافع ایران در این سازمان بررسی خواهد شد.

2. دیپلماسی اقتصادی ایران: ضرورت‌ها

نگاهی کوتاه به اهداف و استراتژی اقتصادی ایران نشان می‌دهد که این کشور از دومین دهه پس از انقلاب تاکنون به دنبال ایجاد ثبات اقتصادی، بازنگری در سیاست‌های اقتصادی در جهت کاهش نقش دولت، انجام آزادسازی اقتصادی و گسترش نیروی بازار و همچنین کاهش اتکا به درآمد نفتی برآمده است (Khatibzadeh, 2006). ضرورت‌هایی که ایجاب می‌کند تا ایران به سمت دیپلماسی اقتصادی قدم بردارد به شرح زیر است:

- توسعه اقتصادی به‌مثابه مؤلفه قدرت: در عصر جدید حجم عمده‌ای از مؤلفه‌های قدرت در چارچوب منافع اقتصادی ظاهر می‌شود و عوامل تأثیرگذار بر تعامل دولت و نظام جهانی عمدتاً متأثر از ابعاد اقتصادی - تجاری و سرمایه‌گذاری و تولید است. در راستای دستیابی به این اهداف، دولت جمهوری اسلامی ایران در دوران بعد از جنگ تحمیلی، 6 برنامه توسعه‌ پنج‌ساله را اجرا کرده است. برنامه‌های اول و دوم توسعه‌ اقتصادی طی سال‌های 1368 تا 1376 بنا‌بر همین ضرورت‌های مذکور رشد اقتصادی را هدف اصلی خود قرار داده بودند. این برنامه‌ها مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی - اجتماعی از جمله خصوصی‌سازی، تشویق سرمایه‌گذاری‌های خارجی، توسعه و نوسازی بازار بورس تهران، ایجاد مناطق آزاد تجاری در کشور، کاهش تدریجی یارانه‌ها، آزادسازی تجارت، مقررات‌زدایی در بخش اقتصاد و کنترل رشد جمعیت را در‌برمی‌گرفت. در ارتباط با این سیاست‌ها، دولت ایران در تلاش برای ایفای نقش مطلوب‌تری در اقتصاد بین‌الملل برآمد و به این منظور سیاست تحکیم بخشیدن به روابط با نظام سرمایه‌داری را در اولویت سیاست خارجی خود قرار داد که این سیاست‌ها مورد حمایت صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نیز قرار گرفت (ازغندی، 1394: 126).

- افزایش ثبات اقتصادی: قانون برنامه سوم توسعه‌ اقتصادی به نحوی بود که بر اصلاح ساختار اداری و مدیریتی، سازمان‌دهی شرکت‌های دولتی، واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، تنظیم انحصارات دولتی، تمهید زمینه‌ سیاسی لازم برای تحکیم ثبات و توسعه‌ اقتصادی کشور، استفاده بهینه از توانمندی‌ها و اهرم‌های اقتصادی در پیشبرد اهداف سیاست خارجی، برقراری روابط با بازارهای جهانی کار، سرمایه، خدمات و فناوری، گسترش همکاری‌های اقتصادی منطقه‌ای و جهانی و تلاش در جذب سرمایه خارجی و تشویق شرکت‌های خارجی در مناسبات سرمایه‌ای، تکنولوژی و آموزشی با جمهوری اسلامی ایران تأکید کرده است. اهداف این برنامه جهتی را توصیه می‌کند که به پذیرش اصول جهانی‌شدن کمک می‌کند (همان: 127). رویکرد اقتصادی برنامه چهارم توسعه نیز که در قالب اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله از سال 1384 به اجرا درآمد، در راستای تعامل فعال و سازنده با اقتصاد جهانی تنظیم شده است. به‌طور‌کلی مجموعه تلاش‌هایی که در زمینه‌ تقویت دیپلماسی اقتصادی و استفاده از ابزار سیاست خارجی برای پیشبرد اهداف اقتصادی و توسعه‌ای کشور که از دوران سازندگی آغاز، در دولت خاتمی به نقطه‌ قابل اتکایی رسید و در دولت احمدی‌نژاد نیز ادامه یافت، دستاوردهای مثبتی را برای کشور به همراه داشته که شامل تدوین و تصویب قانون جدید جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و ایجاد ساختار مناسب اجرایی از سال1381 تا 1383، انجام اقدامات لازم برای کاهش نرخ ریسک سرمایه‌گذاری ایران از طریق رایزنی‌های سیاسی و روابط دیپلماتیک، تقویت اوپک از طریق بسط دیدارها و تماس‌های سیاسی عالی‌رتبه با دیگر اعضا و انجام همکاری‌های نفتی، طراحی سازوکار کمک‌های توسعه‌ای ایران به برخی از کشورهای آسیایی و آفریقایی برای اجرای پروژه‌های عمرانی با هدف تحکیم و توسعه‌ روابط سیاسی و اقتصادی، گسترش همکاری‌های منطقه‌ای و افزایش تعامل با کشورهای در حال توسعه و عضویت ناظر در اتحادیه آفریقا، سازمان شانگهای و سازمان همکاری دریای سیاه، پیگیری عضویت در سازمان جهانی تجارت و انجام مذاکرات برای رسیدن به «توافقنامه تجارت و همکاری» با اتحادیه اروپا از سال 1380 می‌شود (دامن‌پاک جامی، 1388: 244-241).

- کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور: تشدید فشارهای بین‌المللی پیرو عدم به نتیجه رسیدن مذاکرات درباره برنامه هسته‌ای ایران و اعمال تحریم‌های سنگین علیه بخش‌های اقتصادی کشور باعث شد تا از آغاز دهه 1390 و هم‌زمان با تدوین برنامه پنجم موضوع جلوگیری از آسیب‌پذیری اقتصاد کشور در دستورکار قرار گیرد و از‌این‌رو دیپلماسی اقتصادی کشور نیز در مداری متفاوت از گذشته قرار گیرد و اولویت‌ها و اهداف درونی را بیشتر مطمح نظر قرار دهد.

برنامه پنجم توسعه (1394‌-‌1390) دومین برنامه در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بود که «با هدف دستیابی به جایگاه اول منطقه همراه با هویت اسلامی و انقلابی و الهام‌بخش در جهـان اسـلام و بـا تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل به ‌عنوان آرمان اصلی برنامه نگاشـته و تحقـق دولـت اسلامی از طریق تغییر ساختار وظایف پیگیری شد» (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1389). براساس این برنامه، متوسط نرخ رشد اقتصادی در سال‌های برنامه پنجم 8 درصد پیش‌بینی‌شده بود که نرخ رشد در نظر گرفته ‌شده برای سال اول 7 درصد و در سال پایانی برنامه 25/9 درصد بود. همچنین کاهش نرخ بیکاری به 7 درصد در پایان برنامه مدنظر بود؛ درحالی‌که رشد اقتصادی سال 1387 ایران نیم‌درصد بود؛ بنابراین لازم بود تا دولت وقت با اتخاذ جهت‌گیری‌های مناسب در عرصه سیاست داخلی و خارجی به اهداف اقتصادی مدنظر سند چشم‌انداز بیست‌ساله دست یابد (برنامه پنجم توسعه، 1389: 14). این برنامه را می‌توان نخستین برنامه‌ای دانست که براساس مشی درون‌گرایی دولت اولویت را به اقتصاد داخلی و توانایی‌های آن در برابر اقتصاد بین‌الملل می‌داد. در این گفتمان، سرمایه‌گذاری خارجی و روابط اقتصادی با کشورهای خارجی نمی‌توانست جایگاه چندانی داشته باشد. چنان‌که در قسمت «بهبود فضای کسب‌وکار» که 1۰ ماده (6۹ تا 7۹) و 6 تبصره داشت، هیچ اشاره‌ای به سرمایه‌گذاری خارجی نشده بود (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1389: 103-‌97). همچنین در قسمت مربوط به «اشتغال» که شامل یک ماده و هفت بند است در راستای ایجاد اشتغال، هیچ‌گونه‌ای اشاره‌ای به سرمایه‌گذاری خارجی یا استفاده از سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور نشده بود. در مقابل، به مواردی چون گسترش کسب‌وکار خانگی، مشاغل از راه دور و طرح‌های اشتغال‌زای بخش خصوصی و تعاونی، حمایت مالی و حقوقی و تنظیم سیاست‌های تشویقی در جهت تبدیل فعالیت‌های غیرمتشکل اقتصادی خانوار به واحدهای متشکل اشاره ‌شده بود (همان: 1۰5‌-‌1۰۴). بر این اساس ثبات اقتصادی از رهگذر درون‌گرایی دنبال شد و در عمل دیپلماسی اقتصادی نتوانست جایگاه محوری در سیاست خارجی و تعامل بین‌المللی ایران داشته باشد.

بعد از اجرای برنامه پنجم، در مسیر ریل‌گذاری اقتصادی برای تدوین برنامه ششم توسعه علاوه‌بر اینکه دولت‌های یازدهم و دوازدهم، سیاست خارجی خود را با هدف کمک به توسعه و رفاه ملی از طریق تعامل سازنده در روابط بین‌الملل، اقتصادمحور اعلام کرده‌ بودند، در ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر «افزایش قدرت مقاومت و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور از طریق توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و جهان به‌ ویژه همسایگان، استفاده از دیپلماسی در جهت حمایت از اهداف اقتصادی و استفاده از ظرفیت‌های سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای» تأکید شده است (دنیای اقتصاد، 1397).

بر این اساس برنامه ششم توسعه کشور (1396-1400) نیز با دو محور بنیادین تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی و کاهش وابستگی به منابع نفتی به تصویب رسید (روزنامه رسمی کشور، 1396). نکته جالب توجه در این برنامه آن است که با وجود هدفگذاری مبتنی‌بر تقویت ساختارهای درونی اقتصادی کشور هم‌زمانی آن با انعقاد برجام و رفع برخی از تحریم‌ها به خصوص در حوزه نفت و گاز بخش مهمی از منابع مالی ناشی از این رفع تحریم در کنار منابع ناشی از فروش جدید در این حوزه به اقتصاد کشور سرریز شد و در عمل اجرای این برنامه را با چالش مواجه کرد. در این میان شرایط ناپایدار اقتصاد کلان پیش از انعقاد برجام نیز حضور و تداوم این منابع را برمی‌تابید و نتیجه آن این بود که برنامه از اهداف بنیادین خود دور شده و جهت‌گیری عملی دولت وقت را به سوی تغییر رویکرد دیپلماسی اقتصادی برای تعامل بیشتر با محیط جهانی قرار داد. هرچند در متن برنامه نیز محورهایی مانند توسعه سواحل مکران، احیای محیط‌زیست، موضوع‌های بخشی مانند صنعت و معدن، گردشگری، ارتباطات و انرژی نیز مدنظر قرار گرفته بود (مصطفوی، 1396: 66) که کاهش آسیب‌پذیری‌های کشور در این حوزه‌ها و احیای آن‌ها نمی‌توانست بدون توجه به دیپلماسی اقتصادی و تعامل بین‌المللی به سرانجام برسد.

در یک جمع‌بندی می‌توان گفت ایران در پی تحقق اهداف و دنبال کردن دیپلماسی اقتصادی خود، مقاصدی همچون ارتقای جایگاه کشور در اقتصاد جهانی و ارائه‌ چهره‌ای مطلوب در سطح جهانی، رفع موانع تجاری و سرمایه‌گذاری همراه با توجهی ویژه به کشورها و مناطقی منتخب را دنبال می‌کند (Khatibzadeh, 2006: 18). یکی از مناطقی که ایران در همسایگی خود دارای منافعی است، آسیای مرکزی است که در ادامه‌ به دیپلماسی اقتصادی ایران در این منطقه پرداخته می‌شود.

3. دیپلماسی اقتصادی ایران در آسیای مرکزی: بررسی روندها

مناطق پیرامونی ایران از جمله آسیای مرکزی به دلایل مختلف در کانون توجه دیپلماسی اقتصادی ایران قرار دارد. آسیای مرکزی متشکل از پنج کشور قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان، ترکمنستان و ازبکستان در میان فضای اقلیمی پهناور اوراسیا واقع شده و بیش از شصت میلیون نفر جمعیت دارد. این منطقه تحت لوای تاریخ طولانی خود یکی از مهمترین مناطق جهان شناخته می‌شود که علاوه‌بر آنکه میراث‌دار اقتصاد بزرگ جاده ابریشم و پل ارتباطی میان اروپا و آسیای شرقی و میان شمال و جنوب قاره آسیا به شما می‌آید، امروز به سبب کشف منابع غنی انرژی به ‌عنوان منطقه‌ای مهم محسوب می‌شود (بهمن، 1389: 19).

پس از فروپاشی شوروی، ایران جزء اولین کشورهایی بود که جمهوری‌های مستقل منطقه را به رسمیت شناخت و با توجه به اتخاذ سیاست نگاه به شرق، تأکید زیادی بر توسعه‌ روابط با کشورهای آسیای مرکزی داشت. به‌طور‌کلی ایران از پیگیری سیاست‌های اقتصادی در آسیای مرکزی چند هدف را دنبال می‌کند که مهمترین آنها عبارت ‌است از: دسترسی به مواد خام برای صنایع، بازار فروش کالاهای ایرانی، مسیری برای انتقال صادرات ایران به مناطق دیگر و برعکس، همکاری‌ در بخش انرژی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، همکاری‌های منطقه‌ای در سازمان‌های منطقه‌ای همچون اکو، شانگهای و مسائل دریای خزر (دامن‌پاک جامی، 1388: 176).

رهبران ایران در اوایل دهه 1990، پس از اتخاذ رویکردی عملگرا در سیاست خارجی در چارچوب منطقه‌گرایی، به دنبال راه‌هایی برای بهبود روابط با کشورهای مستقل آسیای مرکزی برآمدند. ایران توسعه‌ روابط و همکاری‌های منطقه‌ای با این کشورها را به ‌عنوان ابزاری برای خروج از انزوا و کاهش آثار تحریم‌ها می‌بیند. دولت‌های تازه مستقل شده در آسیای مرکزی به ‌عنوان شرکای تجاری ایران فرصت‌های بیشتری را برای مشارکت ایران فراهم کرده است. همچنین با توجه به قرار داشتن ایران در مسیر کریدورهای بین‌المللی شمال - جنوب و دسترسی به آب‌های آزاد، می‌تواند به ‌عنوان مسیر مناسبی برای کشورهایی همچون قزاقستان و ترکمنستان که منابع انرژی دارند و خواهان دسترسی به بازار جهانی هستند، فراهم کند. از طریق این کریدور کشورهای آسیای مرکزی می‌توانند از مزایای دسترسی به سه بازار و مرکز توزیع و حمل‌ونقل جهانی در آسیا شامل حوزه‌ خلیج‌فارس، اقیانوس هند و حوزه‌ کشورهای جنوب شرقی آسیا با جمعیتی در حدود دو میلیارد نفر برخوردار شوند.

در گذشته کمبود راه‌های ارتباطی یکی از اصلی‌ترین موانع همکاری‌های اقتصادی ایران با آسیای مرکزی بود. یکی از مهمترین راه‌حل‌ها برای این مشکل تکمیل شبکه راه‌آهن تجن (ترکمنستان) به مشهد در سال 1996 بود که این امر دسترسی آسیای مرکزی به خلیج ‌فارس را امکان‌پذیر کرد و برای راهیابی بیشتر ایران به آسیای مرکزی نیز اهمیت زیادی داشت. در سال 2016 نیز یک طرح حمل‌ونقل که به مدت پنج سال متوقف شده بود، دوباره از سر گرفته شد که قزاقستان، ازبکستان، ترکمنستان، ایران و عمان را به هم مرتبط می‌کند (Wastnidge, 2017: 5).

روابط ایران و ترکمنستان در دهه‌ اخیر با عواملی همچون انعقاد قراردادهایی مبنی‌بر صادرات برق و همکاری در مبارزه با قاچاق مواد مخدر تقویت شده است. افزایش صادرات گاز از سوی ترکمنستان و قرار گرفتن این کشور در مسیر جاده‌ ابریشم و در ساحل دریای خزر، موقعیت آن را منحصربه‌فرد کرده که نظر ایران و دیگر قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای را به خود جلب می‌کند (بهمن، 1389: 26).

کمیسیون اقتصادی مشترک دو کشور برای همکاری در حوزه‌های انرژی، اکتشاف منابع هیدروکربن در دریای خزر، گسترش همکاری‌های ریلی و استفاده از بنادر ایران به توافق رسیدند (خبرگزاری صداوسیما، 1400). ساخت خط آهن مشهد ـ سرخس ـ تجن، احداث سیلوهای گندم، تأسیس کارخانه تصفیه آب در شهر مرو، احداث بزرگراه‌ها و سرمایه‌گذاری در هتل‌سازی از برجسته‌ترین همکاری‌های اقتصادی دو کشور محسوب می‌شود. در بخش تجارت دوجانبه نیز ایران، سومین شریک صادراتی ترکمنستان و ششمین شریک وارداتی به شمار می‌رود Trading) (Economics, 2020. مهمترین اقلام صادراتی ایران به ترکمنستان شامل مواد غذایی، مصالح ساختمانی، لوازم خانگی و پوشاک است که ارزش آن در سال 1399 تقریباً 114 میلیون دلار گزارش شده که کاهش چشمگیری نسبت به سال‌های گذشته نشان می‌دهد. واردات ایران از این کشور نیز شامل گاز طبیعی، پنبه، روغن‌های گیاهی و مواد شیمیایی به ارزش 5 میلیون دلار در سال 1399 گزارش شده است (سازمان توسعه تجارت ایران، 1400).

جدول 1. تجارت دوجانبه ایران ـ ترکمنستان (میلیون دلار)

مأخذ: سازمان توسعه تجارت ایران، 1400.

دیگر کشور این منطقه ازبکستان است که در قلب آسیای مرکزی واقع شده و با تمام جمهوری‌های این منطقه مرز مشترک دارد. ازبکستان پرجمعیت‌ترین کشور منطقه است و به همین دلیل بازار مناسبی برای صادرات کالاهای ایرانی محسوب می‌شود. ازبکستان نیز ایران را به‌ عنوان یکی از راه‌های حیاتی برای دستیابی به بازار جهانی می‌شناسد و همیشه ارتباط نزدیک خود را با ایران حفظ و تقویت کرده است. هر دو کشور علاقه‌ زیادی به همکاری با یکدیگر دارند و این همکاری‌ها در زمینه‌ گسترش شبکه‌های حمل‌ونقل، ایجاد پایگاه‌های امنیتی برای مبارزه با فعالیت‌های تروریستی و قاچاق مواد مخدر در منطقه ادامه دارد (Lal, 2006: 13). اکنون، 25 شرکت با مشارکت صددرصدی سرمایه‌گذاران ایرانی در ازبکستان تأسیس شده که به فعالیت در حوزه‌هایی همچون ساخت مسکن و بزرگراه‌ها، کشت پنبه، تولید کاغذ، نساجی و فراورده‌های پلاستیکی مشغول هستند (دنیای اقتصاد، 1397). همچنین کریدور ازبکستان ـ ترکمنستان ـ ایران ـ عمان و کریدور تاشکند ـ بخارا ـ مرو ـ سرخس ـ بندرعباس و کریدور ریلی تاشکند ـ مزارشریف ـ هرات ـ خواف ـ بندرعباس با هدف دسترسی کشورهای آسیای مرکزی به آب‌های آزاد پیشنهاد شده و در مرحله مطالعاتی قرار دارد (ایسنا، 1400). در بخش تجاری نیز ایران نهمین شریک صادراتی ازبکستان و بیست‌و‌سومین شریک وارداتی این کشور محسوب می‌شود (Trading Economics, 2020). صادرات ایران به ازبکستان شامل قیر، پسته، مصالح ساختمانی و دارو است که ارزش آن در سال 1399 تقریباً 164 میلیون دلار برآورد شده است. ازبکستان نیز پنبه، ابریشم دانه‌های روغنی و سبزیجات به ایران صادر می‌کند که ارزش آن در سال 1399‌ تقریباً 91 میلیون دلار گزارش شده است (سازمان توسعه تجارت ایران، 1400).

جدول 2. تجارت دوجانبه ایران ـ ازبکستان (میلیون دلار)

مأخذ: همان.

تاجیکستان نیز از کشورهای مهم منطقه است و تجارت و حمل‌ونقل جز عناصر مهم روابط بین ایران و تاجیکستان محسوب می‌شود. دو کشور علاوه‌بر اشتراکات فرهنگی گسترده‌ای که دارند، پایه‌های قدرتمندی برای تجارت و سرمایه‌گذاری بین دو کشور ساخته‌اند. روابط استراتژیک دو کشور در طول جنگ علیه طالبان گسترش یافت و ایران و تاجیکستان در حمایت از جناح‌های ضدطالبان متحد شدند. این پیوندهای قومی و زبانی که نقش مهمی در گسترش روابط دو کشور داشته، در عرصه‌ اقتصادی نیز مفید واقع شده است (Lal, 2006: 13).

هرچند تا سال 2011 ایران در بین پنج کشوری قرار داشت که بیشترین سرمایه را در اقتصاد تاجیکستان وارد کرد –چنان‌که براساس اطلاعات وزارت اقتصاد تاجیکستان، در 9 ماه اول سال 2011 ایران تنها در بخش خصوصی تاجیکستان تقریباً 15 میلیون دلار سرمایه‌گذاری کرده بود - اما این روند در سال‌های گذشته کاهش شدیدی را تجربه کرده است. همچنین سرمایه‌گذاری 220 میلیون دلاری در ساخت سد و نیروگاه آبی سنگ توده و طرح 31 میلیون دلاری ساخت تونل انزاب از طرح‌های راهبردی ایران در تاجیکستان به‌ حساب می‌آید. ساخت جاده خاروق ـ کاشغر، احداث تونل چرمکزاک و تأسیس کارخانه‌های سرم‌سازی و تولید مواد غذایی و تراکتورسازی از دیگر فعالیت‌های اقتصادی برجسته ایران در تاجیکستان است (ابراهیمی و دیگران، 1399: 33).

با اینکه ارزش صادرات ایران به تاجیکستان در سال 1399 چهارده میلیون دلار گزارش شده که کاهش قابل توجهی را نسبت به سال‌های قبل نشان می‌دهد، اما برگزاری اجلاس بیست‌و‌یکم سران شانگهای در شهر دوشنبه توافق‌هایی میان مقام‌های دو کشور انجام شد که در قالب هدفگذاری و در چارچوب 160 سند همکاری حجم مبادلات تجاری میان دو طرف به رقم 500 میلیون دلار افزایش می‌یابد (ایسنا، 1400). در بخش تجارت ایران هشتمین شریک تجاری تاجیکستان به شمار می‌آید. دارو، مواد غذایی و مصالح ساختمانی عمده‌ترین صادرات ایران به تاجیکستان را به ارزش 16 میلیون دلار در سال 1399 تشکیل می‌دهد. کاهش صادرات ایران ناشی از احیای تحریم‌ها توسط ایالات‌متحده در دوره زمامداری ترامپ و شیوع همه‌گیری کرونا بوده است. اقلام وارداتی ایران از این کشور نیز شامل پنبه، ابریشم، نخ و کتان به ارزش 7 میلیون دلار در سال 1399 بود.

جدول 3. تجارت دوجانبه ایران ـ تاجیکستان (میلیون دلار)

مأخذ: همان.

قزاقستان به علت وسعت سرزمینی، دارا بودن مرزهای طولانی با دو قدرت بزرگ منطقه یعنی روسیه و چین، داشتن بیش از 2320 کیلومتر ساحل در بخش شمالی و شرقی دریای خزر و همچنین منابع غنی ممتازترین موقعیت را در بین کشورهای منطقه دارد (بهمن، 1389: 23). قزاقستان و ایران نیز روابط خود را در دهه‌ اخیر در مواردی همچون امنیت، تجارت و صادرات انرژی، مبارزه با تروریسم، قاچاق مواد مخدر و جرائم سازمان‌یافته گسترش داده‌اند. همچنین وجود روابط سیاسی متعادل، انعقاد موافقت‌نامه‌های پایه‌ای و مبانی حقوقی موجود در روابط اقتصادی، زیرساخت‌های حمل‌ونقل مناسب و نیاز دو طرف به مسیرهای ترانزیتی طرف مقابل زمینه مناسبی برای توسعه مناسبات اقتصادی و بازرگانی بین دو کشور فراهم کرده است (وزارت امور خارجه، 1397). شرکت‌های ایرانی تا سال 1397 قریب به دو میلیارد دلار در حوزه‌های مختلف خدمات فنی و مهندسی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و دام‌پروری سرمایه‌گذاری و خدمات ارائه کرده‌اند. از جمله پروژه مخابراتی دیداس به ارزش 600 میلیون یورو و طرح‌های راه‌سازی توسط شرکت «دنا رهساز» که تاکنون نزدیک به 800 میلیون دلار بوده و دو پروژه به ارزش 110 و 140 میلیون دلار را از سال 2014 در دست اجرا دارد (همان، 1397). همچنین اولین پروژه ترانزیتی دو کشور با عنوان کریدور ریلی شرق خزر در سال 1393 و در شهر مرزی اینچه‌برون (واقع در استان گلستان) افتتاح شد. قزاقستان در کریدور جنوب ـ شمال نیز مشارکت دارد. یکی از کریدورهای این پروژه، بند امیرآباد مازندران را به بندر کوریک در قزاقستان متصل می‌کند (مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری، 1399).

در سال 1399، ارزش صادرات ایران به قزاقستان، 145 میلیون دلار گزارش شده است. در بخش تجاری، ایران سی‌و‌دومین شریک تجاری قزاقستان است. عمده‌ترین صادرات ایران به قزاقستان شامل سیمان، محصولات سرامیکی و مصالح ساختمانی است. قزاقستان نیز اقلامی همچون گوشت، غلات و دانه‌های روغنی به کشور صادر می‌کند. ارزش صادرات این کشور به ایران در سال 1399 تقریباً 37 میلیون دلار بوده که سیر نزولی قابل توجهی را نسبت به سال‌های گذشته نشان می‌دهد (سازمان توسعه تجارت ایران، 1400).

جدول 4. تجارت دوجانبه ایران ـ قزاقستان (میلیون دلار)

مأخذ: همان.

موقعیت ژئوپلیتیک قرقیزستان نیز می‌تواند فرصتی را برای ایران جهت دسترسی به بازارهای اروپایی فراهم کند. در این راستا برقراری روابط بانکی، رفع ممانعت‌های مربوط به بخش حمل‌ونقل مسافرین و تجار، برطرف کردن موانع همکاری‌های گمرکی و بازرگانی، تسهیل مبادلات تجاری بین استان‌های خراسان و اوش[6] با یکدیگر و همچنین استفاده از راه‌های ترانزیتی طرفین می‌تواند در دستور کار دو کشور قرار گیرد (بهمن، 1389: 42-41). ایران در بین جمهوری‌های آسیای مرکزی، ضعیف‌ترین روابط اقتصادی را با قرقیزستان دارد. به عنوان مثال در بخش تجارت، ایران، هجدهمین شریک تجاری قرقیزستان به شمار می‌رود. اقلام صادراتی ایران به این کشور شامل مصالح ساختمانی، لوازم خانگی، محصولات پتروشیمی و خشکبار به ارزش 45 میلیون دلار در سال 1399 بوده است. صادرات قرقیزستان به ایران نیز شامل پنبه، حبوبات، ابریشم و مواد غذایی به ارزش 5 میلیون دلار در سال 1399 گزارش شده است (سازمان توسعه تجارت ایران، 1400).

جدول 5. تجارت دوجانبه ایران ـ قرقیزستان (میلیون دلار)

مأخذ: همان.

به‌طورکلی میزان همکاری‌های سیاسی و اقتصادی ایران و کشورهای آسیای مرکزی همواره تحت تأثیر عوامل خارجی و فرامنطقه‌ای قرار داشته است و طی سال‌های گذشته حضور قدرت‌های بزرگ نظیر روسیه، آمریکا و چین به همراه برخی از کشورهای منطقه همانند ترکیه و اسرائیل مانع شکل‌گیری روابط مستحکم سیاسی و اقتصادی میان ایران و کشورهای آسیای مرکزی شده‌اند، اما با‌این‌حال عملگرایی در سیاست خارجی ایران در آسیای مرکزی همچنان ادامه دارد و ایران تلاش کرده است که طبق منافع ملی خود عمل کند و اهداف اقتصادی را فارغ از مسائل ایدئولوژیک در خط مقدم آن قرار دهد. حجم مناسبات تجاری ایران با کشورهای منطقه در یک دوره 25 ساله از حدود 300 میلیون دلار در سال 1995 به 4 میلیارد دلار در سال 2005 و حدود 7/3 میلیارد دلار در سال 2011 رسید که بیانگر افزایش 13 برابری نسبت به سال‌های اول پس از فروپاشی است. این رقم مجدداً در سال‌های پس از روی کار آمدن دولت یازدهم بهبود یافت و به 3/5 میلیارد دلار در سال 1394 رسید و دوباره در سال 1399 به 484 میلیون دلار کاهش یافت (دهقانی فیروزآبادی و دامن‌پاک جامی، 1395: 49؛ سازمان توسعه تجارت ایران، 1400). ‌چنان‌که نمودار 1 نشان می‌دهد صادرات ایران به جمهوری‌های آسیای مرکزی از 784 میلیون دلار سال 2018 به 484 میلیون دلار در سال 2020 کاهش یافته است. این در حالی است که در سال 2020 صادرات چین به منطقه 21 میلیارد دلار، روسیه 21 میلیارد دلار و ترکیه 5 میلیارد دلار گزارش شده است. این ارقام حاکی از سهم ناچیز ایران در صادرات به آسیای مرکزی و سهم فزاینده رقبای ایران در بازار منطقه است.

نمودار 1. ارزش صادرات کشورهای منتخب به منطقه آسیای مرکزی (میلیارد دلار)

Source: Trade Map, 2020.

4. سازمان همکاری شانگهای و دیپلماسی اقتصادی ایران

سازمان همکاری شانگهای در سال 2001 با ابتکار چین و پشتیبانی روسیه و جمهوری‌های آسیای مرکزی (به جز ترکمنستان) تأسیس شد. فعالیت‌های این سازمان عمدتاً متمرکز بر مسائل امنیتی بوده و مبارزه با نیروهای افراط‌گرا، جدایی‌طلب و تروریستی از اهداف این سازمان به شمار می‌آید. ایران نیز از سال 2005 درخواست عضویت در این سازمان را ارائه کرد و سرانجام در اجلاس سران شانگهای در سال 2021، به عضویت در این سازمان پذیرفته شد. در ادامه فرصت‌ها و چالش‌های فراروی دیپلماسی اقتصادی ایران از رهگذر سازمان شانگهای تحلیل خواهد شد.

1-4. فرصت‌های سازمان همکاری شانگهای برای دیپلماسی اقتصادی ایران

عضویت دائم ایران در سازمان شانگهای می‌تواند با فرصت‌هایی همچون تحقق سیاست نگاه به شرق، فراگیری اعضای سازمان و تعریف ساختارهای نوین مبتنی‌بر همکاری اقتصادی برای دیپلماسی اقتصادی ایران همراه باشد.

- عملکرد سازمان در راستای تحقق سیاست نگاه به شرق ایران: از آغاز دهه 2000 و به‌ ویژه از ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد، به دلیل نوع نگاه انتقادی به نظم بین‌المللی موجود، بحران هسته‌ای و تأکید بر مسئولیت‌های فراملی جمهوری اسلامی؛ نگاه به شرق در دستور کار سیاست خارجی ایران قرار گرفت(Akbarzadeh, 2014: 92-94) . این سیاست از دو علت مهم ناشی شده است. علت اول، بی‌تمایلی جمهوری اسلامی به پذیرش نظم بین‌المللی است. پس از فروپاشی سیستم دوقطبی و تحکیم جایگاه جهانی ایالات ‌متحده و تلاش آن برای شکل دادن به نظم نوین جهانی، سیاست خارجی جمهوری اسلامی با اصول و ارزش‌های خاص خود نمی‌تواند سازوکار جدید را بپذیرد. از‌آنجا‌که به چالش کشیدن این نظم، مستلزم یک ائتلاف قدرتمند است، ایران به همکاری با کشورهایی روی آورد که از نظم موجود ناراضی هستند. علت دوم را باید در انزوای منطقه‌ای ایران جستجو کرد. حضور قدرت‌های غربی در منطقه و همکاری‌های گسترده آنها با همسایگان ایران، زمینه انزوای آن را فراهم کرده بود. بنابراین همگرایی با قدرت‌های غیرغربی، وسیله‌ای برای گریز از انزوا در محیط پیرامونی در نظر گرفته شده است. تلاقی فرصت‌های راهبردی ایران و شرق نیز اشتیاق ایران به نگاه به شرق را دوچندان کرد. ایران از رهگذر این نگاه به دنبال تأسیس یک بلوک منسجم و همگرایی سیاسی و اقتصادی بود و شرقی‌ها همچون چین و روسیه نیز بحث امنیت انرژی، موقعیت ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک ایران را مد‌نظر داشتند (ارغوانی، 1394: 24-20).

سازمان شانگهای از کشورهایی تشکیل شده که جهت‌گیری غربی در سیاست خارجی ندارند و حتی در مواردی نیز اختلاف‌های قابل‌ توجهی با غرب دارند. قدرت‌های بزرگ عضو سازمان (چین، روسیه و هند) از نظم بین‌المللی ناراضی‌ بوده و خواستار اصلاح آن و حرکت به سوی نظم چندقطبی هستند. در واقع نگاه انتقادی به نظم بین‌المللی در میان اعضا مشترک است. بنابراین گسترش روابط ایران با این کشورها موجب می‌شود سیاست نگاه به شرق از حد یک شعار فراتر رود. توسعه همه‌جانبه روابط با قدرت‌های نوظهور که جایگاه مهمی در معادلات سیاسی و اقتصادی جهان دارند، ایران را از انزوا خارج می‌کند و قدرت چانه‌زنی آن را در تعامل با غرب افزایش می‌دهد. البته توجه به این نکته نیز ضروری است که با وجود نارضایتی قدرت‌های عضو سازمان، تجدیدنظرطلبی آنها اصلاح‌طلبانه است و آنها درصدد تبدیل سازمان شانگهای به یک بلوک ضدغربی نیستند و ایران نیز با نگرش واقع‌بینانه نباید چنین انتظاری از سازمان شانگهای داشته باشد(Mousavi and Khodaee, 2013: 190-191) .

- فراگیری اعضای سازمان: سازمان همکاری شانگهای تا سال 2021 شامل چین، روسیه، قزاقستان، ازبکستان، تاجیکستان، قرقیزستان، هند، پاکستان، ایران، تعدادی عضو ناظر (افغانستان، مغولستان و بلاروس) و تعدادی شریک گفتگویی (ارمنستان، جمهوری آذربایجان، ترکیه، نپال، کامبوج و سریلانکا) است. همچنین شماری از دیگر دولت‌ها نیز برای عضویت در این سازمان، تمایل خود را نشان داده‌اند. در مورد پذیرش اعضای جدید اجماع وجود ندارد. از یک طرف چین و روسیه از گسترش دایره اعضا استقبال می‌کنند و از سوی دیگر جمهوری‌های آسیای مرکزی نگرش مثبتی نسبت به افزایش اعضا ندارند و معتقدند سازمان باید بر حل مسائل جاری متمرکز شود. در‌هر‌حال این موضوع محتمل است که در آینده کشورهایی به ‌ویژه از مناطق پیرامون آسیای مرکزی یعنی خاورمیانه و جنوب آسیا به سازمان شانگهای بپیوندند (Khetran, 2019: 89-90).

با در نظر گرفتن عضویت ایران و گسترش دایره اعضای سازمان شانگهای، فرصت‌های اقتصادی قابل توجهی برای ایران قابل پیش‌بینی است. تهران می‌تواند با اعضای سازمان به شکل دوجانبه یا چندجانبه به همکاری اقتصادی روی آورد و شرکای تجاری خود را متنوع کند و بازار صادرات خود را گسترش دهد. این نکته نیز قابل توجه است که روابط ایران و اعضای کنونی سازمان، دچار تنش‌های سیاسی نیست و زمینه برای همکاری فراهم است. تعمیق همکاری‌های اقتصادی برای جستجوی فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری، نقش ایران را در اقتصاد مناطقی همچون آسیای مرکزی و جنوب آسیا فعال می‌کند و حتی می‌تواند به ‌عنوان محرکی برای عضویت در نهادهای بین‌المللی همچون سازمان جهانی تجارت نیز عمل کند. البته اینها نیازمند سیاستگذاری صحیح، عمل‌گرایی و فراتر‌رفتن از چارچوب‌های امنیتی کهنه در سیاست خارجی است.

- تعریف ساختارهای نوین مبتنی‌بر همکاری اقتصادی در سازمان: به دلیل رویکرد امنیتی حاکم بر سازمان شانگهای، ساختار و همکاری‌های اقتصادی برجسته در چارچوب سازمان شکل نگرفته است. البته تلاش‌هایی برای تأسیس ساختار اقتصادی انجام شده که کافی نیست و به نتیجه قابل توجهی نرسیده است. امروزه با توجه به ظرفیت‌های اعضا، تأسیس سازوکارهای اقتصادی مورد توجه اعضا قرار دارد. بدیهی است که تأسیس چنین ترتیباتی، فرصت‌های قابل توجهی نیز در اختیار ایران قرار می‌دهد. یکی از این سازوکارها، موافقت‌نامه تجارت آزاد میان اعضای سازمان است که هنوز به نتیجه نرسیده است. این موافقت‌نامه می‌تواند به گسترش روابط تجاری ایران با کشورهای عضو منجر شود و به مقابله با تحریم‌های اقتصادی کمک کند. البته نیل به چنین موافقت‌نامه‌ای در میان کشورهای عضو شانگهای با توجه به تفاوت توانمندی اقتصادی آنها دشوار و با مخالفت کشورهای آسیای مرکزی مواجه است. همکاری در بخش انرژی نیز می‌تواند ب ه‌عنوان یک محرک جدی برای تقویت ساختار اقتصادی سازمان عمل کند. با توجه به عضویت بزرگ‌ترین دارندگان منابع انرژی (روسیه و ایران) و بزرگ‌ترین مصرف‌کنندگان انرژی (چین و هند)، تأسیس یک سازوکار برای همکاری در بخش انرژی ضروری است. این همکاری می‌تواند به گسترش صادرات انرژی ایران به چین و هند کمک کند و آثار تحریم‌های نفتی را کاهش دهد(Lu, Huang and Lu, 2019: 58-65) .

4-2. چالش‌های ایران در سازمان همکاری شانگهای

محورهایی همچون رویکرد به شدت امنیتی حاکم بر سازمان شانگهای و ساختار غیراقتصادی آن، نگاه توأم با بدبینی اعضا نسبت به رفتارهای بین‌المللی ایران به دلیل عملکرد آن در ایجاد حساسیت‌ها و همچنین مداخلات فرامنطقه‌ای و تأثیر آن بر محدودسازی کنش‌های غیرامنیتی را می‌توان از مهمترین چالش‌های ایران در سازمان شانگهای دانست.

- رویکرد به شدت امنیتی حاکم بر سازمان و ساختار غیراقتصادی: سازمان شانگهای به ابتکار چین و برای برآوردن نیازهای امنیتی این کشور در آسیای مرکزی تأسیس شده است. مبارزه با افراط‌گرایی، تروریسم و تجزیه‌طلبی اصلی‌ترین اهداف سازمان شانگهای را تشکیل می‌دهد. در واقع فوری‌ترین هدف بیجینگ در سازمان شانگهای تقویت ثبات، امنیت و کنترل اویغورها در منطقه از طریق همکاری مشترک با جمهوری‌های آسیای مرکزی است(Jin and Dehang, 2019: 67-70) . این رویکرد امنیتی در سیاست‌های روسیه در قبال آسیای مرکزی نیز به وضوح قابل مشاهده است. در واقع بیجینگ و مسکو نگرانی‌های مشترکی در منطقه دارند. روسیه کنشگر مسلط امنیتی در منطقه است و با در اختیار داشتن پایگاه‌های نظامی و همکاری نزدیک با سرویس‌های امنیتی کشورهای منطقه، به دنبال تقویت ثبات و امنیت در محیط پیرامونی خود است (Stronski and Ng, 2018:10-.14). سازمان شانگهای نیز متأثر از سیاست دو قدرت بزرگ عضو یعنی چین و روسیه، از ابتدا تاکنون دارای جهت‌گیری امنیتی بوده و عمده فعالیت‌های آن حول امنیت و کنترل مرزها، مانورهای نظامی مشترک و بهبود قدرت سخت اعضا متمرکز بوده است. با وجود تأکید بر ضرورت همکاری‌های اقتصادی، ساختار اقتصادی در اساسنامه پیش‌بینی نشده و روابط اقتصادی اعضا عمدتاً به شکل دوجانبه و خارج از چارچوب سازمانی پیگیری شده و اعضا هنوز نتوانسته‌اند به سوی همگرایی اقتصادی حرکت کنند. البته چین در سال‌های اخیر تلاش کرده مبتکر ساختاری برای همکاری‌های تجاری باشد، اما کشورهای عضو به ‌ویژه روسیه تمایل چندانی نشان نداده‌اند. بنابراین نبود ساختار اقتصادی رسمی، چالشی است که اعضای شانگهای را از همکاری‌های چندجانبه و بزرگ‌مقیاس محروم کرده است (Patnaik, 2019: 5-8).

- نگاه توأم با بدبینی اعضا نسبت به رفتارهای منطقه‌ای و بین‌المللی ایران: تا پیش از اجلاس ماه سپتامبر 2021 در شهر دوشنبه که منجر به طی شدن مراحل نهایی برای عضویت ایران در سازمان همکارهای شانگهای شد، تهران با وجود استقبال برخی از اعضای این سازمان نتوانسته بود به عضویت دائم آن دست یاید. یکی از مهمترین دلایل این موضوع، نگاه منفی و تردیدآمیز برخی از اعضای سازمان به تهران بود. قدرت‌های اصلی سازمان یعنی چین و روسیه نگران بودند که با عضویت ایران، این نگرش پدید آید که سازمان شانگهای درصدد تبدیل شدن به یک بلوک ضدغربی و ضدآمریکایی است. درحالی‌که چین و روسیه به صراحت اعلام کرد‌ند به دنبال تبدیل سازمان به یک محور ضدغربی نیستند. برخی از کشورهای آسیای مرکزی همچون ازبکستان و تاجیکستان نیز نظر مثبتی نسبت به عضویت ایران نداشتند. آنها با استناد به حمایت‌های تهران از جنبش‌های اسلامی در آسیای مرکزی، این اقدام را به‌ مثابه دخالت در امور داخلی خود و مغایر با یکی از اهداف شانگهای یعنی مبارزه با بنیادگرایی اسلامی می‌دانستند و ازاین‌رو با عضویت ایران مخالفت می‌کردند (کوشکی و حسینی، 1396: 749-748). با وجود اعلام اولیه وزارت خارجه ایران مبنی‌بر تأیید نهایی عضویت ایران در این سازمان بعد از اجلاس سپتامبر 2021، آنچه مهم می‌نماید آن است که ایران باید برای تداوم و تثبیت عضویت دائم در سازمان شانگهای، نگرانی‌های اعضا را برطرف کند و با اصلاح سیاست خارجی به اعتمادسازی روی آورد تا زمینه برای همکاری‌های گسترده با اعضا فراهم شود.

- مداخلات فرامنطقه‌ای و تأثیر آن بر محدودسازی کنش‌های غیرامنیتی: پایان جنگ سرد، توجه قدرت‌های بزرگ را به آسیای مرکزی جلب کرد تا جایی که تحلیلگران از رقابت قدرت‌های بزرگ در این منطقه با عنوان «بازی بزرگ جدید» یاد کردند. قدرت‌هایی همچون روسیه، چین، هند، ترکیه و ایالات متحده در حال رقابت برای منافع خود هستند که این موضوع عامل مهمی در عدم گسترش ترتیبات اقتصادی در منطقه و موجب تداوم رویکرد امنیتی شده است. امروزه روسیه به ‌عنوان قدرت سنتی منطقه نگران نفوذ غرب با استفاده از ابزارهای حقوق بشری و دمکراسی در آسیای مرکزی است. کنش‌های مسکو بیشتر معطوف به همکاری‌های نظامی و امنیتی و بهبود قدرت سخت در منطقه است. پس از تنش‌ها در روابط غرب و روسیه، مسکو بیشتر به سمت چین متمایل شده و دو کشور با هدف مقابله با نفوذ غرب به همکاری در آسیای مرکزی پرداخته‌اند (Skalamera, 2017: 130-134). ترکیه پس از جنگ سرد با تبلیغ ریشه‌های قومی، زبانی و فرهنگی مشترک به گسترش نفوذ خود در آسیای مرکزی پرداخته است. جمعیت قابل توجهی از ترک‌ها در منطقه پراکنده هستند و ترکیه با تأکید بر ریشه‌های قومی، این منطقه را به‌عنوان سرزمین پدری ترک‌ها تلقی می‌کند. دلیل دیگری که توجه ترکیه را به آسیای مرکزی معطوف کرده، منابع انرژی منطقه و تلاش‌های این کشور برای تبدیل شدن به کانون مسیرهای انتقال انرژی است. ترک‌ها سعی می‌کنند منابع انرژی منطقه را به اروپا منتقل کنند. در بُعد سیاسی ترکیه درصدد است خود را به‌ عنوان الگوی حکمرانی به کشورهای منطقه معرفی کند. الگویی که توانسته بین ارزش‌های اسلامی و مدرنیسم و جهانی شدن سازگاری برقرار کند (Duarte, 2014: 36).

هندوستان نیز پس از جنگ سرد، روابط خود با منطقه را با اتکا بر پیوندهای تمدنی و فرهنگی گسترش داده است. در بُعد سیاسی، این کشور از استقرار نظم سکولار و دمکرات در منطقه استقبال کرده و درصدد است دمکراسی متکثر خود را به ‌عنوان الگویی برای جوامع چندقومی منطقه معرفی کند. در حوزه بنیادگرایی اسلامی، با توجه به فعالیت‌های فراملی بنیادگرایان منطقه و ارتباط آنها با القاعده و طالبان، این گروه می‌توانند تهدیدهایی علیه این کشور در کشمیر ایجاد کنند و از این جهت در کنار بحث قاچاق مواد مخدر و مدیریت ضعیف مرزها یک منبع مهم نگرانی به شمار می‌رود. گسترش نفوذ رقیب مهم یعنی چین در منطقه نیز یکی دیگر از دلایل توجه دهلی نو به این منطقه است. در بُعد اقتصادی، منابع انرژی منطقه برای رفع نیازهای فزاینده هند به واردات انرژی مهم است. اکنون بخش عمده واردات انرژی این کشور از منطقه بی‌ثبات و پرتنش خاورمیانه صورت می‌گیرد و متنوع‌سازی منابع واردات انرژی به یک دستورکار مهم تبدیل شده که در این میان جایگاه آسیای مرکزی برجسته‌تر شده است (Wani, 2020: 19-23). ایالات متحده آمریکا نیز اهداف خاص خود را همچون بهبود شاخص‌های حکمرانی سیاسی و اصلاحات اقتصادی بازارمحور، حفظ ثبات، امنیت، مبارزه با تروریسم و کاهش احتمال منازعات درون کشورها و بین دولت‌های منطقه و جلوگیری از هژمونی چین و روسیه در منطقه و کاهش نفوذ آنها دنبال می‌کند(Rumer, Sokolsky and Stronski, 2016: 18-21) .

اتحادیه اروپا نیز دیگر کنشگر فرامنطقه ای است که پس از جنگ سرد، منافع خود را در منطقه دنبال می‌کند. منطقه آسیای مرکزی به چند دلیل توجه اتحادیه اروپا را به خود جلب کرده است: اول، منابع انرژی منطقه به ‌ویژه گاز طبیعی برای برآوردن نیازهای اروپا و کاهش وابستگی به واردات گاز از روسیه مهم است. دومین دلیل، مجاورت و همسایگی منطقه با یکی از مهمترین کانون‌های تروریسم، افراط‌گرایی و قاچاق مواد مخدر یعنی افغانستان است. با توجه به گسترش اتحادیه اروپا به شرق، آسیای مرکزی به همسایه اروپا تبدیل شده و سرایت افراط‌گرایی و تروریسم از افغانستان به این منطقه، تهدیدهای قابل توجهی را برای اروپا به همراه دارد (Anghelescu, 2018: 276-279). سومین دلیل موقعیت جغرافیایی آسیای مرکزی است که همانند یک پل ارتباطی میان اروپا و آسیا به‌ ویژه چین منطقه را برای اتحادیه اروپا جذاب کرده است. علاوه‌بر این، اتحادیه اروپا با بهره‌مندی از قدرت هنجاری خود به دنبال حکمرانی خوب، حاکمیت قانون، ترویج حقوق بشر، اصلاحات اقتصادی و توانمند کردن دولت‌های شکننده منطقه در برابر چالش‌ها و بحران‌های گوناگون است. روابط اقتصادی طرفین نیز رشد فراوانی را نشان می‌دهد. بخش انرژی در کانون همکاری‌های دو طرف قرار دارد. استخراج نفت و گاز و احداث خطوط انتقال انرژی از منطقه به اروپا در سال‌های اخیر دنبال می‌شود. سرمایه‌گذاری اروپا در بخش‌های اقتصادی مختلف منطقه افزایش یافته و تجارت دوجانبه نیز رشد کرده است (Bossuyt, 2015: 210-213).

در مجموع باید گفت رقابت قدرت‌های بزرگ در آسیای مرکزی (همچون چین و هند یا روسیه و ایالات‌ متحده) باعث شده مسائل امنیتی در این منطقه پررنگ شود و بر دستورکارهای سازمان شانگهای نیز تأثیر گذارد. از یک‌سو روسیه نگران افزایش مداخلات غرب در منطقه به بهانه‌ اصلاحات سیاسی و اقتصادی است و از سوی دیگر چین نیز نگران حضور رقبایی همچون هند و ایالات‌متحده است. از دید بیجینگ، واشنگتن درصدد است تا با همکاری دهلی‌نو، نفوذ این کشو را در آسیا مهار کند و آسیای مرکزی به دلیل همسایگی با چین، از این حیث اهمیت فراوانی دارد. علاوه‌بر این شکنندگی ثبات و امنیت و لزوم تلاش برای پیشبرد رشد اقتصادی منطقه از دیگر محورهای اختلاف قدرت‌های بزرگ در آسیای مرکزی است. در‌حالی‌که غرب بر پیشبرد فرایند دمکراتیزاسیون و آزادسازی اقتصادی تأکید می‌کند، چین و روسیه با رد هرگونه مداخله در امور داخلی کشورهای منطقه بر استقلال دولت‌ها برای انتخاب الگوی توسعه تأکید می‌کنند. بنابراین مداخلات فرامنطقه‌ای در آسیای مرکزی موجب تسلط دیدگاه امنیتی بر منطقه شده و موضوعاتی همچون همگرایی اقتصادی و همکاری در حوزه‌های غیرامنیتی را به حاشیه رانده است.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

دیپلماسی اقتصادی یک ضرورت برای رشد و توسعه اقتصادی به شمار می‌آید. این نوع دیپلماسی به دولت‌ها برای استفاده از ابزارهای اقتصادی در محیط بین‌المللی از طریق گسترش بازارهای صادراتی و جذب و صدور سرمایه یاری می‌رساند. یکی از راه‌های پیشبرد دیپلماسی اقتصادی، بهره‌گیری از ترتیبات منطقه‌ای است. سازمان‌های منطقه‌ای، همکاری اقتصادی را تسهیل می‌کنند و هزینه‌های کمتری نیز نسبت به ادغام در اقتصاد جهانی دارند.

امروزه دیپلماسی اقتصادی برای ایران به دلایل مختلف ضرورت دارد. اولین دلیل، ظهور اقتصاد به‌ عنوان یکی از مؤلفه‌های قدرت ملی است. دیپلماسی اقتصادی با جستجوی فرصت‌های تجاری و سرمایه‌گذاری، اقتصاد کشور را به اقتصاد جهانی متصل می‌کند و ضمن تقویت رفاه و رشد اقتصادی، مشروعیت دولت را نیز افزایش می‌دهد. دومین دلیل، مواجهه دائمی ایران با تحریم‌های یک‌جانبه و بین‌المللی است. در این شرایط دیپلماسی اقتصادی می‌تواند با متنوع‌سازی شرکای اقتصادی به ‌ویژه در قالب چارچوب‌های منطقه‌ای، آثار تحریم‌ها را کاهش دهد. دیپلماسی اقتصادی باید به‌گونه‌ای باشد تا شرکای تجاری ایران از تحریم این کشور دچار زیان شوند و فعالانه با تحریم‌های بین‌المللی علیه تهران مخالف کنند. سومین دلیل اهمیت دیپلماسی اقتصادی برای ایران، استفاده از آن به‌ عنوان ابزار قدرت نرم و تلاش برای از بین بردن تصویر امنیتی و ایران‌هراسی است. دیپلماسی اقتصادی با اتصال ایران به جهان، به تدریج رفتار آن را هنجارمند و عادی می‌کند و تهران را به ‌عنوان کنشگری معقول و مسئولیت‌‌پذیر نشان می‌دهد.

به نظر می‌رسد عضویت اخیر ایران در سازمان همکاری شانگهای می‌تواند فرصت‌های قابل‌توجهی برای دیپلماسی اقتصادی ایران خلق کند. در مورد فرصت‌ها به محورهایی همچون فراگیری اعضای سازمان، تحقق سیاست نگاه به شرق و تعریف ساختارهای اقتصادی در سازمان شانگهای اشاره شد. این فرصت‌ها می‌تواند به گسترش تجارت با اعضای شانگهای، افزایش نقش اقتصادی ایران در منطقه و رشد اقتصادی آن منجر شود.

در کنار فرصت‌های یاد شده، چالش‌های سیاسی و امنیتی معدودی نیز وجود دارد. به نظر می‌رسد مهمترین چالش کنونی، نگرانی اعضای سازمان نسبت به رفتارهای منطقه‌ای ایران و چالش‌های پایان‌ناپذیر این کشور با غرب است که این مسئله باید با تلاش تهران برای اعتمادسازی و پرهیز از ایجاد برخی حساسیت‌ها حل‌وفصل شود. دومین چالش، رویکرد امنیتی و ساختار غیراقتصادی سازمان شانگهای است. تأسیس ترتیبات اقتصادی در این سازمان نیازمند اجماع از سوی اعضاست و با توجه به نظر مثبت چین نسبت به آن، ایران در صورت عضویت می‌تواند به‌ عنوان مبتکر و مروج سازوکار اقتصادی در سازمان عمل کند و به‌ ویژه در زمینه انرژی به پیشبرد منافع خود بپردازد. آخرین چالش نیز معطوف به مداخلات فرامنطقه‌ای در آسیای مرکزی است. رقابت قدرت‌های بزرگ در آسیای مرکزی موجب شده اولویت قدرت‌های اصلی منطقه یعنی چین و روسیه، متمرکز بر مسائل امنیتی و ممانعت از نفوذ غرب در منطقه باشد. همچنین مشارکت قدرت‌های بزرگ مانند چین، روسیه، هند و برخی همسایگان همچون ترکیه در اقتصاد منطقه و ناتوانی رقابت تهران با آنها موجب شده ایران نقش درخور توجهی در آسیای مرکزی نداشته باشد.

در مجموع با توجه به حضور تقریباً غیرفعال ایران در پیمان‌های منطقه‌ای، به نظر می‌رسد عضویت اخیر کشور در سازمان شانگهای می‌تواند فرصت‌های مناسبی برای گسترش همکاری‌های سیاسی و اقتصادی با اعضای آن به‌ ویژه چین، روسیه و هند فراهم کند. بهبود مناسبات اقتصادی در چارچوب شانگهای ضمن کمک به رشد اقتصادی، به کاهش آثار تحریم‌ها و ارائه تصویری مثبت از ایران کمک می‌کند. البته واضح است که استفاده از این فرصت‌ها نیازمند تغییرات جدی در سیاست خارجی ایران است. سیاست خارجی ایران باید از چارچوب‌های امنیتی کهنه فراتر رود و با عملگرایی و تعریف اهداف و سازوکارهای اقتصادی به پیشبرد منافع ملی و در نهایت توسعه اقتصادی کمک کند. در واقع نباید همه مسائل مربوط به محیط خارجی را از دریچه ایدئولوژی مورد تفسیر قرار داد و کشور را از فرصت‌های موجود محروم کرد.