مقدمه

تحولات ژئوپلیتیکی، ناآرامی‌های داخلی، جنگ‌ها، بحران‌های اقتصادی و زیست‌محیطی طی دهه‌های اخیر، جریان‌های گسترده‌ مهاجرتی را در جهان رقم زده‌ است. مطابق گزارش سازمان بین‌المللی مهاجرت[1] تا سال ۲۰۲۲، بیش از ۲۸۱ میلیون نفر در جهان به‌عنوان مهاجر بین‌المللی زندگی می‌کردند .(IOM, 2022d: 4) جمهوری اسلامی ایران، با موقعیت جغرافیایی خاص، مرزهای طولانی با کشورهای بحران‌زده و اشتراکات زبانی، فرهنگی، قومی و دینی با برخی جمعیت‌های مهاجر، به یکی از اصلی‌ترین کانون‌های مهاجرپذیر در منطقه‌ غرب آسیا تبدیل شده است. به‌طوری‌که برآوردها حاکی از حضور بیش از پنج میلیون تبعه‌ خارجی در ایران است که بخش زیادی از آنها تابعیت افغانستان را دارند و بسیاری نیز فاقد اسناد اقامتی معتبر هستند. این پدیده، تبعات متعددی بر حوزه‌های امنیتی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و بهداشتی کشور گذاشته است (موسوی و کشاورز شکری، ۱۴۰۳: ۲۲۳) که ضرورت طراحی نظامی منسجم برای حکمرانی در این زمینه را دوچندان کرده است.

در زمان تدوین این نوشتار، نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران فاقد چارچوبی منسجم و نهادی برای سامان‌دهی اتباع بیگانه است. وظایف مربوط به صدور مجوز اقامت، نظارت بر ورود و خروج، رسیدگی به وضعیت پناه‌جویان، شناسایی آماری، اسکان، اشتغال، تحصیل و حتی اخراج مهاجران، میان نهادهای متعددی همچون وزارت کشور، نیروی انتظامی، وزارت اطلاعات، سازمان ثبت‌احوال، وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و شورای‌ عالی امنیت ملی توزیع شده است. این پراکندگی نهادی، در صورت وجود هم‌پوشانی اختیارات و تداخل وظایف، به ضعف در پاسخگویی، نبود شفافیت اطلاعاتی و ناتوانی در سیاستگذاری مهاجرتی مبتنی‌بر داده منجر می‌شود. در پاسخ به این وضعیت، قوه‌ مجریه در ۲۹ بهمن ۱۴۰۳، لایحه‌ «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» را به مجلس شورای اسلامی تقدیم و هیئت‌رئیسه‌ مجلس در ۱۵/۱۲/۱۴۰۳ اعلام وصول کرده است. این لایحه با هدف تمرکز وظایف مهاجرتی در یک نهاد تخصصی طراحی شده است. پرسش اصلی مورد نظر در تدوین نوشتار حاضر آن است که آیا لایحه‌ فوق، از منظر ساختار حقوقی، اصول حکمرانی عمومی و تجارب تطبیقی و جهانی، ظرفیت رفع خلأهای موجود را دارد؟ و در صورت وجود کاستی، چگونه می‌توان با بهره‌گیری از الگوهای موفق بین‌المللی، آن را اصلاح و ارتقا داد؟ هدف این مقاله، تحلیل دقیق محتوای حقوقی و نهادی لایحه‌ سازمان ملی مهاجرت و مقایسه آن با ساختارهای حقوقی کشورهای منتخب، به‌منظور استخراج مؤلفه‌های حکمرانی مؤثر مهاجرتی و ارائه‌ پیشنهادهایی برای اصلاح، تقویت یا بازنگری در چارچوب قانونی سامان‌دهی اتباع بیگانه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است.

فرضیه‌ اصلی پژوهش آن است که لایحه‌ پیشنهادی سازمان ملی مهاجرت، گرچه گامی مؤثر در جهت تمرکز وظایف و رفع تعارض نهادی محسوب می‌شود، فاقد برخی عناصر مهم حقوق عمومی نظیر تفکیک دقیق وظایف، شفافیت نهادی، نظارت مستقل و پاسخگویی چندسطحی است. بنابراین اصلاح و تقویت آن مستلزم بازخوانی تجارب کشورهای مهاجرپذیر و تطبیق آن با اقتضائات حقوقی ایران است.

پژوهش‌های موجود درباره‌ مهاجرت در ایران، عمدتاً در سه سطح امنیتی، اقتصادی و حقوقی تفکیک‌پذیر است که سهم رویکرد حقوق عمومی در این میان بسیار اندک است. در حوزه‌ پژوهش‌های داخلی و به‌طور مشخص در حوزه‌ امنیتی، مطالعات موجود تمرکز خود را بر تهدیدهای احتمالی ناشی از حضور اتباع بیگانه و آثار آن بر نظم عمومی قرار داده‌اند، بی‌آنکه الگوی نهادی مشخصی برای حکمرانی مهاجرتی ارائه شود. در حوزه‌ اقتصادی و اجتماعی، آثاری همچون بیات، آقاجانی و حضرتی صومعه (۱۴۰۱) به تحلیل چالش‌های تأمین اجتماعی و اشتغال اتباع بیگانه پرداخته‌اند و نارسایی‌های آماری و نهادی را برجسته کرده‌اند. در رویکرد حقوقی نیز آثار معدودی همچون توسلی نائینی (۱۳۸۸) و حبیب‌نژاد و زارع (۱۴۰۲) به موضوع اشتغال و حق دادخواهی اتباع خارجی پرداخته‌اند. با‌این‌حال، نگاه آنها بیشتر معطوف به جنبه‌های قضایی یا آیین رسیدگی اداری بوده و کمتر به طراحی ساختار نهادی و تنظیم‌گرانه‌ حکمرانی مهاجرت توجه شده است. درمجموع می‌توان گفت مطالعات داخلی بیشتر به توصیف وضعیت موجود پرداخته‌اند تا تبیین حقوقی و نهادی آن.

ادبیات بین‌المللی در حوزه‌ تنظیم‌گری مهاجرت، به‌ویژه پس از بحران‌های پناه‌جویی دهه‌ اخیر، رشد چشمگیری داشته است. آثار بُسوِل و گِدس[2] (۲۰۱۱) با تمرکز بر نظام مهاجرتی اتحادیه‌ اروپا، نقش داده‌محوری و هماهنگی بین‌سطحی را در موفقیت نظام‌های مهاجرتی برجسته کرده‌اند و نسبت میان ظرفیت حکمرانی و میزان حقوق اعطایی به مهاجران را تبیین می‌کنند. در بُعد نهادی، بِلَک[3] (۲۰۰۸) مفهوم «تنظیم‌گری پاسخگو» را معیاری برای سنجش مشروعیت نهادهای مهاجرتی معرفی می‌کند. افزون بر این، ادبیات حقوق بشری معاصر، ازجمله آثار کاستلو و فاستر[4] (۲۰۱۵) بر اصل منع بازگرداندن[5] و ضرورت کرامت‌محوری در سیاست‌های اقامتی تأکید دارند.

مرور نظام‌مند پیشینه‌ها نشان می‌دهد که با وجود غنای نسبی ادبیات بین‌المللی در حوزه‌ تنظیم‌گری و حکمرانی مهاجرتی در ایران هنوز تحقیقی منتشر نشده است که لایحه‌ «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» را از منظر حقوق عمومی و در قالب مطالعه‌ای تطبیقی با نظام‌های پیشرو بررسی کند. درواقع، ادبیات موجود یا در سطح توصیف اجرایی و آماری باقی مانده یا صرفاً به تحلیل‌های بخشی از قوانین پرداخته است که مقاله‌ حاضر می‌کوشد این خلأ را تا حدودی پر کند.

ازحیث روش‌شناسی، این پژوهش برپایه‌ رویکرد تحلیلی ـ تطبیقی در قلمرو حقوق عمومی سامان یافته است. هدف از انتخاب این روش، نه صرفاً مقایسه‌ شکلی بلکه واکاوی درونی سازوکارهای نهادی و حقوقی در نظام‌های گوناگون حکمرانی مهاجرتی و استخراج منطق‌های زیرین تنظیم‌گری است. انتخاب کشورهای مورد مطالعه نیز برمبنای معیارهای مشخصی صورت گرفته است. آلمان به‌عنوان الگوی تمرکز نهادی، داده‌محور و کرامت‌مدار که «اداره‌ فدرال مهاجرت و پناهندگی آلمان» نمونه‌ای از پیوند میان نظم حقوقی و فناوری حکمرانی به‌شمار می‌رود. کانادا به‌مثابه نظامی با حکمرانی چندسطحی و تفکیک دقیق وظایف تنظیم‌گر، اجرایی و دادرسی که تجسم عملی اصول پاسخگویی و کرامت انسانی در سیاست‌های مهاجرتی است. ترکیه به‌عنوان نمونه‌ای از نظام درحال‌گذار منطقه‌ای که از یک ساختار امنیت‌محور سنتی به‌سوی مدل نهادی داده‌محور حرکت کرده و از حیث جغرافیایی و سیاسی، مشابهت بسیاری با ایران دارد.

روش تطبیق در این پژوهش بر سه محور اساسی استوار است. نخست، تحلیل ساختار نهادی و میزان تمرکز یا تفکیک صلاحیت‌ها در نظام‌های مهاجرتی؛ دوم، بررسی سازوکارهای دادرسی، نظارت و تضمین حقوق مهاجران در برابر تصمیمات اداری؛ سوم، ارزیابی میزان داده‌محوری، شفافیت و پاسخگویی در فرایندهای حکمرانی مهاجرتی. این سه محور، شالوده‌ مقایسه‌ تطبیقی میان الگوهای فدرال، چندسطحی و متمرکز را تشکیل می‌دهد.

محدوده‌ بررسی کشورها طی سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۴ میلادی را دربرمی‌گیرد؛ زیرا در این بازه زمانی، تحولات تقنینی و نهادی بنیادینی در سیاست‌های مهاجرتی رخ داده است که ازجمله می‌توان به اصلاحات قانون اقامت آلمان، بازطراحی سامانه Express Entry در کانادا و تصویب قانون اتباع خارجی و حمایت بین‌المللی در ترکیه اشاره کرد. داده‌های پژوهش از منابع رسمی حقوقی، گزارش‌های سازمان‌های بین‌المللی همچون سازمان بین‌المللی مهاجرت و کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان^[6] و نیز مقالات علمی منتشر شده در نشریات معتبر بین‌المللی استخراج شده است. برپایه‌ این چارچوب روشی، تحلیل تطبیقی مقاله نه در سطح توصیف، بلکه در سطح استنتاج حقوقی و نهادی از تجربه‌های تطبیق‌پذیر برای ایران صورت گرفته است.

بنابراین مقاله حاضر پس از مقدمه، به مفهوم‌شناسی مفاهیم کلیدی همچون مهاجر، اتباع خارجی، تنظیم‌گری مهاجرتی و کرامت انسانی پرداخته است. سپس مبانی نظری پژوهش بررسی شده و پیشینه مطالعات داخلی و خارجی مرور می‌شود. همچنین تحلیل تطبیقی ساختارهای حقوقی مهاجرت در سه کشور منتخب ارائه و متن لایحه پیشنهادی ایران بررسی و نقد می‌شود. در بخش‌های پایانی، چالش‌های حقوقی و نهادی نظام ایران تحلیل شده و راهکارهای تقنینی و اجرایی برای اصلاح لایحه ارائه می‌شود.

۱. مفهوم‌شناسی

پیش از ورود به تحلیل حقوقی و تطبیقی سازوکارهای سامان‌دهی اتباع خارجی، باید مفاهیم کلیدی نظیر «اتباع خارجی»[7]، «مهاجر»[8]، «پناهنده»[9]، «تنظیم‌گری مهاجرتی» و «حکمرانی مهاجرت» در نظام‌های حقوقی که معانی متنوع و گاه متعارضی یافته است به‌صورت دقیق، تحلیلی و مستند واکاوی شود.

۱-۱. اتباع خارجی، مهاجران و پناهندگان

اصطلاح «اتباع خارجی» در حقوق عمومی به افرادی اطلاق می‌شود که تابعیت کشور محل اقامت را ندارند و تابع حاکمیت سیاسی دولت دیگری هستند. این اصطلاح از منظر حقوق بین‌الملل عمومی، مهاجران، پناهندگان، افراد بدون تابعیت و حتی مسافران خارجی را دربرمی‌گیرد (Weis, 1979: 44). مهاجر فردی است که به‌صورت داوطلبانه کشور خود را ترک کرده و قصد اقامت بلندمدت در کشور مقصد دارد. پناه‌جو[10] فردی است که مدعی است در صورت بازگشت، با تهدید جانی یا تعقیب سیاسی مواجه خواهد شد و درخواست او هنوز مورد بررسی قرار نگرفته است. پناهنده نیز کسی است که مطابق ماده (۱) کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو، پس از تأیید دلایل، از حمایت دولت مبدأ محروم بوده و تحت حمایت کشور میزبان قرار می‌گیرد United Nations, 1951, art. 1A(2))).

این تمایزات حقوقی، به‌ویژه در زمینه بحران‌ها و منازعات مسلحانه، از منظر حقوق بشری اهمیت دوچندانی می‌یابد؛ چراکه بی‌توجهی به تفکیک میان پناهنده و مهاجر می‌تواند به تضییع حقوق انسانی منجر شود (افتخاری، ۱۴۰۳: ۴۰۳). شایان ذکر است که در بندهای «۳» تا «۸» ماده (۲) لایحه سازمان ملی مهاجرت، تلاش شده است از اصطلاحات «مهاجران و اتباع خارجی»، «مهاجر قانونی»، «مهاجر غیرقانونی»، «پناه‌جو»، «پناهنده» و «آواره» تعریف مشخصی ارائه شود؛ همان‌طور که در کشورهایی مانند آلمان یا کانادا، هریک از این مفاهیم با پیامدهای حقوقی، قضایی و نهادی دقیق تعریف شده‌ است (Costello and Foster, 2016: 327-335).

ماده (۲) لایحه سازمان ملی مهاجرت، «مهاجران و اتباع خارجی» را چنین تعریف کرده است: «افراد فاقد تابعیت جمهوری اسلامی ایران که به قلمرو کشور ایران وارد شده و مشمول یکی از عناوین موضوع بندهای «۴» تا «۸» این ماده می‌باشند». در ادامه، با تقسیم مهاجران به مهاجران قانونی (تبعه خارجی که درخواست ورود یا اقامت وی در کشور ایران در چارچوب قوانین و مقررات مربوط، مورد پذیرش دولت ایران قرار گرفته است) و غیرقانونی (تبعه خارجی که بدون روادید معتبر وارد کشور ایران شده یا با وجود ورود قانونی، کشور ایران را در مهلت مقرر ترک نکرده است)، پناه‌جو به تبعه خارجی اطلاق شده است که «با ارائه ادله معتبر، به علل سیاسی، مذهبی، نژادی یا عضویت در گروه‌های خاص اجتماعی، از ترس جان و شکنجه خود و افراد خانواده‌اش که تحت تکفل او هستند، از جمهوری اسلامی ایران درخواست پناهندگی داشته و این درخواست در حال رسیدگی است». همچنین «پناهنده»، پناه‌جویی تلقی شده است که درخواست پناهندگی‌اش مورد پذیرش جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته است. در پایان، آواره، تبعه خارجی دانسته شده است که به دلایل مختلف، ازجمله بلایای طبیعی، وقوع جنگ داخلی یا بین‌المللی، بدون تشریفات قانونی، کشور متبوع خود را ترک کرده یا وادار به ترک آن شده و به قلمرو کشور ایران وارد شده است.

درخصوص تعاریف، نکاتی به شرح زیر قابل ذکر است: اولاً، سازمان ملی مهاجرت صرفاً ناظر بر سامان‌دهی مهاجران است و نه اتباع خارجی؛ بنابراین تعریف اتباع خارجی ضرورت ندارد. همچنین، وضع هرگونه حکمی در مورد همه اتباع خارجی در این لایحه، خارج از حدود موضوعی لایحه است. در مورد پناهنده و آواره نیز گرچه در ماده (۲) از این دو اصطلاح استفاده شده است، اما در متن لایحه هیچ کاربردی از اصطلاحات یادشده ملاحظه نمی‌شود. بی‌تردید، ارائه تعریف بدون آنکه اثر حقوقی خاصی بر آن مترتب شود، با اصول و فنون قانونگذاری همخوانی ندارد.

۱-۲. سامان‌دهی اتباع خارجی

«سامان‌دهی اتباع خارجی» اصطلاحی است که بیشتر در ادبیات حقوقی ایران به‌کار می‌رود و در منابع بین‌المللی، معادل مستقیمی ندارد. این مفهوم، درواقع مجموعه‌ای از تدابیر قانونی، نهادی و اجرایی است که دولت‌ها برای شناسایی، ثبت، اقامت، نظارت و محدودسازی اتباع غیرایرانی به‌کار می‌گیرند. برخلاف واژگان سنتی‌تری چون «نظارت بر بیگانگان»، سامان‌دهی به مفهوم حکمرانی چندلایه و هدفمند نزدیک‌تر است و باید فرایندهایی همچون سیاستگذاری، اجرا، ارزیابی، بازنگری و حتی پاسخگویی عمومی را دربرگیرد. در نظام حقوقی ایران، این مفهوم در اسناد متعددی ازجمله «آیین‌نامه سامان‌دهی اتباع خارجی» (مصوب ۱۳۸۳) و گزارش‌های وزارت کشور، تکرار شده است، اما فاقد یک تعریف حقوقی دقیق است. لایحه سازمان ملی مهاجرت، گام اولیه برای تثبیت این مفهوم در قالب حقوق عمومی است، ولی همچنان از منظر مفهومی و نهادی نیازمند تقویت است. با توجه به ماده (۴) لایحه موضوع بحث، مؤلفه‌های اقامت، تابعیت، انتقال، اشتغال، سرمایه‌گذاری، آموزش، ازدواج، بهداشت و درمان، استملاک و اسکان مهاجران، نیازمند مقررات‌گذاری و سامان‌دهی است.

۱-۳. تنظیم‌گری مهاجرت و حکمرانی هوشمند

در ادبیات حقوق عمومی تطبیقی، تنظیم‌گری مهاجرت[11] به مجموعه اقدام‌هایی اطلاق می‌شود که دولت‌ها در مقام تنظیم‌گر[12] برای شکل‌دهی، هدایت، تسهیل یا محدودسازی مهاجرت اعمال می‌کنند. این مفهوم از دهه ۱۹۹۰ به بعد، جایگزین نگاه صرفاً امنیتی یا رفاهی به مهاجرت شده است و هم‌زمان ابعاد اقتصادی، انسانی، فناوری‌محور و حقوق بشری را دربرمی‌گیرد (Guiraudon and Lahav, 2000: 165). در این رویکرد، دولت نه‌فقط مجری، بلکه تنظیم‌گر اصلی نظام مهاجرتی است که باید ساختار نهادی متناسب و پاسخگو طراحی کند؛ قوانین قابل‌پیش‌بینی و منعطف وضع کند؛ نهادهای نظارتی و قضایی مؤثر را در برابر نقض حقوق مهاجران فعال سازد و کرامت انسانی را در سراسر فرایند ورود تا خروج رعایت کند (Bonjour and Duyvendak, 2018: 879).

۱-۴. کرامت انسانی در سیاست‌های مهاجرتی

کرامت انسانی، به‌عنوان ارزش بنیادین حقوق عمومی، مبنای اصلی بسیاری از سیاست‌های تنظیم‌گری در نظام‌های مهاجرتی است. اصل یکم قانون اساسی آلمان[13] تصریح می‌کند که کرامت انسان خدشه‌ناپذیر است و احترام به آن وظیفه همه نهادهای دولتی است. در یک پرونده،[14] دادگاه قانون اساسی آلمان اعلام کرد که حتی مهاجران فاقد مدرک نیز از حداقل حقوق بهداشتی، درمانی و مشاوره حقوقی برخوردارند. در نظام مهاجرتی کانادا، اصل کرامت انسانی در رویه‌های قضایی هیئت مهاجرت و پناهندگی[15] و آیین‌نامه‌های مربوط به ادغام اجتماعی[16] مهاجران لحاظ شده است. در ایران، اگرچه اصول دوم، سوم و بیستم قانون اساسی بر اصل کرامت تأکید دارد، اما این اصل در سیاستگذاری مهاجرتی و به‌ویژه در قبال مهاجران غیرقانونی، کارگران بدون مدرک و پناه‌جویان بدون پرونده، کمتر به‌صورت نهادمند اجرایی شده است. لایحه سازمان ملی مهاجرت فرصتی برای بازتعریف این اصل در بستر قانونگذاری و ساختار اجرایی تلقی می‌شود.

۲. مبانی نظری سامان‌دهی حقوقی اتباع خارجی

تحلیل پدیده مهاجرت و سازوکارهای حکمرانی بر آن در سطح حقوق عمومی، مستلزم بهره‌گیری از بنیان‌های نظری متنوعی است که بتواند روابط قدرت، ساختارهای نهادی، منطق تنظیم‌گری و ارزش‌های بنیادینی همچون کرامت انسانی را توضیح دهد. در این بخش، با استفاده از چهار چارچوب نظری، ازجمله نظریه کنش ارتباطی هابرماس، مفهوم زیست‌قدرت فوکو، دیدگاه وضعیت استثنا آگامبن و نهادگرایی تطبیقی، مبانی نظری سامان‌دهی اتباع بیگانه در نظام حقوق عمومی تحلیل می‌شود.

یورگن هابرماس در نظریه «کنش ارتباطی» تأکید می‌کند که مشروعیت ساختارهای حکمرانی، نه صرفاً در قدرت یا کارآمدی، بلکه در ظرفیت آنها برای برقراری گفتمان عقلانی میان حکومت و جامعه نهفته است (Habermas, 1984: 86). از این منظر، سامان‌دهی اتباع خارجی زمانی مشروع خواهد بود که نهادهای تنظیم‌گر آن برپایه گفتگویی میان دولت و ذی‌نفعان، ازجمله مهاجران، نهادهای مدنی، جامعه میزبان و جامعه بین‌المللی طراحی شود. در سیاستگذاری مهاجرتی، اصل «قابلیت توجیه عقلانی عمومی»، یعنی توان توضیح تصمیمات برای همگان، یکی از الزامات عقلانیت هابرماسی است. سازمان ملی مهاجرت در ایران، اگر فاقد این سطح از شفافیت، پاسخگویی و تعامل نهادینه باشد، از منظر هابرماسی فاقد مشروعیت دمکراتیک خواهد بود.

میشل فوکو در درس ‌گفتارهای خود در «امنیت، سرزمین و جمعیت»، مفهوم «زیست‌قدرت»[17] را مطرح می‌کند که دولت‌ها در دوران مدرن، نه صرفاً از طریق سرکوب بلکه با مدیریت جمعیت‌ها از طریق داده، نظارت، مقررات بهداشتی، آموزش و ادغام عمل می‌کنند .(Foucault, 2007: 66) در این چارچوب، مهاجران نه‌فقط به‌عنوان تهدید یا فرصت، بلکه به‌مثابه ابژه‌های مدیریت زیستی دولت تلقی می‌شوند. از دید فوکو، نهادهایی همچون سازمان ملی مهاجرت، ابزارهایی برای «دولت‌مندی»[18] است که از طریق تولید و بازتولید اطلاعات درباره اتباع بیگانه، نظارت بر رفتار آنها و کنترل دسترسی‌شان به منابع، حاکمیت را بازتولید می‌کند. درنتیجه، طراحی این نهاد نباید تنها برمبنای بهره‌وری باشد، بلکه باید از خطر افراط در منضبط‌سازی زیستی نیز برحذر باشد.

جورجو آگامبن در کتاب هومو ساکر (انسان ملعون)[19] و قدرت حاکمه و حیات برهنه، مفهوم «وضعیت استثنا»[20] را بررسی می‌کند که در آن، دولت با خارج‌ ساختن برخی افراد از نظم حقوقی، امکان اعمال قدرت بی‌واسطه را می‌یابد. به تعبیر آگامبن مهاجران بدون مدرک، پناه‌جویان بلاتکلیف یا ساکنان اردوگاه‌های بدون وضعیت حقوقی روشن، «زندگی برهنه»[21] هستند؛ یعنی انسان‌هایی که از حمایت قانون محروم و درعین‌حال تحت سلطه مستقیم دولت‌اند (Agamben, 1998: 8–9). این نگاه، هشدار جدی نسبت به خطر «حذف حقوقی» اتباع خارجی در نظام‌های غیرشفاف می‌دهد. لایحه سازمان ملی مهاجرت، اگر فاقد سازوکارهای شفاف‌سازی وضعیت، امکان دسترسی به مشاوره و دادرسی و نظارت نهادی باشد، ممکن است ناخواسته زمینه‌ساز تولید همین وضعیت استثنا شود.

نظریه‌پردازانی همچون داگلاس نورث و الین اوستروم، با توسعه نظریه نهادگرایی جدید، بر اهمیت ساختارهای نهادی در کاهش هزینه‌های مبادله، افزایش شفافیت و تقویت اعتماد عمومی تأکید دارند. از این دیدگاه، هر نهادی در صورتی موفق است که ساختار روشن و سلسله‌مراتبی داشته باشد؛ اختیارات آن به‌صورت دقیق تفکیک و تنظیم شده باشد و سازوکارهای پاسخگویی، شفافیت و نظارت نهادمند برای آن تعریف شده باشد (North, 1990: 35–38). لایحه سازمان ملی مهاجرت باید از منظر نهادگرایی به‌گونه‌ای طراحی شود که نه‌تنها وظایف را تجمیع کند، بلکه هزینه تصمیم‌گیری و اجرای مقررات را نیز کاهش دهد و در برابر ذی‌نفعان، اعم از مهاجران، مردم، دولت و سازمان‌های بین‌المللی، پاسخگو باشد.

۳. تحلیل تطبیقی: سازوکارهای حقوقی و نهادی سامان‌دهی اتباع خارجی در نظام‌های منتخب

در این مبحث، ساختار نهادی و نظام حقوقی سامان‌دهی اتباع بیگانه در سه کشور آلمان، کانادا و ترکیه مورد تحلیل قرار می‌گیرد. این کشورها هریک با ساختار حکمرانی خاص خود، الگوی متفاوتی از برخورد با مهاجرت، تفکیک وظایف و پاسخگویی نهادی ارائه کرده‌اند که بررسی تطبیقی این کشورها می‌تواند برای اصلاح لایحه «سازمان ملی مهاجرت» و طراحی نهادهای پاسخگو در ایران راهگشا باشد.

۳-۱. تجربه آلمان: تمرکز نهادی با رویکرد داده‌محور و کرامت‌مدار

جمهوری فدرال آلمان ازجمله کشورهایی است که با جایگاه اقتصادی، ثبات سیاسی و عضویت در اتحادیه اروپا، همواره مقصدی جذاب برای مهاجران قانونی، پناه‌جویان و کارگران خارجی بوده است. تجربه آلمان در سامان‌دهی اتباع بیگانه، به‌ویژه پس از موج گسترده مهاجرت ناشی از بحران سوریه در سال ۲۰۱۵، به الگویی مهم برای حکمرانی مهاجرتی در سطح بین‌المللی تبدیل شده است. این کشور با بهره‌گیری از اصول فدرالیسم تعاملی، فناوری داده‌محور و نظم نهادی کارآمد، توانسته نوعی «تمرکز پاسخگو» را در ساختار مهاجرتی خود پیاده‌سازی کند؛ به‌گونه‌ای که هم از آشفتگی بین‌نهادی جلوگیری کرده و هم اصول بنیادین حقوق بشری، مانند کرامت انسانی را در دل سیاستگذاری مهاجرتی حفظ کرده است (Töller  and Reiter, 2019: 19–20).

اداره فدرال مهاجرت و پناهندگی آلمان[22] نقطه کانونی این کشور است. این نهاد، درعین‌حال که ذیل وزارت کشور فدرال قرار دارد، از استقلال اداری نسبی در حوزه اجرا و ارزیابی سیاست‌ها برخوردار است. اداره فوق، علاوه بر وظیفه رسیدگی به درخواست‌های پناهندگی، مسئولیت تدوین سیاست‌های ادغام، طراحی برنامه‌های آموزش زبان و فرهنگ برای مهاجران و نظارت بر فرایندهای اقامت، اشتغال، اسکان و اخراج را برعهده دارد. ویژگی مهم ساختار این نهاد، سلسله‌مراتبی و غیرمتمرکز بودن آن است؛ به‌طوری‌که دفاتر منطقه‌ای اداره فوق در ایالت‌ها با رعایت خط‌مشی‌های فدرال، امکان انطباق سیاست‌ها با شرایط محلی را فراهم کرده‌اند (BAMF, 2022: 14). چارچوب قانونی این ساختار در قانون اقامت آلمان[23] مصوب ۲۰۰۴ و اصلاحات بعدی آن نهادینه شده است. افزوده‌ شدن «قانون یکپارچه‌سازی» در سال ۲۰۱۶ و «قانون جذب نیروی کار ماهر» در سال ۲۰۲۰، این چارچوب را به مجموعه‌ای انعطاف‌پذیر، داده‌محور و متناسب با نیازهای بازار کار بدل کرده است. در این نظام حقوقی، اصول بنیادینی چون «احترام به کرامت انسانی» (اصل یک قانون اساسی)، «شفافیت فرایندها» و «حق اعتراض و دسترسی به دادرسی» جایگاه ریشه‌ای دارد (Spencer, 2003: 98).

یکی از نوآوری‌های مهم نظام آلمان در این حوزه، طراحی سامانه اطلاعاتی یکپارچه‌ای است که اطلاعات مربوط به ورود، هویت، محل اسکان، تصمیمات اداری و خدمات دریافتی مهاجران را به‌صورت بلادرنگ در اختیار نهادهای مرتبط قرار می‌دهد و ابزار قدرتمندی برای هم‌راستاسازی اقدام‌های نهادهای فدرال، ایالتی و محلی است. نقش سامانه فوق در کاهش پدیده «مهاجرت ثانویه»، تخصیص عادلانه منابع و ارتقای سطح پاسخگویی نهادها کاملاً ملموس است (Sachverständigenrat für Integration und Migration, 2022: 57). به‌ویژه آنکه آلمان توانسته میان حفاظت از اطلاعات شخصی و بهره‌گیری از فناوری برای حکمرانی بهتر، توازن مؤثری برقرار کند.

بُعد مهم دیگر در تجربه آلمان، نهادینه‌سازی اصل کرامت انسانی در سیاست‌های مهاجرتی است. دادگاه قانون اساسی آلمان در رأی مهمی در سال ۲۰۱۲[24] تصریح کرد که حتی در مورد مهاجران فاقد مدرک، دولت مکلف است حداقل‌هایی از خدمات بهداشتی، درمانی، اسکان و دسترسی به مشاوره حقوقی را تأمین کند. این رویکرد نه‌تنها در سطح قضایی، بلکه در خط‌مشی‌های ادغام مهاجران و در فرایندهای اداری اداره فدرال مهاجرت و پناهندگی آلمان نیز انعکاس یافته و موجب ارتقای مشروعیت اجتماعی نظام مهاجرتی شده است. با این اوصاف، می‌توان گفت تجربه آلمان نمونه‌ای از «تمرکز نهادی مشروط به پاسخگویی» است. در این نظام، وجود نهاد مرکزی مانند اداره فدرال فوق، به‌جای پراکندگی وظایف، موجب تسهیل فرایند تصمیم‌گیری، افزایش شفافیت و پاسخگویی نهادی شده است؛ درحالی‌که مشارکت فعال ایالت‌ها، شوراهای مهاجرت و نهادهای مدنی، مانع از استبداد بوروکراتیک یا تحمیل یک‌جانبه سیاست‌ها شده است.

برای نظام حقوقی ایران که با پراکندگی نهادی، نبود سامانه‌های یکپارچه و ضعف در نظارت‌های حقوق بشری در حوزه مهاجرت مواجه است، تجربه آلمان از چند منظر قابل‌تأمل است: نخست، طراحی نهادی مستقل با تفکیک شفاف وظایف؛ دوم، ادغام سامانه‌های اطلاعاتی برای تصمیم‌سازی مبتنی‌بر داده و سوم، نهادینه‌سازی کرامت انسانی در سیاستگذاری و اجرا. درصورتی‌که لایحه سازمان ملی مهاجرت بتواند این عناصر را به‌صورت ساختاری و نه صرفاً شعاری، در قالب حقوق عمومی ایران نهادینه سازد، می‌توان به ارتقای کیفیت حکمرانی مهاجرتی در جمهوری اسلامی ایران امید بست.

۲-۳. تجربه کانادا: نظام چندسطحی با تنظیم‌گری شفاف و کرامت‌مدار

کانادا یکی از نظام‌های حقوقی پیشرو در حوزه مهاجرت است که توانسته مهاجرت را نه تهدید، بلکه فرصتی برای توسعه اقتصادی، فرهنگی و جمعیتی قلمداد کند. ساختار مهاجرتی این کشور برپایه اصل چندفرهنگی بودن^[25] و تقسیم وظایف میان دولت فدرال و استان‌ها طراحی شده و به یکی از پیچیده‌ترین، اما موفق‌ترین الگوهای تنظیم‌گری مهاجرتی در جهان تبدیل شده است. تجربه کانادا به‌ویژه در حوزه تفکیک صلاحیت‌ها، استفاده از سامانه‌های داده‌محور و رعایت کرامت انسانی در سیاستگذاری مهاجرتی، می‌تواند الگوی مهمی برای کشورهای درحال‌توسعه ازجمله ایران باشد.

نهاد محوری در حکمرانی مهاجرت کانادا، وزارت مهاجرت، پناهندگی و شهروندی^[26] است. این وزارتخانه علاوه بر طراحی سیاست‌های مهاجرتی، متولی اصلی صدور ویزا، بررسی درخواست‌های اقامت دائم و موقت، اعطای تابعیت و تدوین برنامه‌های پذیرش پناهندگان است. آنچه ساختار این نهاد را متمایز می‌سازد، تفکیک کارکردی دقیق آن با نهادهای دیگر مانند آژانس خدمات مرزی^[27] در امور اخراج یا هیئت مهاجرت و پناهندگی در رسیدگی‌های شبه‌قضایی است. این تفکیک کارکردی، موجب کاهش تمرکز قدرت، افزایش نظارت عمومی و تسهیل دسترسی به عدالت برای مهاجران شده است. نکته مهم دیگر، امکان مشارکت استان‌ها در طراحی و اجرای سیاست‌های مهاجرتی از طریق برنامه‌هایی مانند برنامه مهاجرت استانی[28] است. در این مدل، استان‌ها می‌توانند براساس نیازهای اقتصادی و ظرفیت جذب خود، سهمیه مشخصی از مهاجران را تعیین و معرفی کنند؛ البته در چارچوب قواعد کلی فدرال این نظام چندسطحی نه‌تنها موجب توزیع عادلانه مهاجران در مناطق مختلف شده، بلکه زمینه‌ساز هماهنگی میان سیاست‌های مهاجرتی و توسعه منطقه‌ای نیز شده است.

یکی از نوآوری‌های مهم کانادا در تنظیم‌گری مهاجرت، طراحی سامانه Express Entry است که از طریق آن، مهاجران برپایه امتیازدهی دقیق و داده‌محور (براساس تحصیلات، سابقه کاری، مهارت زبانی و ...) رتبه‌بندی می‌شود. شفافیت، دقت و پاسخگویی این سامانه موجب افزایش اعتماد عمومی و کاهش تبعیض‌های سیستماتیک شده است. افزون بر این، متقاضیان می‌توانند به‌صورت برخط وضعیت پرونده خود را پیگیری و به اسناد لازم دسترسی پیدا کنند؛ امری که در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه، هنوز تحقق نیافته است.

در حوزه کرامت انسانی، نظام کانادا بر دو رکن اساسی متکی است: نخست، تضمین رویه‌های منصفانه دادرسی در شورای مهاجرت و پناهندگی و دادگاه‌های فدرال؛ دوم، پیش‌بینی طیف گسترده‌ای از خدمات حمایتی، ازجمله مشاوره حقوقی، آموزش زبان، بیمه درمانی، خدمات روان‌شناختی و کمک‌هزینه اسکان برای گروه‌های آسیب‌پذیر، ازجمله پناهندگان، قربانیان خشونت و کودکان مهاجر. احترام به کرامت انسانی نه‌تنها یک اصل اخلاقی، بلکه معیاری نهادی در طراحی و ارزیابی سیاست‌های مهاجرتی تلقی می‌شود.

درمجموع، تجربه کانادا بیانگر نوعی حکمرانی چندسطحی مبتنی‌بر اعتماد، داده، شفافیت و انصاف است. در این نظام، نه‌تنها وظایف تنظیم‌گر، اجرایی و قضایی از یکدیگر تفکیک شده‌، بلکه امکان نظارت عمومی، مشارکت استان‌ها و دسترسی مهاجران به اطلاعات و حقوق خود نیز فراهم شده است. از منظر حقوق عمومی می‌تواند الگویی الهام‌بخش برای ایران باشد؛ به‌ویژه در اصلاح ساختار پراکنده کنونی که با ایجاد نهاد تخصصی مهاجرتی، هم‌زمان پاسخگو، داده‌محور و کرامت‌مدار باشد.

۳-۳. تجربه ترکیه: گذار از امنیت‌محوری به تنظیم‌گری نهادگرا در حکمرانی مهاجرت

جمهوری ترکیه طی دو دهه گذشته به یکی از مهم‌ترین کشورهایی تبدیل شده است که با بحران‌های گسترده مهاجرتی، به‌ویژه در جنگ داخلی سوریه، مواجه بوده است. ترکیه نه‌تنها از اصلی‌ترین مسیرهای ترانزیت مهاجران به اروپا به‌شمار می‌رود، بلکه از سال ۲۰۱۱، با پذیرش بیش از ۳٫۶ میلیون پناهنده سوری به بزرگ‌ترین کشور میزبان پناهندگان در جهان بدل شده است. تجربه ترکیه از این منظر اهمیت دارد که در بازه‌ای کوتاه، از سیاست‌های امنیت‌محور و واکنشی به‌سمت طراحی ساختارهای نهادی نسبتاً منسجم و پایدار در حوزه حکمرانی مهاجرتی حرکت کرده است.

پیش از اصلاحات نهادی دهه اخیر، تنظیم‌گری مهاجرت در ترکیه عمدتاً در چارچوب قانون بیگانگان و تابعیت مصوب ۱۹۳۴ و با تمرکز بر کنترل مرزها، اخراج مهاجران غیرمجاز و ملاحظات امنیتی صورت می‌گرفت. با افزایش فشارهای بین‌المللی و الزامات ناشی از توافقات ترکیه و اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۶، ضرورت ایجاد نهادی تخصصی و انعطاف‌پذیر در حوزه مهاجرت، در سطح سیاستگذاری و اجرا، بیش‌ازپیش احساس شد (İçduygu, 2015: 3). در پاسخ به این نیاز، دولت ترکیه در سال ۲۰۱۳ با تصویب «قانون اتباع خارجی و حمایت بین‌المللی»[29] ساختار حکمرانی مهاجرت را به‌صورت بنیادین اصلاح کرد. براساس این قانون، «اداره کل مدیریت مهاجرت»[30] تحت نظر وزارت کشور تأسیس شد. اداره کل مذکور وظایف متنوعی همچون ثبت‌نام و شناسایی مهاجران، رسیدگی به درخواست‌های پناهندگی، صدور کارت اقامت، هماهنگی با سازمان‌های بین‌المللی، نظارت بر اسکان و حتی تصمیم‌گیری درباره اخراج مهاجران را برعهده دارد.

ساختار این اداره به‌گونه‌ای طراحی شده است که ضمن برخورداری از سلسله‌مراتب داخلی روشن، امکان تعامل مستقیم با استانداری‌ها، شهرداری‌ها و دفاتر محلی در استان‌های مرزی را نیز فراهم می‌سازد. از منظر حقوق عمومی، اداره کل مدیریت مهاجرت به‌مثابه «نهاد تنظیم‌گر تخصصی» عمل می‌کند؛ نهادی که سیاستگذاری، اجرا، پایش و تعامل با نهادهای داخلی و خارجی را به‌صورت متمرکز و داده‌محور در اختیار دارد. البته برخلاف الگوهای کانادا یا آلمان، در ترکیه هنوز نظام دادرسی مستقل برای پناه‌جویان و مهاجران به‌طور کامل نهادینه نشده و بسیاری از تصمیمات نهایی در بستر تصمیمات اداری و امنیتی باقی مانده است (Presidency of Migration Management, n.d).

در زمینه کرامت انسانی نیز عملکرد ترکیه ترکیبی از دستاوردها و چالش‌هاست. ازیک‌سو، با مشارکت سازمان‌های بین‌المللی، مانند کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان و اتحادیه اروپا، ترکیه توانسته برخی برنامه‌های حمایتی، ازجمله کارت‌های کمک نقدی، آموزش کودکان مهاجر و خدمات درمانی اولیه را برای جمعیت‌های پناهنده فراهم کند. اما ازسوی‌دیگر، گزارش‌هایی درباره بازداشت خودسرانه، اخراج‌های فوری و نبود سازوکارهای دادرسی منصفانه برای برخی مهاجران، به‌ویژه مهاجران غیرسوری یا فاقد سند، منتشر شده است.

بااین‌همه، گذار ترکیه از مدل کنترل‌محور سنتی به ساختاری تنظیم‌گر و تخصصی در قالب اداره کل مدیریت مهاجرت، الگویی قابل‌تأمل برای کشورهایی مانند ایران است. به‌ویژه آنکه ایران نیز مانند ترکیه، در معرض مهاجرت‌های غیرارادی منطقه‌ای، ناترازی نهادی و خلأهای نظارتی در حوزه اتباع بیگانه قرار دارد. بر این اساس، تجربه ترکیه در طراحی نهادی تخصصی با وظایف مشخص، تجمیع فرایندها، تعامل با نهادهای بین‌المللی و استفاده از سامانه‌های الکترونیکی برای شناسایی، می‌تواند در تنظیم‌گری مهاجرت در ایران مؤثر باشد؛ البته مشروط به ارتقای استقلال نهاد مربوط، تضمین رویه‌های دادرسی و لحاظ حقوق بنیادین مهاجران در قوانین و آیین‌نامه‌ها.

درنهایت، باید به موازین و مقررات سازمان بین‌المللی مهاجرت اشاره شود. این سازمان مجموعه‌ای از اصول و اهداف را تحت عنوان «چارچوب حکمرانی مهاجرت»^[31] تدوین کرده است که مهاجرت منظم، ایمن، سامان‌مند و همراه با کرامت انسانی را هدف قرار می‌دهد(IOM, 2019b) . در این راستا، «شاخص‌های حکمرانی مهاجرت»[32] به‌عنوان ابزار عملیاتی سازمان فوق برای ارزیابی ساختارها و سیاست‌های حکمرانی مهاجرت طراحی شده است. این شاخص‌ها در سال ۲۰۱۶ طراحی و در سال ۲۰۱۸ بازنگری شده به‌گونه‌ای که امکان سنجش میزان انطباق سیاست‌ها و نهادها را با اهداف سازمان فراهم می‌کند (Ibid., 2019a).

شاخص‌های حکمرانی مهاجرت شامل حدود نود سؤال در شش بُعد اصلی است: حقوق مهاجران، رویکرد جامع دولت، رفاه مهاجران، مشارکت‌ها و همکاری‌ها، ابعاد بحران و جابه‌جایی، مهاجرت ایمن، منظم و با کرامت. این شاخص‌ها نشان می‌دهد که حکمرانی مهاجرت نباید صرفاً امنیتی باشد، بلکه باید جنبه‌های حقوق بشری، اجتماعی، اقتصادی و داده‌محور را نیز دربرگیرد .(Ibid.)

شاخص‌ها و اصول مهمی که برپایه آنها می‌توان لایحه قانونی سازمان ملی مهاجرت را ارزیابی کرد، عبارتند از: حقوق مهاجران (دسترسی مهاجران به خدمات پایه شامل: سلامت، آموزش، تأمین اجتماعی، حق کار، الحاق خانواده و حقوق مدنی و اجتماعی)؛ رویکرد جامع دولت (هماهنگی میان نهادها، چارچوب قانونی، استراتژی ملی مهاجرت و شفافیت نهادی)؛ داده و اطلاع‌رسانی (ایجاد سامانه‌های داده‌محور برای ثبت ورود، اقامت، اشتغال، سلامت و بازگشت مهاجران)؛ رفاه و ادغام مهاجران (سیاست‌های اشتغال، آموزش، ادغام اجتماعی و دسترسی به خدمات بهداشتی و اجتماعی)؛ مشارکت و همکاری (مشارکت جامعه مدنی، سازمان‌های بین‌المللی، بخش خصوصی و نهادهای محلی در سیاستگذاری و نظارت)؛ ابعاد بحران و جابه‌جایی (آمادگی برای پذیرش پناهندگان و مهاجران بحران‌زده) و بازگشت منظم و مهاجرت ایمن، منظم و با کرامت (مدیریت مرزها، مسیرهای قانونی ورود و خروج، مبارزه با قاچاق انسان و حمایت از مهاجران آسیب‌پذیر).

براساس شاخص‌های فوق، می‌توان نقطه قوت لایحه سازمان ملی مهاجرت را تمرکز نهادی و تجمیع وظایف متعدد مهاجرتی دانست. ازجمله نقاط ضعف آن نیز فقدان ضمانت اجرای کافی برای حفظ حقوق مهاجران و ضعف در زمینه ایجاد سامانه داده‌محور پایدار است.

در سال‌های اخیر، با تشدید بحران‌های سیاسی، اقتصادی و امنیتی در افغانستان، حجم مهاجرت و جابه‌جایی جمعیت از این کشور به‌طور چشمگیر افزایش یافته است. طبق گزارش سازمان بین‌المللی مهاجرت(IOM, 2024) ، در این بازه زمانی تقریباً ۸٫۹۹ میلیون نفر از افغانستان مهاجرت (خروج) کرده‌اند. بخشی از این مهاجرت به کشورهای همسایه، همچون ایران و پاکستان بوده است. درعین‌حال، سازمان بین‌المللی مهاجرت گزارش می‌دهد که بازگشت مهاجران نیز جریان مهمی است. براساس یکی از گزارش‌های سازمان مذکور (Ibid., 2023a)، تعداد قابل‌توجهی از مهاجران افغانستانی، پس از مدتی اقامت در کشورهای همسایه ازجمله ایران بازگشته‌اند که ممکن است به دلایل متنوعی مانند فشارهای قانونی و اقتصادی، تغییر شرایط در کشور میزبان یا شرایط دشوار در افغانستان، صورت گرفته باشد. سازمان بین‌المللی مهاجرت در گزارش منطقه‌ای خود  (Ibid., 2023b) یادآور می‌شود که پس از وقوع تحولات ۲۰۲۱ و فروپاشی حکومت سابق افغانستان، «تغییرات گسترده در وضعیت معیشتی، امنیتی و زیستی» موجب بازتوزیع جمعیت، جابه‌جایی‌های موقت و مهاجرت گسترده شده است که بسیاری از آنها با «نیازهای فوری» برای خدمات انسانی، مانند مسکن، سلامت، حفاظت و اشتغال، همراه بوده است. این واقعیت آماری و رفتاری مهاجران افغانستانی، پیامدهای مهمی برای کشورهایی ازجمله ایران دارد.

۴. آسیب‌شناسی نظام حقوقی ایران

پدیده مهاجرت در ایران دیگر یک مسئله فرعی امنیتی یا موضوعی حاشیه‌ای در سیاست عمومی محسوب نمی‌شود، بلکه به‌دلیل ابعاد گسترده امنیتی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حتی زیست‌محیطی به یکی از اصلی‌ترین چالش‌های حکمرانی بدل شده است. ایران که میزبان یکی از بزرگ‌ترین جمعیت‌های مهاجر در خاورمیانه است، طی چهار دهه اخیر با سیاست‌هایی مقطعی، تعلیقی و غالباً امنیت‌محور با این پدیده مواجه بوده و هنوز به تدوین یک نظام حقوقی ـ نهادی جامع، منسجم و پاسخگو برای سامان‌دهی اتباع خارجی موفق نشده است. همین خلأ موجب شده که نه‌تنها نظام ثبت، اقامت و اشتغال مهاجران کارآمد نباشد، بلکه تصمیم‌سازی‌ها نیز در خلأ داده‌های دقیق، تعارض نهادهای مسئول و فقدان پیوست عدالت‌محور اتخاذ شود. در این زمینه، لزوم دربرگیری نظام حقوقی حاکم نسبت به مواردی نظیر ورود، اقامت، تابعیت، اشتغال، تحصیل، آموزش و بهداشت تأکید شده است (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۹۵: ۴).

تقدیم «لایحه ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» به مجلس را در بهمن ۱۴۰۳ می‌توان تلاشی دیرهنگام برای پاسخ به این ناکارآمدی تلقی کرد؛ اما این لایحه تا چه اندازه قادر است مسائل اساسی را حل کند یا صرفاً بازتولیدی نهادی از ساختارهای پیشین باشد، پرسشی اساسی است که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.

۴-۱. پراکندگی نهادی در مدیریت اتباع خارجی

نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در مواجهه با پدیده مهاجرت، از ابتدا تا امروز با نوعی «پراکندگی نهادی» مواجه بوده است؛ وضعیتی که در ادبیات حکمرانی به آن «فرمانروایی شکسته»[33] گفته می‌شود. قوانین حاکم بر اتباع خارجی، اغلب مبتنی‌بر الزامات و ملاحظات امنیتی دوران رضاشاهی و اوایل پهلوی دوم بوده‌ است. برای نمونه، قانون درباره اجازه ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران، مصوب ۱۳۱۰ خورشیدی و آیین‌نامه اجرایی آن در سال ۱۳۵۲، ساختار مفهومی و نهادی این حوزه را همچنان در همان چارچوب اولیه نگاه داشته است.

این در حالی است که واقعیت‌های جدید، نظیر موج‌های گسترده مهاجرت از افغانستان، عراق، سوریه و پاکستان، تحولات اقتصادی و فرهنگی در جامعه میزبان و ظهور تهدیدهای فراملی، به ‌بازنگری ساختاری در سطح تقنین و اجرا نیاز داشته که متأسفانه جز به‌صورت مقطعی و از طریق مصوبه‌های موردی یا ابلاغیه‌های اجرایی، پاسخ نگرفته است. در حال حاضر، وظایف مرتبط با سامان‌دهی اتباع خارجی بین نهادهای متعددی تقسیم شده است؛ ازجمله وزارت کشور، نیروی انتظامی، شورای عالی امنیت ملی، وزارت اطلاعات، وزارت امور خارجه، سازمان ثبت ‌احوال، سازمان تأمین اجتماعی، وزارت آموزش ‌و پرورش و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که این توزیع صلاحیت‌ها به تعارض کارکرد، موازی‌کاری، فقدان پاسخگویی واحد و آشفتگی در سیاستگذاری منجر شده است. البته صرف وجود چند نهاد متولی به‌خودی‌خود به‌معنای پراکندگی نهادی نیست. در نظام‌های حکمرانی کارآمد، تنوع نهادی می‌تواند کارکردی مکمل و هم‌افزا داشته باشد، مشروط بر آنکه روابط حقوقی میان آنها براساس قواعد صلاحیت، تقسیم وظایف و سازوکار هماهنگی تنظیم شود. پراکندگی نهادی زمانی رخ می‌دهد که این روابط فاقد انسجام و سازوکار هماهنگ‌کننده باشد؛ به‌گونه‌ای که تصمیم‌گیری‌ها موازی، پاسخگویی نامشخص و اطلاعات میان نهادها غیرقابل‌تبادل شود.

در ایران، مسئله نه در کثرت نهادها بلکه در نبود نهاد تنظیم‌گر مرکزی یا سازوکار هماهنگی میان آنهاست؛ وضعیتی که موجب تداخل وظایف، تعارض کارکردها و درنهایت، عدم تمرکز در حکمرانی مهاجرتی شده است. از منظر حقوق عمومی، این ناهماهنگی در ساختار اداری می‌تواند نشانه‌ای از فقدان وحدت تنظیم‌گری باشد که برای شکل‌گیری سیاست مهاجرتی یکپارچه و پاسخگو مانع می‌شود. از نظر برخی نویسندگان، پیش‌بینی شورای عالی فراقوه‌ای می‌تواند به کاهش پراکندگی سیاست‌ها و همگرایی دستگاه‌های متولی در مورد مهاجران کمک کرده و درنهایت، رویکردی منسجم‌تر ایجاد کند (صالحی و شریفی، ۱۴۰۴: ۶۱۹).

۴-۲. لایحه سازمان ملی مهاجرت؛ ضرورت یا بازتولید ساختار فرسوده؟

از حیث جایگاه نهادی، در سه کشور مورد مطالعه، سازمان‌های مهاجرتی همگی در ساختار قوه مجریه مستقرند، اما میزان وابستگی و نحوه نظارت عالی بر آنها تفاوت‌های معناداری دارد. در آلمان، اداره فدرال مهاجرت و پناهندگان به‌عنوان یک «سازمان فدرال عالی»[34] در زیرمجموعه وزارت کشور فدرال[35] فعالیت می‌کند. این نهاد از استقلال اداری و تخصصی نسبی برخوردار است، اما سیاست‌های کلان آن تحت هدایت و نظارت وزارت کشور تعیین می‌شود. بنابراین، نهاد مذکور نه نهاد مستقل و نه نهادی مستقیماً زیر نظر صدر اعظم است، بلکه بازوی تخصصی وزارت کشور در حوزه سیاست مهاجرت به‌شمار می‌آید.

در کانادا، وزارت مهاجرت، پناهندگان و شهروندی[36] یک وزارتخانه فدرال است که وزیر آن عضو رسمی کابینه و پاسخگو به نخست‌وزیر است. ازآنجاکه کانادا ساختاری پارلمانی دارد، این وزارتخانه به‌طور نهادی بخشی از دولت فدرال محسوب می‌شود و تصمیمات کلان آن در هماهنگی مستقیم با دفتر نخست‌وزیر و شورای وزیران اتخاذ می‌شود. درنتیجه، در مقایسه با آلمان، سطح ارتباط نهادی آن وزارتخانه با عالی‌ترین مقام اجرایی دولت فدرال نزدیک‌تر و مستقیم‌تر است.

در ترکیه، ریاست کل مدیریت مهاجرت[37] نهادی وابسته به وزارت کشور است که به‌موجب قانون اتباع خارجی و حمایت بین‌المللی مصوب ۲۰۱۳ ایجاد شد. رئیس این سازمان بنا به پیشنهاد وزیر کشور و تأیید رئیس‌جمهور منصوب می‌شود، اما سازمان از نظر اداری و بودجه‌ای زیر نظر وزارت کشور است. در نظام ریاستی ترکیه، این ساختار نوعی وابستگی دوگانه ایجاد کرده: ازیک‌سو، پیوند مستقیم با وزارت کشور و ازسوی‌دیگر، نظارت سیاسی غیرمستقیم رئیس‌جمهور بر سیاست‌های مهاجرتی.

نهادهای مهاجرتی در هر سه کشور درون قوه مجریه فعالیت دارند، اما آلمان و ترکیه به وزارت کشور وابستگی پررنگ‌تر دارند، درحالی‌که کانادا با جایگاه وزارت مهاجرت در سطح کابینه، ارتباط مؤثرتری با رأس دولت فدرال برقرار کرده است. این تفاوت در سطح انتساب نهادی، بیانگر تنوع در مدل‌های حکمرانی مهاجرتی است؛ از مدل وزارت‌محور اروپایی تا مدل کابینه‌محور کانادایی که درمجموع همگی بر تمرکز سیاستگذاری در دولت مرکزی و پاسخگویی اجرایی متکی است.

در ایران هیئت دولت در بهمن ۱۴۰۳ با لایحه «ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت»  به مجلس شورای اسلامی درواقع پاسخی به این بحران ساختاری داده است. هدف اصلی آن، ایجاد نهادی تخصصی، دارای شخصیت حقوقی مستقل و وابسته به وزارت کشور است که بتواند وظایف اجرایی، نظارتی و سیاستگذاری را در حوزه اتباع خارجی تجمیع کند. در متن لایحه، وظایف متعددی ازجمله تدوین سیاست‌های کلان، صدور مجوز اقامت، طراحی سامانه‌های ثبت اطلاعات، هماهنگی میان نهادهای ذی‌ربط، رسیدگی به شکایات و حتی صدور مجوز اشتغال اتباع خارجی، پیش‌بینی شده است.

در ظاهر، این لایحه گامی مهم برای حل بحران پراکندگی نهادی است، اما بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد که با چالش‌های مفهومی و ساختاری متعددی روبه‌رو است. نخست آنکه، به‌رغم عنوان «ملی» و «متمرکز» بودن سازمان، در متن لایحه همچنان بسیاری از وظایف حساس مانند کنترل امنیتی و تصمیم‌گیری درباره اخراج یا نظارت بر تردد مرزی، در اختیار نهادهای دیگر باقی مانده است؛ به‌طوری‌که سازمان عملاً بیشتر نقش دبیرخانه‌ای دارد تا نهاد تنظیم‌گر اصلی. همچنین، بخش زیادی از وظایف پیشنهادی این سازمان با وظایف فعلی اداره کل اتباع و مهاجران خارجی وزارت کشور هم‌پوشانی دارد، بدون آنکه مشخص شود جایگاه این اداره در ساختار جدید چه خواهد بود. این وضعیت نباید به بازتولید درون‌ساختاری بدون نوسازی نهادی بینجامد.

۴-۳. کاستی‌های مفهومی و فقدان رویکرد داده‌محور

یکی از مهم‌ترین نواقص لایحه، فقدان رویکرد داده‌محور و زیرساخت‌های فناورانه برای حکمرانی مهاجرتی است. اگرچه در لایحه به «سامانه ثبت اطلاعات اتباع خارجی» اشاره شده است، اما هیچ‌گونه ساختار مشخصی برای تحلیل داده‌ها، تولید گزارش‌های آماری منظم یا بهره‌گیری از هوش مصنوعی در تصمیم‌سازی پیش‌بینی نشده است. این در حالی است که در نظام‌های پیشرو، مانند آلمان و کانادا، چنین سامانه‌هایی بخش جدایی‌ناپذیری از ساختار مهاجرتی است.

در ایران، فقدان داده‌های دقیق و به‌روز باعث شده است تصمیم‌گیری‌های مهاجرتی یا برپایه برآوردهای غیررسمی صورت گیرد یا تابع اقتضائات امنیتی موقت باشد. این ضعف، به‌ویژه در مسائل مربوط به اسکان، تخصیص یارانه، اشتغال و آموزش اتباع خارجی تأثیر منفی گذاشته و موجب نارضایتی هم در میان جامعه میزبان و هم در میان مهاجران شده است. پژوهش‌های میدانی در شهر تهران نشان داده‌اند که نبود سامانه داده‌محور برای ثبت دقیق وضعیت اقامت، اشتغال و سلامت اتباع خارجی، موجب شده است بخش زیادی از مهاجران از پوشش تأمین اجتماعی، بیمه و خدمات درمانی اولیه محروم بمانند (بیات و همکاران، ۱۴۰۱: ۲۶۵).

۴-۴. غفلت از کرامت انسانی و دادرسی مؤثر

درحالی‌که یکی از اهداف ایجاد سازمان ملی مهاجرت در ایران باید صیانت از حقوق انسانی اتباع خارجی باشد، در متن لایحه هیچ‌گونه سازوکار عملیاتی برای تحقق این هدف پیش‌بینی نشده است و سازوکار دادرسی مستقل، رسیدگی به شکایات مهاجران یا حضور وکلای مستقل در پرونده‌های اخراج یا اقامت وجود ندارد. در مقایسه با کشورهایی مانند آلمان، با وجود دادگاه‌های اداری مستقل، یا کانادا با وجود شورای مستقل مهاجرت و پناهندگی، غیبت ساختارهای شبه‌قضایی در ایران یک نقص جدی محسوب می‌شود. همچنین، هیچ‌گونه تعهدی نسبت به اصول بین‌المللی حقوق بشر، کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو یا آیین‌نامه‌های بین‌المللی در لایحه گنجانده نشده است؛ این در حالی است که ایران عضو بسیاری از این اسناد بین‌المللی است و التزام ضمنی به رعایت آنها دارد.

افزون بر ضعف سازوکارهای دادرسی، سیاست کیفری ایران در برخورد با تخلفات مهاجران نیز عمدتاً بر واکنش‌های سخت‌گیرانه و تبعیض‌آمیز استوار است؛ به‌گونه‌ای که برخی پژوهش‌ها نشان داده‌اند عدم دسترسی به وکیل، نگهداری در شرایط غیراستاندارد و نادیده‌گرفتن اصول عدالت کیفری در مورد مهاجران، به الگوی غالب در برخی مناطق تبدیل شده است (محضری و همکاران، ۱۴۰۱: ۲۹۵).

به‌طورکلی، لایحه سازمان ملی مهاجرت را می‌توان گامی روبه‌جلو تلقی کرد، اما نه به‌اندازه‌ای که پاسخگوی نیازهای ساختاری فعلی باشد. این لایحه در بهترین حالت، تلاشی ابتدایی برای رفع پراکندگی نهادی است؛ اما بدون بازنگری اساسی در ساختار اجرایی، تفکیک نهاد تنظیم‌گر از مجری، بهره‌گیری از فناوری‌های داده‌محور و نهادینه‌سازی دادرسی کرامت‌محور، به‌احتمال زیاد در مسیر اجرا با همان ناکارآمدی‌های سابق مواجه خواهد شد. ایران در آغاز راهی قرار دارد که بسیاری از کشورها دهه‌ها پیش آغاز کرده‌اند. اگر سیاستگذار بخواهد از این مسیر تقلید شکلی عبور کند و به طراحی نهادی واقعی برسد، باید به بازنویسی بنیادین لایحه براساس اصول حقوق عمومی مدرن، تجارب تطبیقی و تعهدات بین‌المللی بیندیشد.

۵. راهکارها و پیشنهادهای اصلاحی برای نظام حقوقی ایران در حوزه سامان‌دهی اتباع خارجی

براساس یافته‌های این مقاله، یکی از بنیادی‌ترین نارسایی‌های نظام حقوقی ایران در حوزه مهاجرت، عدم نهاد تنظیم‌گر مستقل و حقوق‌مدار است؛ نهادی که بتواند برمبنای اصول حقوق عمومی نظیر تفکیک وظایف، پاسخگویی چندسطحی، کرامت انسانی و داده‌محوری، میان منافع ملی و الزامات انسانی توازن برقرار کند. بررسی دقیق مواد لایحه سازمان ملی مهاجرت نشان می‌دهد که گرچه تلاش‌هایی برای رفع این خلأ صورت گرفته است، اما همچنان اشکال‌های مفهومی، ساختاری و نظارتی جدی در آن وجود دارد که اصلاح و بازنویسی دقیق آن را ضروری می‌سازد.

۵-۱. تقویت جایگاه نهاد تنظیم‌گر و استقلال ساختاری

ماده (۱) لایحه، سازمان ملی مهاجرت را دارای شخصیت حقوقی مستقل و وابسته به وزارت کشور معرفی می‌کند. در حقوق عمومی، نهاد تنظیم‌گر مؤثر باید از استقلال عملیاتی، تشکیلاتی و وظیفه‌ای برخوردار باشد تا در برابر سایر نهادها موضعی بی‌طرف اتخاذ کرده و نقش داوری و هماهنگی بین‌دستگاهی را ایفا کند .(Black, 2008: 140) در متن لایحه، به شکل حقوقی سازمان مذکور تصریح نشده است که باید به این موضوع عنایت شود. افزون‌بر‌این، در انتهای تبصره ماده (۱) لایحه مقرر شده است: «... وظایف استانی و شهرستانی آن به‌ترتیب در استانداری‌ها و فرمانداری‌ها انجام می‌شود». حکم مذکور با منطق ایجاد سازمان‌های مستقل دولتی براساس اصول عدم تمرکز فنی، منطبق نیست.

همچنین در مقدمه توجیهی باید به دلایل ضرورت ایجاد یک شخصیت حقوقی مستقل برای سازمان مذکور تصریح شود. گرچه مبنای قانونی ایجاد سازمان فوق، بند «الف» ماده (۸۶) قانون برنامه هفتم است، اما با توجه به سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی‌بر عدم ایجاد تشکیلات غیرضرور و عدم ایجاد سازمان دولتی جدید مگر به ضرورت، باید مبانی توجیهی ایجاد سازمان مذکور به‌صورت متقن مورد توجه قرار می‌گرفت. در این زمینه، اشاره به حکم جزء «۵» بند «الف» ماده (۱۰۵) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۷–۱۴۰۳) مبنی‌بر اینکه «ایجاد هرگونه دستگاه اجرایی توسط دولت، بجز از طریق ادغام یا تجمیع، ممنوع است»، ضروری است.

۵-۲. تقویت سازوکار دادرسی و تضمین حقوق مهاجران

بند «۱۴» ماده (۴) لایحه به موضوع نگهداری و طرد مهاجران غیرمجاز اشاره می‌کند، اما نه‌تنها سازوکار دادرسی منصفانه و حق اعتراض در آن پیش‌بینی نشده است، بلکه مشخص نیست اتباع خارجی چگونه می‌توانند از خود در برابر تصمیمات سازمان دفاع کنند. همچنین، در ترکیب شورای سیاستگذاری و هماهنگی امور مهاجران و اتباع خارجی موضوع ماده (۵)، هیچ نماینده‌ای از نهادهای مدنی یا نظارتی به‌عنوان عضو ناظر بدون حق رأی پیش‌بینی نشده است که این امر عملاً نظارت حقوقی بر تصمیمات اجرایی را تضعیف می‌کند. پژوهش‌های داخلی نیز بر ضرورت پیش‌بینی دادرسی شبه‌قضایی برای اتباع بیگانه تأکید داشته و فقدان سازوکارهای حقوقی مستقل در نظام اداری ایران را عاملی در تضییع حقوق اقامتی آنان دانسته‌اند (حبیب‌نژاد و زارع، ۱۴۰۲: ۹۶).

۵-۳. الزام حقوقی به کرامت انسانی و تفکیک آن از الزامات شعاری

بند «۲» ماده (۴) لایحه به «حفظ کرامت و حقوق انسانی مهاجران» اشاره می‌کند، اما این اصل، بدون ضمانت اجرایی و ارجاع به اسناد حقوق بشری در سطح شعار باقی می‌ماند. درحالی‌که کرامت انسانی باید به‌مثابه یک «تعهد حقوقی الزام‌آور» در سازوکارهای قانونی، اداری و نظارتی نهادهای مهاجرتی نهادینه شود، حتی برای مهاجرانی که غیرقانونی وارد کشور شده‌اند.[38] چنانکه خدادوست، مطلبی و بای (۳۵ :۱۴۰۲) تصریح می‌کنند، اصل کرامت انسانی باید معیار سنجش مشروعیت اقدام‌های حکومت در برابر مهاجران خارجی، به‌ویژه در مراحل بازداشت، اقامت و اخراج اجباری، تلقی شود.

۵-۴. تقویت حکمرانی داده‌محور

بند «۷» ماده (۴) لایحه به ایجاد سامانه یکپارچه برای ورود، خروج، سرشماری و آمایش اتباع خارجی اشاره دارد و ماده (۹) نیز بر لزوم گردآوری داده‌ها در بازه زمانی سه‌ماهه تأکید می‌کند. بااین‌حال، هیچ‌گونه تصریحی در مورد شفافیت عمومی، قابلیت تحلیل، حفاظت از داده‌ها یا ارتباط سامانه با سیاستگذاری مهاجرتی وجود ندارد. در این زمینه، اصلاح ماده (۹) با پیش‌بینی الزام به انتشار گزارش‌های آماری عمومی، استفاده از شاخص‌های بین‌المللی، حفاظت حقوقی از داده‌های شخصی و اتصال داده‌ها به نظام تصمیم‌گیری سیاستی در حوزه اقامت، اشتغال، آموزش و سلامت اتباع خارجی قابل پیشنهاد است.

۵-۵. اصلاح رابطه سازمان با نهادهای اجرایی

بندهای «۱۰» و «۱۶» ماده (۴) لایحه، سازمان را مسئول راهبری و نظارت بر فعالیت نهادهای دیگر معرفی کرده است، اما ماده (۷) نشان می‌دهد که در سطح استان‌ها، همچنان مسئولیت نهایی با استانداری است و سازمان تنها نقش هماهنگ‌کننده دارد. این موضوع با هدف تمرکز هوشمند، تفکیک وظایف و کاهش موازی‌کاری در تضاد است. پیشنهاد می‌شود ماده (۷) به‌گونه‌ای اصلاح شود که سازمان ملی مهاجرت به‌عنوان مرجع نهایی تصمیم‌گیری در سیاست‌های مهاجرتی استان‌ها شناخته شود و شورای استانی صرفاً نقش نظارت و هماهنگی محلی داشته باشد. همچنین باید شفاف‌سازی شود که نهادهای دیگر مانند اداره اتباع وزارت کشور یا نهادهای انتظامی، تحت خط‌مشی این سازمان عمل ‌کنند. گفتنی است اطلاق حکم ماده (۷) لایحه از حیث ایجاد شورای استانی سیاستگذاری و هماهنگی امور مهاجران و اتباع خارجی در همه استان‌های کشور، بدون بررسی قبلی لزوم ایجاد شورای مذکور در همه استان‌ها، قابل‌تأمل است.

در تبصره «۳» ماده (۵) لایحه آمده است «با ایجاد شورا، سایر نهادهای تصمیم‌گیر در حوزه اتباع و مهاجرین خارجی شامل شوراها، ستادها، کمیته‌ها (در صورت وجود) فاقد اعتبار خواهند بود» که این موضوع با اصول و ضوابط قانون‌نویسی از حیث لزوم تصریح به عناوین نهادهای مورد نظر انطباق ندارد. به‌عبارت‌دیگر، باید به عناوین شوراها، ستادها و کمیته‌های موردنظر به‌صورت مشخص اشاره شود؛ در غیر این صورت، امکان ابهام و ارائه برداشت‌های متفاوت وجود خواهد داشت. یکی دیگر از نکات آن است که وظایف شورای سیاستگذاری و هماهنگی امور مهاجران و اتباع خارجی براساس ماده (۶) لایحه، قابل حصول از طریق تصویب مفاد بخشی از آیین‌نامه اجرایی قانون مربوطه است؛ ازاین‌رو به‌نظر می‌رسد کارکرد مستمری برای شورای مزبور وجود ندارد.

۵-۶. اتصال نهاد مهاجرت به سیاست‌های کلان ملی

بند «۵» ماده (۴) و بند «۳» ماده (۶) به تدوین سند راهبرد ملی مهاجران اشاره شده است، اما هیچ‌گونه پیوند صریحی با سیاست‌های جمعیتی، اقتصادی، آموزشی یا امنیتی دیده نمی‌شود. این در حالی است که یکی از اهداف کلان ایران در دهه آینده، مقابله با کاهش جمعیت و ارتقای بهره‌وری اقتصادی است؛ اهدافی که سیاست مهاجرتی باید با آنها همسو شود. صرف‌نظر از اینکه تجربه تصویب اسناد قانونی و راهبردی در نظام حقوقی ایران چندان موفق به‌نظر نمی‌رسد، تصویب سند راهبردی یادشده قابل توصیه نبوده و پیشنهاد می‌شود محتوای آن در قالب بخشی از آیین‌نامه اجرایی قانون مزبور به تصویب رسد.

درنهایت، در پرتو چارچوب حکمرانی سازمان بین‌المللی مهاجرت و گزارش‌های متعددی که تهیه کرده و با توجه به حجم بالای مهاجرت و جابه‌جایی‌های رفت‌وبرگشت و وضعیت ناپایدار مهاجران، کشور مقصد مانند ایران باید برای ثبت دقیق داده‌ها، ازجمله ورود، خروج، وضعیت اقامت، اشتغال، بازگشت و دوباره‌ مهاجرت، سازوکاری پایدار داشته باشد. این داده‌ها برای برنامه‌ریزی اجتماعی، اسکان، اشتغال، آموزش و خدمات انسانی ضروری است.

همچنین، با توجه به اینکه بسیاری از مهاجران ممکن است وضعیت نامنظم یا موقت داشته باشند و در معرض بازگشت اجباری قرار گیرند، باید سیاست مهاجرت کشور میزبان تضمین کند که حتی در این شرایط، افراد از حقوق اولیه ازجمله دسترسی به خدمات انسانی، حمایت اجتماعی و امکان بازگشت امن و با احترام، برخوردار باشند. افزون بر موارد فوق، کشور میزبان باید با همکاری نهادهای بین‌المللی برنامه‌هایی برای اسکان مجدد، حمایت معیشتی، اشتغال و خدمات انسانی برای بازگشت‌کنندگان طراحی کند؛ به‌ویژه برای کسانی که به‌صورت اجباری بازگشته‌اند یا فاقد مدرک هستند. همچنین باید افزود که با توجه به جابه‌جایی‌های مکرر، احتمال آسیب‌پذیری اجتماعی، فقر، حاشیه‌نشینی و بی‌ثباتی در میان مهاجران و بازگشت‌کنندگان وجود دارد که بدون سیاستگذاری منسجم و حمایت ساختاری، مهاجرت می‌تواند به بحران انسانی و اجتماعی تبدیل شود.

برای آنکه سیاست مهاجرتی بتواند به‌شکل مسئولانه، انسانی و مؤثر عمل کند، ضروری است: اولاً، نهاد تنظیم‌گر مستقل با ساختار روشن و صلاحیت کامل تشکیل شود؛ ثانیاً، سامانه داده‌محوری برای ثبت و رصد وضعیت مهاجران، ازجمله ورود، اقامت و بازگشت، طراحی و اجرا شود؛ ثالثاً، حقوق بشر و کرامت مهاجران، حتی مهاجران با وضعیت نامشخص یا بازگشت‌کنندگان، تضمین شود؛ رابعاً، برنامه ادغام و بازتوانی برای کسانی وجود داشته باشد که بازمی‌گردند یا بازمانده‌اند؛ خامساً، سیاست‌ها با همکاری بین‌المللی و نهادهای مدنی و مطابق استانداردهای بین‌المللی طراحی شود تا هم منافع جمعیت میزبان و هم حقوق مهاجران تأمین شود.

۶. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

نظام‌های حقوقی در مواجهه با پدیده مهاجرت، به‌ویژه در جهان متحول امروز، ناگزیر از بازاندیشی در الگوهای ساختاری و نهادی خود هستند؛ زیرا مهاجرت دیگر صرفاً پدیده جمعیتی یا امنیتی نیست، بلکه به عرصه‌ای برای تحقق اهداف کلان سیاستی، عدالت اجتماعی، پاسخگویی عمومی و ارزیابی میزان کرامت‌مداری حکومت‌ها تبدیل شده است. بر همین اساس، این مقاله با طرح این پرسش محوری که آیا نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران از ظرفیت نهادی و تنظیم‌گرانه لازم برای سامان‌دهی کارآمد، پاسخگو و کرامت‌محور اتباع خارجی برخوردار است، و با فرضیه‌ای مبتنی‌بر پراکندگی نهادی، غلبه رویکرد امنیتی و فقدان نهاد تنظیم‌گر مستقل، به بررسی این موضوع پرداخته است.

یافته‌های نظری پژوهش نشان داد که تنظیم‌گری مؤثر در حوزه حقوق عمومی، مستلزم وجود نهادی تخصصی و مستقل است که بتواند از طریق قواعد شفاف، ابزارهای داده‌محور، فرایندهای دادرسی منصفانه و سازوکارهای مشارکتی، میان الزامات حاکمیتی و ملاحظات انسانی تعادل برقرار کند. در این چارچوب، نظریه‌های نهادگرایانه، نظریه تنظیم‌گری پاسخگو[39] و اصول حقوق عمومی معاصر، مبنایی تحلیلی برای ارزیابی میزان کفایت و کارآمدی ساختارهای حقوقی و نهادی در حوزه مهاجرت فراهم می‌سازد.

مطالعه تطبیقی نظام‌های حقوقی آلمان، کانادا و ترکیه نیز نشان داد حکمرانی مؤثر مهاجرتی، بیش از هرچیز بر سه مؤلفه اساسی استوار است: نخست، وجود نهادی تخصصی، شفاف و دارای صلاحیت‌های مشخص و کافی؛ دوم، تفکیک روشن میان وظایف اجرایی، نظارتی و دادرسی؛ سوم، نهادینه‌سازی فناوری اطلاعات، حکمرانی داده‌محور و سازوکارهای پاسخگویی عمومی. در این میان، آلمان با اتکا به اداره فدرال مهاجرت و پناهندگی، الگویی نسبتاً یکپارچه و داده‌محور را توسعه داده است؛ درحالی‌که کانادا با بهره‌گیری از ساختار فدرالی و تفکیک نهادهای اجرایی از مراجع دادرسی، الگوی چندسطحی و حقوق‌مدارانه‌ای را ارائه کرده است. تجربه ترکیه نیز با ایجاد یک نهاد تخصصی مهاجرتی می‌تواند گامی مؤثر در گذار از رویکرد صرفاً امنیتی به تنظیم‌گری نهادمند باشد، هرچند تضمین استقلال و دادرسی مؤثر همچنان از چالش‌های این الگو به‌شمار می‌رود.

در مقابل، بررسی ساختار حقوقی ایران و به‌ویژه «لایحه ساختار، وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت» نشان می‌دهد که با وجود برخی نقاط قوت و تلاش برای کاهش پراکندگی نهادی، مشکلات ساختاری مهمی همچنان پابرجاست. این لایحه، به‌جای بازطراحی بنیادین الگوی نهادی موجود، عمدتاً درصدد تجمیع ساختارهای پیشین ازجمله اداره اتباع، استانداری‌ها، شوراها و برخی نهادهای امنیتی، در قالب یک ساختار سازمانی جدید است؛ بدون آنکه در همه موارد حدود صلاحیت‌ها و روابط میان این نهادها را به‌صورت شفاف بازتعریف کند. از این منظر، سازمان پیش‌بینی‌شده در لایحه هنوز به‌معنای دقیق کلمه واجد ویژگی‌های یک نهاد تنظیم‌گر مستقل نیست و در زمینه استقلال نهادی، ظرفیت تحلیل و بهره‌برداری از داده‌ها و تضمین حقوق بنیادین اتباع خارجی با کاستی‌هایی مواجه است.

ایرادهایی همچون فقدان مرجع مستقل و مؤثر برای رسیدگی به اعتراضات و دعاوی مهاجران، پیش‌بینی ‌نشدن نقش کافی برای نهادهای نظارتی و مدنی در فرایندهای سیاستگذاری، تمرکز قابل‌توجه اختیارات در وزارت کشور، تداوم نقش‌آفرینی نهادهای متعدد در تصمیم‌گیری‌های مهاجرتی و ضعف در پیوند دادن سیاست مهاجرتی با اهداف جمعیتی، اقتصادی و توسعه‌ای کشور، همگی نشان می‌دهد که ساختار پیشنهادی هنوز از ظرفیت لازم برای تبدیل مهاجرت از یک موضوع عمدتاً تهدیدمحور به یک ظرفیت قابل مدیریت و بهره‌برداری ملی برخوردار نیست. افزون‌براین، تداوم احتمال تعارض صلاحیت‌ها و موازی‌کاری میان دستگاه‌های مختلف می‌تواند در عمل، بخشی از ناکارآمدی‌های موجود را در قالبی جدید بازتولید کند.

بر این اساس می‌توان نتیجه گرفت که نظام حقوقی ایران در وضعیت کنونی، هنوز ساختار تنظیم‌گرانه جامع و کارآمدی برای مدیریت اصولی و پایدار مهاجرت ندارد. تحقق حکمرانی مهاجرتی پاسخگو، شفاف، عادلانه و کرامت‌محور، مستلزم آن است که اصلاحات پیشنهادی فراتر از ایجاد یک سازمان جدید و تجمیع وظایف موجود دنبال شود. در این راستا، بازنگری اساسی در متن لایحه، تفکیک دقیق میان نهاد تنظیم‌گر و دستگاه‌های مجری، تعیین حدود صلاحیت‌ها، ایجاد سازوکارهای مؤثر دادرسی و نظارت، توسعه زیرساخت‌های داده‌محور، تضمین شفافیت و پاسخگویی نهادی و پیوند دادن سیاست مهاجرتی با راهبردهای جمعیتی، اقتصادی و اجتماعی کشور ضروری است. تنها با چنین رویکردی می‌توان زمینه گذار از مدیریت مقطعی و امنیت‌محور به حکمرانی هوشمند و پایدار مهاجرت را فراهم کرد و مهاجرت را در چارچوب منافع ملی و با رعایت حقوق بنیادین انسان‌ها، از یک مسئله صرفاً تهدیدمحور به ظرفیتی قابل مدیریت برای توسعه و پیشرفت کشور تبدیل کرد.