نوع مقاله : مقاله پژوهشی
عنوان مقاله English
نویسنده English
Handling administrative violations of employees is a type of administrative proceedings that is carried out by specialized authorities, called "Administrative Violation Boards". By approving the Law on Handling Administrative Violations, approved on 1994/02/13, the legislator has been trying to determine the instances of administrative violations and to consider specific administrative penalties for violating employees, so that it can achieve goals such as legal action against law-abiding employees, prevention of administrative violations, and ultimately the excellence of the country's administrative system. In the implementation of the aforementioned law, issues such as the organizational and structural dependence of the investigating authorities on the executive bodies, the lack of independence and departure from the impartiality of the investigating authority, the dependence of the research group on the executive bodies, the lack of specific procedural rules, the granting of special powers to some executive and administrative officials in the field of punishing employees even without going through the trial process, and the inequality of the parties regarding the means and facilities of defense have challenged the observance of some of the most important principles of trial, including fair trial. Therefore, it seems that the aforementioned law, after more than three decades since its approval, requires serious reform and revision. In this study, using a descriptive-analytical method and using library resources, we will identify, examine and criticize the most important challenges and cases that will cause the lack of observance of fair trial in the aforementioned law, and finally provide the necessary solution.
کلیدواژهها English
مقدمه
امروزه با توجه به نقش و جایگاه نیروی انسانی شاغل در ادارات، سازمانهای دولتی و دستگاههای اجرایی، ارتکاب رفتارهای خلاف قوانین اداری، اجرایی و حتی کیفری امری قابلتصور است. قانونگذار ایران با تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان در سال 1372 تلاش کرد در راستای مقابله با تخلفات اداری و مجازات مرتکبان این قبیل تخلفات، ضمانت اجراهای خاصی را پیشبینی کند و با در نظر گرفتن یک نظام دادرسی اداری و شبهقضایی برای رسیدگی به این تخلفات و مجازات مرتکبان آنها بپردازد. در قانون مذکور هیئتهایی تحت عنوان هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری پیشبینی شده که وظیفه اصلی آنها رسیدگی به تخلفات اداری انتسابی به کارمندان دولت در حیطه وظایف شغلی آنهاست. مقنن در تلاش بوده با تصویب و پیشبینی این قانون، رسیدگی به تخلفات اداری را از صلاحیت مراجع قضایی خارج کرده تا در مراجع شبهقضایی وابسته به ادارات دولتی و دستگاههای اجرایی مورد رسیدگی قرار گیرد.
رسیدگی به دعاوی اداری مطابق با قوانین دادرسی اداری در صلاحیت مراجع اختصاصی قرار دارد که در بسیاری از کشورها به قوه مجریه وابسته است درحالیکه دادرسیهای قضایی وابسته به قوه قضائیه انجام میگیرد (Lombard and Dumont, 2003: 36). در نظام حقوقی ایران هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری بهعنوان یکی از مراجع اختصاصی اداری، زیرمجموعه قوه مجریه قرار گرفته و وظیفه اصلی آنها رسیدگی به تخلفات اداری و انتظامی مستخدمان دولت و ایجاد نظم و آرامش در دستگاههای اداری مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آییننامه اجرایی آن در نظر گرفته شده است (دهقان، 1400: ۲). نظام اداری ایران در رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت که حتی در مواقعی این تخلفات میتواند عنوان مجرمانهای را نیز به خود اختصاص دهد، فرایند دادرسی و رسیدگی خاصی را پیشبینی کرده است. به این نحو که چنانچه رفتار ارتکابی از مصادیق جرائم پیشبینی شده در قوانین کیفری باشد، مراجع صالح برای رسیدگی مراجع قضایی است و چنانچه رفتار ارتکابی از مصادیق تخلفات اداری پیشبینی شده در قوانین مرتبط با حقوق اداری باشد، مرجع صالح، هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان خواهد بود که هریک از این مراجع با توجه به سازوکارهای خاص خود به موارد فوق رسیدگی میکنند.
حق دادرسی عادلانه، مبنای پشتیبانی از حقوق بشر بهشمار میرود و هرگونه دادرسی اعم از قضایی یا اداری، با عنوان اصول دادرسی منصفانه شناخته میشود که رعایت برخی اصول الزامی است (Clooney and Webb, 2021: 1) و ضروری است مرجع رسیدگیکننده این موارد را رعایت کند. بهنظر میرسد در قانون رسیدگی به تخلفات اداری که بیش از سه دهه از تصویب آن میگذرد و مهمترین مستند قانونی در رسیدگی به تخلفات اداری است، موارد متعددی از اصول دادرسی عادلانه رعایت نشده و نوع نگارش مواد این قانون و فرایند اقدامهای رسیدگی ازجمله تحقیق، تعقیب و دادرسی بهنحوی است که بسیاری از حقوق متهم در آن رعایت نشده و سبب تضییع حقوق او میشود.
بنابراین هدف پژوهش، شناسایی چالشها و موانع اجرایی شدن اصول دادرسی منصفانه در دادرسیهای اداری و بیان نقاط ضعف و خلأهای قانونی در رسیدگی به تخلفات کارمندان دولت است، لذا با ارائه راهکارهایی برای رفع نواقص و موانع موجود در فرایند رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان، این موارد را برطرف یا پیشنهادهایی برای اصلاح آنها ارائه شود.
۱. مفاهیم و اصطلاحات
در ابتدای ورود به مبحث اصلی، تحقیق مفاهیم و اصطلاحات مورد نظر بررسی و تبیین میشود.
۱-۱. تخلفات و مجازاتهای اداری
از نظر لغوی تخلف بهمعنای باز ایستادن، خلف وعده، سرپیچی کردن از رعایت قانون، مقررات، اخلاق و عرف ذکر شده است (احمدی، 1403: ۷۳). از نظر حقوق تخلف اداری[1] عبارت از تجاوز مأمور دولت از مقررات اداری در حین انجام وظیفه است (جعفری لنگرودی، 1374: ۱۴۲). مطابق با ماده (۲) دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری: «تخلف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری میباشد و به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم میشود: الف) قصور عبارت است از کوتاهی غیرعمدی در انجام وظایف اداری محوله، ب) تقصیر عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوط».
ماهیت بسیاری از رفتارهای مغایر با قانون بهنحوی است که ارتکاب آنها برای عامه افراد امکانپذیر است و احتمال وقوع آن برای هر شخصی محتمل خواهد بود؛ اما تخلفات اداری، رفتارهای دارای ضمانت اجرایی است که صرفاً طیف خاصی از جامعه یعنی کارکنان و مستخدمان دولت قابلیت اعمال دارند (جانآبادی، 1403: ۳۳۳). با توجه به اینکه حفظ نظم و تبعیت از قانون مهمترین اهداف قانونگذار است، لذا مقنن در این راستا و با هدف پیشبرد اهداف اداری و انجام وظایف محوله به کارمندان، ارتکاب برخی اعمال کارکنان را که سبب نقض قوانین و مقررات اداری و مخدوش شدن نظم و انتظام دستگاه اداری میشود، تخلف دانسته و آنها را قابلمجازات اعلام کرده است.
مصادیق رفتارهایی که در ماده (۸)[2] قانون رسیدگی به تخلفات اداری اشاره شده در 38 مورد تصویب شده است. تخلفات پیشبینی شده در این ماده طیف وسیعی از رفتارها را شامل میشود که برخی از آنها صرفاً تخلف اداری محسوب شده و برخی دیگر، علاوه بر اینکه واجد عنوان تخلف اداری است، در نظام کیفری ایران به موجب سایر قوانین مانند قانون مجازات اسلامی رفتاری مجرمانه پیشبینی شده است.
علاوه بر تعیین مصادیق تخلفات اداری، قانونگذار در ماده (9)[3] قانون رسیدگی به تخلفات اداری و در جهت مجازات کارمندان متخلف، یازده مورد تنبیهات را پیشبینی کرده است. هرچند قانونگذار در این ماده از اصطلاح مجازات استفاده نکرده و عنوان تنبیه را برای مصادیق مذکور بهکار برده است اما با توجه به اینکه تنبیهات در قبال تخلف کارمند اعمال میشود درواقع نوعی مجازات محسوب خواهد شد. این مجازاتها بهنحوی است که از سبکترین مجازات یعنی اخطار کتبی بدون درج در پرونده تا شدیدترین یعنی اخراج و انفصال دائم را مشمول میشود و هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری به فراخور موضوع مورد تخلف، محتویات پرونده و تشخیص اعضای هیئت یکی از موارد مذکور در ماده (9) را برای کارمند متخلف اعمال خواهند کرد.
۱-۲. هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری
در نظام و حقوق اداری ایران با توجه به تخلفاتی که در ادارات و دستگاههای اجرایی تحقق پیدا میکند، یکی از راهکارهای نظارت بر اجرای قوانین، هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری است. بهنحویکه در راستای مصوبات قانونی هیئتهایی در ادارات و دستگاههای اجرایی تشکیل میشوند که وظیفه اصلی آنها رسیدگی به تخلفات ارتکابی کارمندان دولت و در صورت نیاز و احراز تخلف مجازات آنها خواهد بود. این هیئتها با تحقق سلامت دستگاههای اداری، به حاکمیت قانون، رعایت حقوق مردم و عدالت کمک میکنند (صادقیمقدم و میرزاده کوهشاهی 1395: ۳۷). طبق ماده (۱) قانون مذکور «بهمنظور رسیدگی به تخلفات اداری در هریک از دستگاههای مشمول این قانون هیئتهایی تحت عنوان «هیئت اداری رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان» تشکیل خواهد شد» (هوشمندی، 1402: ۲۲۳). «هیئتهای مذبور شامل هیئتهای بدوی و تجدیدنظر میباشد».
مطابق ماده (2) قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان، هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری سه عضو اصلی و دو عضو علیالبدل دارند که با حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط و سایر دستگاههای موضوع تبصره ماده (۱) قانون مذکور برای مدت سه سال در این هیئت منصوب میشوند و انتصاب مجدد آنان نیز بلامانع است. اعضای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری باید شرایط مقرر در ماده (۶) قانون رسیدگی به تخلفات اداری ازجمله تدین به دین اسلام، اعتقاد و تعهد به نظام جمهوری اسلامی ایران و اصل ولایت فقیه، تأهل، سی سال سن و حداقل مدرک تحصیلی فوقدیپلم یا معادل آن را داشته باشند. همچنین طبق تبصره «۲» این ماده عضویت یک نفر آشنا به مسائل حقوقی در این هیئتها ضروری است.
پیشبینی هیئتهایی برای رسیدگی به تخلفات اداری در سایر کشورها چون انگلستان نیز صورت گرفته است. بهنحویکه در این کشور با اهدافی چون کاهش بار محاکم قضایی، لزوم تخصصی شدن مربوط به خدمات عمومی و حلوفصل مناسبتر تخلفات اداری کارمندان دولت ازسوی مقام اداری، هیئتهای تخلفات اداری و نظام دادرسی اداری را پیشبینی کرده است Barker and Colin, 2007: 58)).
۱-۳. اصول منصفانه دادرسی
امروزه با توجه به تعالی علم حقوق و ارتقای این رشته، انتظار جامعه این است که در هر دادرسی اعم از حقوقی، کیفری و اداری اصول مهم دادرسی منصفانه[4] رعایت شود. قلمرو دادرسی منصفانه میتواند تمام مراحل جریان دادرسی از بدو تا ختم آن و حتی مراحل مقدماتی قبل از رسیدگی و حتی صدور حکم و اجرای آن را تحت پوشش قرار دهد (شجاعی سیفآباد، ۱۴۰۲: 135). مهمترین اصول مواردی ازجمله استقلال و بیطرفی مقام رسیدگیکننده، اصل منع محاکمه و مجازات مجدد، اصل تناسب جرم و مجازات و ... است که رعایت آنها از اصول اولیه هر دادرسی است و مقام تقنین در پیشبینی نظام دادرسی باید بهنحوی عمل کند که این اصول درخصوص طرفین دعوا رعایت شود. بدیهی است در دادرسیهای اداری مانند سایر دادرسیها ازجمله دادرسی کیفری، اصول دادرسی منصفانه باید رعایت شود و دادگاهها و هیئتهای صالح در رسیدگی به تخلفات اداری باید به این اصول احترام گذارد و اعمال و تصمیمات خود را بر بنیاد موازین قانونی اتخاذ کنند (حسینی، حسینی و صالحآباد، 1400: ۷). همچنین دیگر مبانی ضرورت رعایت اصول دادرسی منصفانه، اعم از دادرسیهای اداری و قضایی، مبنای حقوق بشری آن است که در ذیل آن میتوان مبانی دیگری چون قانون اساسی، حاکمیت قانون، پاسخگویی، اصل تداوم خدمات عمومی و اداری، نظارت و حق بر دادخواهی را برشمرد (Craig, 2015: 311).
مطابق با اسنادی مانند میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و آزادیهای اساسی، دادرسی عادلانه در محاکم اعم از قضایی و غیرقضایی ضروری است و دلیل اصلی آن را باید در نوع ضمانت اجراهای صادره مراجع فوق دانست. با توجه به اینکه برخی ضمانت اجراهای صادره مراجع غیرقضایی نیز ماهیت مجازاتهای کیفری دارد و پیامد مجازات را بر اشخاص بار میکند تسری اصول دادرسی بر اینگونه تخلفات، مظنونان به تخلفات اداری را از تضمینات دادرسی منصفانه بهرهمند میسازد و بهاینترتیب مانع تضییع حقوق آنان در جریان رسیدگیهای اداری و انضباطی میشود Xiaohua, 2010: 5) Jixi and).
۲. مصادیق نقض اصول دادرسی منصفانه در قانون رسیدگی به تخلفات اداری
قانونگذار با تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری اراده خود را در زمینه ممنوعیت از مجازات خودسرانه در محیط ادارات و دستگاههای اجرایی نشان داده است و تلاش کرده هرگونه اقدام و برخورد با اتهامهای انتسابی کارمندان برمبنای قانون و از مجاری قانونی اعمال شود. درواقع فرایند دادرسی و رسیدگی خاصی برای اتهامها و تخلفات انتسابی کارمندان در نظر گرفته است، اما بهنظر در این فرایند برخی اصول مهم و حیاتی دادرسی منصفانه که در انواع مختلف رسیدگیها باید اعمال شود در رسیدگی به تخلفات کارمندان رعایت نشده است. مهمترین مصادیق نقض اصول دادرسی منصفانه را میتوان در دو دسته عمده قرار داد: برخی از این موارد ناظر بر استقلال در رسیدگی و برخی دیگر ناظر بر ارکان و فرایند دادرسی اداری است که این موارد را در ادامه میتوان مورد بررسی قرار داد.
2-1. مصادیق نقض اصول دادرسی منصفانه ناظر بر استقلال در رسیدگی
بهنظر میرسد مقنن در قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مراجع رسیدگیکننده و افراد صالح را در رسیدگی بهنحوی تعیین کرده که سبب عدم استقلال و اصل بیطرفی خواهد شد. عمده جهاتی که از مصادیق عدم استقلال مراجع و اشخاص رسیدگیکننده در تخلفات اداری کارمندان محسوب میشود به شرح ذیل است.
2-1-1. عدم رعایت اصل استقلال و بیطرفی مقام رسیدگی
یکی از مهمترین اصول دادرسی، بحث استقلال قاضی و بیطرفی مقام رسیدگی است. ازاینرو کسی که در مقام رسیدگی و صدور حکم قرار گرفته است باید نسبت به طرفین دعوا بیطرف باشد و علاوه بر آن در رسیدگی استقلال داشته باشد. درخصوص استقلال مقام رسیدگی باید متذکر شد بدون دخل و تصرف و تأثیر از مقامات مافوق رسیدگی را انجام دهد؛ چراکه نفوذ در مقام رسیدگیکننده میتواند پرونده را از مسیر عدالت خارج کرده و به مسیر بیعدالتی کشاند. اهمیت این موضوع تا جایی است که قانون اساسی نیز بهعنوان بالاترین سند حقوقی کشور در اصل یکصدوپنجاهوششم مورد بحث قرار داده است. علاوه بر این، در قانون اساسی بحث استقلال پیشبینی سه قوه انجام شده به این معنا که قوه قضائیه بهعنوان یک قوه مستقل وظیفه رسیدگی به تظلمات و دادخواهی مردم را برعهده دارد. درخصوص اصل بیطرفی نیز میتوان اینگونه بیان کرد که مقام قضایی باید در رسیدگی بیطرفی خود را رعایت کند و هیچ وابستگی به طرفین دعوا نداشته باشد (شعبانی دولت، 1403: ۵۲).
در هیئت رسیدگی به تخلفات اداری بهنظر اصل بیطرفی و استقلال رعایت نشده است؛ چراکه طبق قانون اعضای هیئت رسیدگی به تخلفات بهرغم اینکه باید دارای قدرت اجرایی و اداری بالایی باشند و با تصمیمات و آرای صادره خود در زندگی و آینده کارمندان میتوانند تأثیر انکارناپذیری گذارند، افرادی هستند که بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا وزیر وزارتخانه متبوع از بین کارمندان همان دستگاه منصوب کردهاند. بنابراین با توجه به اینکه این افراد معمولاً رابطه استخدامی با همان سازمان یا اداره دولتی دارند و همچنین مطابق با ماده (2) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، اعضای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری را مقامات مدیریتی همان اداره یا سازمان یا نهایتاً وزیر وزارتخانه متبوع آن اداره منصوب میکنند، در دعاوی که به آنها ارجاع میشود استقلال و بیطرفی کامل را نخواهند داشت. بهعبارتدیگر اعضای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری استقلال تام و کافی ندارند و گاهی مقامات سیاسی و رؤسای ادارات اعمالنفوذ میکنند. همچنین این هیئتها از نظر ساختار اداری و بودجه مالی نیز وابسته به ادارات متبوع هستند و حتی انتصاب آنها به پیشنهاد رؤسای ادارات انجام میشود لذا این موضوع ناقض استقلال هیئت رسیدگی به تخلفات است (احمدی و یوسفی، 1402: ۱۶). مضافاً اعضای رسیدگیکننده به تخلفات مذکور منصوب سازمان و اداره مربوط هستند و شأن و جایگاه قضایی ندارند به همین دلیل ممکن است تحت تأثیر جهتگیریهای خاص سیاسی سازمان متبوع خود به صدور حکم اقدام کنند که این امر به صدور آرای مغایر در موضوع واحد و تعرض به حقوق و آزادیهای اشخاص منجر میشود (حسینی، حسینی و صالحآبادی، 1400: ۷). صدور دادنامه شماره 140231390001789334 مورخ 15/7/1402 از شعبه 24 بدوی دیوان عدالت اداری و نقض رأی هیئت بدوی رسیدگی به تخلفات اداری نمونهای از این موارد است.
2-1-2. عدم استقلال و بیطرفی هیئت تحقیق
یکی از راهکارهایی که در قانون رسیدگی به تخلفات اداری درخصوص رسیدگی و اظهارنظر دقیقتر هیئت تخلفات پیشبینی شده است استفاده از گروه تحقیق است. این گروه متشکل از اعضایی است که هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری انتخاب میکنند و درخصوص موضوعهایی که به آنها ارجاع میشود تحقیق کرده و درنهایت نتیجه تحقیقات خود را اعلام میکنند. درواقع نتیجه تحقیقات این گروه میتواند یکی از مستندات صدور رأی صادره ازطرف هیئتهای رسیدگی به تخلفات باشد.
ماده (۵) قانون رسیدگی به تخلفات اداری در این خصوص مقرر داشته است: «بهمنظور تسریع در جمعآوری دلایل و تهیه و تکمیل اطلاعات و مدارک، هیئتها میتوانند از یک یا چند گروه تحقیق استفاده نمایند. شرح وظایف، تعداد اعضا و شرایط عضویت در گروههای تحقیق، در آییننامه اجرایی این قانون مشخص میشود.
تبصره – گروههای تحقیق هریک از هیئتهای بدوی و تجدیدنظر مستقل از یکدیگر بوده و یک گروه تحقیق نمیتواند در تحقیقات مربوط به مراحل بدوی و تجدیدنظر یک پرونده اقدام به تحقیق نماید». همچنین ماده (12) آییننامه اجرایی رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 27/7/1373 مقرر داشته است: «گروه تحقیق موضوع ماده (۵) قانون متشکل از سه عضو است ... که با تصویب هیئت مربوط و حکم رئیس هیئت انتخاب میشوند ...». همانگونه که مشاهده میشود اعضای این هیئت که وظیفه تحقیق درخصوص اتهامهای انتسابی به کارمند متهم را دارند استقلال و بیطرفی کامل ندارند چراکه ازسوی اعضای هیئت رسیدگیکننده به پرونده مطروحه انتخاب میشوند و شاید مطلوبتر این بود که حداقل اعضای این هیئت را نهاد یا هیئت دیگری انتخاب میکرد تا موضوع استقلال و بیطرف آن بهطور کامل مورد رعایت قرار گیرد.
با توجه به موارد فوق و سازوکار پیشبینیشده، تشکیل گروه تحقیق باید در چارچوب نظر هیئتها و ارجاع آنها باشد و خطمشی، تحقیق و شیوه آن را ارجاعدهنده مشخص کند. در هر صورت اختیار عمل و قبول نظر گروه تحقیق برعهده هیئت تخلفات است لذا رسیدگی تناظری اقتضا دارد گروه تحقیق در حین انجام وظیفه همه اطلاعاتی را که در صدور رأی مؤثر است جمعآوری کنند تا هیئت با شناخت کامل از متهم، رأی منصفانه صادر کند. در حالت کلی، قانون و آییننامه اجرایی آن درخصوص گروه تحقیق با معیارهای اصل برابری مطابقت ندارد (بیگی، 1394: ۴۴). علاوه بر موارد مذکور، معمولاً در صورت ارجاع تحقیقات به گروه تحقیق، هیئتها مبنای صدور رأی خود را به گزارش ارائه شده ازطرف گروه تحقیق منوط قرار میدهند؛ اما در قانون رسیدگی به تخلفات اداری هیچ حقی برای اعتراض متهم بهنظر گروه تحقیق پیشبینی نشده است. شایسته بود همانگونه که در دادرسیهای حقوقی و کیفری نظرات افرادی چون کارشناس قابلاعتراض است در رسیدگیهای هیئتهای تخلفات اداری نیز نظرات گروههای مؤثر در صدور رأی مانند گروه تحقیق، از امکان اعتراض متهم یا هریک از طرفین دعوی برخوردار باشد.
همچنین همانگونه که در دادرسیهای کیفری مقام تعقیب و تحقیق از مقام رسیدگی جداست، در دادرسیهای اداری نیز جایگاهی خارج از اعضای هیئت تخلفات بهعنوان دادستان اداری پیشبینی شود تا بهطور مستقل و بدون دخالت هیئت تخلفات، تحقیقات لازم را درخصوص اتهامهای انتسابی کارمند متهم انجام دهد و سپس در صورت توجه اتهامها یا وجود دلایل کافی علیه متهم، پرونده را در اختیار هیئت تخلفات برای صدور رأی مقتضی قرار دهد. ظاهراً با توجه به اینکه قانون رسیدگی به تخلفات اداری همزمان با رواج مباحث مربوط به حذف دادسراها و حذف دادستان از نظام قضایی ایران، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، پیشبینی نهادی به نام دادسرای اداری یا مقامی چون دادستان اداری مغفول مانده است.
2-1-3. امکان رسیدگی و صدور حکم محکومیت ازسوی افرادی غیر از اعضای هیئت تخلفات اداری
با اینکه قانونگذار در قانون رسیدگی به تخلفات اداری فرایند رسیدگی به اتهامهای انتسابی کارمندان را از وظایف هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری دانسته و آنها را صالح به رسیدگی در این امور میداند اما در برخی مواد از این موضوع عدول کرده و افرادی را خارج از هیئتهای رسیدگی، مختار به مجازات و برخورد با کارمندان متهم کرده است. نمونه این مورد را میتوان در ماده (۱۲)[5] قانون مذکور مشاهده کرد. مطابق با این ماده پیشبینی شده است برخی از مقامات اداری مانند رئیس مجلس شورای اسلامی، وزرا، بالاترین مقام اجرایی سازمانهای مستقل دولتی و شهردار تهران ازجمله افرادی هستند که رأساً و بدون مراجعه به هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری میتوانند مجازاتهای بندهای «الف»، «ب»، «ج» و «د» ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری را درخصوص کارمندان متخلف اعمال کنند. مقامات مذکور حتی میتوانند اعمال مجازاتهای بندهای «الف»، «ب» و «ج» را به معاونان خود و مجازاتهای بندهای «الف» و «ب» را به استانداران و رؤسای دانشگاهها و مدیران کل تفویض کنند. همانگونه که مشاهده میشود اشخاص مشخص شده در ماده (12)، حق دارند بدون آنکه پرونده کارمند متهم، به هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری ارجاع شود، رأساً یا در صورت تفویض اختیار، اتهامهای انتسابی به کارمند را بررسی کرده و یکی از مجازاتهای مندرج در بندهای «الف»، «ب»، «ج» یا «د» ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری را (درخصوص کارمند) اعمال کنند (نکوئی و سعیدی صابر، 1402: ۲۵۱). این موضوع میتواند خلاف اصول دادرسی منصفانه قلمداد شود چراکه در دادرسی منصفانه مقام رسیدگی باید بیطرف باشد و علاوه بر آن، فرایند دادرسی نیز مطابق با مقررات اعمال شود. اما بهظاهر در اجرای ماده (12) قانون مذکور علاوه بر اینکه اصل بیطرفی رعایت نمیشود فرایند و اقدامهای دادرسی نیز بهنحو شایسته قابلیت اعمال ندارد.
بهرغم اینکه این قبیل دادرسیها، شبهقضایی و اداری محسوب میشود اما بهدلیل تضییع حقوق احتمالی افراد، رعایت اصول دادرسی منصفانه در آن الزامی است. بنابراین بدیهی است درصورتیکه شخصی بهعنوان بالاترین مقام دستگاههای اجرایی بخواهد نسبت به کارمندی که متهم است اعمال مجازات کند امکان عدم رعایت اصول دادرسی منصفانه از حیث رعایت حقوق دفاعی متهم وجود داشته باشد. مضافاً خود قانون مذکور، مرجع صالح برای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان را هیئتهای رسیدگی به تخلفات میداندپس چه ضرورتی داشته است که اشخاصی خارج از هیئتهای مذکور صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان را داشته باشند.
همچنین، آییننامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 27/7/1373 در مواد (17) و (18)، هیئتها را مکلف کرده است در رسیدگی به اتهامهای انتسابی کارمندان مواردی چون تفهیم اتهام، تشکیل پرونده، اخذ دفاعیه متهم، ارائه فرصت کافی برای دفاعیات متهم و ... را رعایت کنند اما این موارد درخصوص زمانی که پرونده تخلفات انتسابی کارمند توسط اشخاص موضوع ماده (12) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مورد بررسی قرار میگیرد پیشبینینشده است. ازاینرو با توجه به اینکه در ماده (12) قانون مذکور و مواد (17) و (18) آییننامه مذکور، الزامی به رعایت موارد مندرج فوق نشده است امکان دادرسی غیرعادلانه وجود دارد. مضافاً اینکه ظاهراً افراد مقرر در ماده (12) علاوه بر اینکه فرایند دادرسی را طی نمیکنند، حتی از متهم جهت اخذ دفاعیات و دفاع حضوری نیز دعوت نخواهند کرد.
درخصوص هیئتها نیز اگر حضور متهم ضروری تشخیص داده شود یا شخص متهم تقاضای حضور در جلسه رسیدگی را داشته باشد مطابق با ماده (19) آییننامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری و تبصره آن، هیئت میتواند متهم را برای شرکت در جلسه رسیدگی دعوت کند وگرنه تکلیفی بر احضار و حضور متهم در جلسه رسیدگی ندارد. وقتی هیئت رسیدگی به تخلفات فرایند دادرسی را هرچند بهطور ناقص طی میکند و میتواند دادرسی را بدون حضور متهم انجام دهد؛ بدیهی است افراد مقرر در ماده (12) هیچ تکلیفی بر احضار متهم و شنیدن یا اخذ دفاعیات وی ندارند. این در حالی است که مطابق با اصول دادرسی منصفانه همواره شرکت در جلسه رسیدگی و اخذ دفاعیات یکی از حقوق متهم است و حضور وی در رسیدگی، رکنی مهم در حقوق دفاع شخص است و روبهرو شدن مقام رسیدگیکننده با متهم به اعتبار و جایگاه رسیدگی ارزش بیشتری خواهد داد 2003: 614) Bassiouni,). بنابراین در راستای دادرسی منصفانه علاوه بر اینکه هیئت باید به احضار متهم در جلسه رسیدگی مکلف شود و دفاعیات وی را شنیده و اخذ کند؛ افراد مقرر در ماده (12) قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز باید از چنین تکلیفی برخوردار شوند.
2-2. مصادیق نقض اصول دادرسی ناظر بر ارکان و فرایند دادرسی
فرایند دادرسی در رسیدگی به اتهامهای کارمندان بهنحوی است که بسیاری از اصول دادرسی پس از طرح دعوی در رسیدگیهای اداری مورد رعایت قرار نمیگیرد و از جهات نقض اصول دادرسی اداری است. مهمترین موارد به شرح ذیل مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
2-2-1. عدم پیشبینی حق جرح و تعدیل شهود در رسیدگیهای اداری
شهادت شهود یکی از مهمترین ادله اثبات در دعاوی مختلف است و هیئتهای رسیدگی به تخلفات در راستای رسیدگی به پروندههای اداری و مستندات آرای صادره مورد بررسی قرار میدهند. شاهد یا گواه کسی است که وقوع تخلف در امور اداری یا جرم در امور کیفری را مشاهده یا آن را از طریق یکی از حواس خود درک کرده و در نزد مرجع صالح توضیحاتی ارائه میدهد. قانونگذار در دعاوی حقوقی و کیفری در زمینه ادله اثبات، شهادت شهود را پیشبینی کرده است. در حقوق اداری و قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز شهادت شهود مورد پیشبینی قرار گرفته و مرجع رسیدگی در صدور حکم خود میتواند به ادلهای چون شهادت شهود استناد کند.
مطابق با ماده (9) دستورالعمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 4/8/1378 هیئت عالی نظارت: «شاهد شخصی است که اظهارات یا گواهی وی برای اثبات یا رد اتهام یا کمک در رد یا اثبات آن ضرورت داشته باشد». با توجه به ماده مذکور یکی از طرق اثبات یا رد اتهامهای انتسابی به کارمند متهم شهادت شهود است بهنحویکه اگر شاهد علیه متهم شهادت دهد هیئت میتواند حکم به محکومیت متهم و اگر به نفع او شهادت دهد در صورت فقدان سایر ادله، حکم به برائت متهم صادر کند. آنچه قابل بحث است اینکه در حقوق کیفری و مدنی مواردی درخصوص شرایط شاهد پیشبینی شده است برای نمونه در ماده (177)[6] قانون مجازات اسلامی شرایط شاهد مورد پذیرش ذکر شده است. درصورتیکه هرکدام از این شرایط برقرار نباشد، یا شرایط قانونی مورد تأیید در شاهد احراز نشود، طرف مقابل میتواند با طرح ایراد جرح و تعدیل شاهد در دعاوی، اعتبار شهادت او را زیر سؤال برده و از قاضی درخواست رسیدگی به این موضوع را داشته باشد. قاضی نیز پس از استماع اظهارات طرفین و بررسی دلایل و مدارک ارائه شده، در مورد صحت یا عدم صحت ایراد جرح و تعدیل تصمیمگیری خواهد کرد. این اقدام را در اصطلاح حقوقی جرح شاهد مینامند.
مطابق با قانون، جرح عبارت است از ادعای فقدان یکی از شرایطی که قانون برای شاهد مقرر کرده است و از ناحیه طرفین دعوی صورت میگیرد. درخصوص شاهد در دعاوی اداری که در مراجع شبهقضایی چون هیئت رسیدگی به تخلفات اداری مورد رسیدگی قرار میگیرد هیچ شرایط خاصی برای شاهد پیشبینی نشده است و چنانچه یکی از طرفین بخواهد به جرح یا تعدیل شاهد اقدام کند هیچ مستند قانونی وجود ندارد. درنهایت صرفاً شاید بتوان به سایر قوانین مانند ماده (177) قانون مجازات اسلامی استناد کرد که پذیرش این موضوع نیز ازطرف اعضای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری قابلتردید است لذا بهتر بود شرایط جرح شهود در قانون رسیدگی به تخلفات اداری ازطرف مقنن مورد پیشبینی قرار میگرفت.
در برخی پروندههای رسیدگی شده ازطرف هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری، مستند صدور رأی تنها شهادت شهود است و هیئت در صدور رأی به ادله دیگری استناد نکرده است، لذا چنانچه امکان جرح شهود در قانون رسیدگی به تخلفات اداری پیشبینی شده بود شاید دلیل مذکور نیز از اعداد دلایل خارج شود و در چنین حالتی قطعاً نتیجه رأی صادره متفاوت میشد. طبق دادنامه شماره 92099709141401136 مورخ 12/6/1392 صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری، محکومیت متهم بدون احراز تخلف و صرفاً با استناد اظهارات یا شهادت اشخاص دیگر با موازین دادرسی عادلانه مغایرت دارد.
2-2-2. عدم رعایت اصل منع محاکمه و مجازات مجدد
در عصر حاضر اصل ممنوعیت محاکمه و مجازات مضاعف، بهعنوان یکی از اصول دادرسی منصفانه شناخته شده و از تضمینهای بنیادین حقوق متهم و محکومٌعلیه محسوب میشود. این اصل در راستای جلوگیری از تعقیب، محاکمه و مجازات متهم بهدلیل ارتکاب رفتار مجرمانه واحد (یا یک عنوان مجرمانه خاص) است و بهدنبال تحقق اهداف مهمی چون جلوگیری از محاکمه و مجازات مکرر و مجدد متهم برای عمل مجرمانه واحد است (توجهی و قربانی قلجلو، 1390: ۱۴۳). مطابق با این اصل هر شخص در قبال رفتار خلاف قانون یکبار مورد محاکمه و مجازات قرار میگیرد و محاکمه و مجازات مجدد مرتکب بهدلیل همان رفتار، خلاف عدالت محسوب میشود. مطابق با ماده (8) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، تخلفات اداری به دو قسم تقسیم میشود برخی دارای عنوان مجرمانه است و برخی دیگر فاقد عنوان مجرمانه است. مواردی همچون ایراد تهمت، افترا و هتک حیثیت، اخاذی، اختلاس، تبعیض یا اعمال غرض یا روابط غیراداری در اجرای قوانین و مقررات نسبت به اشخاص، تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی، ایراد خسارت به اموال دولتی، افشای اسرار و اسناد محرمانه اداری، ارتباط و تماس غیرمجاز با اتباع بیگانه، ارائه گواهی یا گزارش خلاف واقع در امور اداری، گرفتن وجوهی غیر از آنچه در قوانین و مقررات تعیین شده یا اخذ هرگونه مالی که در عرف رشوهخواری تلقی شود، تسلیم مدارک به اشخاصی که حق دریافت آن را ندارند، رعایت نکردن حجاب اسلامی، رعایت نکردن شئون و شعائر اسلامی، اختفا، نگهداری، حمل، توزیع و خریدوفروش مواد مخدر، استعمال یا اعتیاد به مواد مخدر، هرگونه استفاده غیرمجاز از شئون یا موقعیت شغلی و امکانات و اموال دولتی، جعل یا مخدوش نمودن و دست بردن در اسناد و اوراق رسمی و ... ازجمله مصادیق ماده (۸) قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که علاوه بر عنوان تخلف، دارای وصف مجرمانه کیفری نیز است (جعفری، زاهدی و محمدی، 1400: ۳۳).
قانونگذار در ماده (19)[7] قانون رسیدگی به تخلفات اداری این اختیار را برای مراجع رسیدگی در نظر گرفته است که چنانچه رفتار ارتکابی کارمند واجد وصف مجرمانه باشد پس از رسیدگی در هیئت تخلفات، موضوع به مراجع کیفری گزارش داده شده تا به اصل جرم در مراجع قضایی صالح نیز رسیدگی شود. با این تفصیل کارمند متخلف را هم مراجع اداری مانند هیئتهای تخلفات اداری و هم بهدلیل ارتکاب همان رفتار مراجع کیفری مورد محاکمه و مجازات قرار میدهند. نکته حائز اهمیت اینجاست که هرگونه تصمیم مراجع قضایی مانع اجرای مجازاتهای اداری نخواهد شد، یعنی چنانچه مرجع قضایی حکم به برائت متهم صادر کند مانعی برای اجرای مجازات اداری نیست و اگر حکم مرجع قضایی محکومیت هم صادر شود باز هم مانعی برای اجرای مجازات اداری نخواهد بود. بهنظر میرسد این موضوع مغایر با اصول دادرسی منصفانه خواهد بود و علاوه بر مغایرت با اصل منع محکمه و مجازات مجدد بهنوعی تشدید مجازات نیز محسوب میشود (فرنام و همکاران، 1403: ۶۲۱).
بهاینترتیب یکی دیگر از چالشهای قانون رسیدگی به تخلفات اداری، ممزوج شدن مفهوم تخلف با مفهوم جرم است. بهتر بود قانونگذار در مواردی که رفتار ارتکابی دارای دو وصف تخلف و مجازات است؛ مجازات مرتکب را ازسوی یک مرجع قضایی یا اداری کافی میدانست و چنانچه مرجع کیفری مجازات مقرر را برای مرتکب اعمال میکرد دیگر هیئت رسیدگی به تخلفات اداری برای همان رفتار امکان محکومیت متهم را نداشته باشد. همچنین درصورتیکه مرجع کیفری حکم به برائت متهم صادر میکرد، هیئت تخلفات متهم را بیگناه میدانست و پرونده او در هیئت تخلفات اداری دوباره با همان عنوان مورد رسیدگی قرار نمیداد؛ چراکه بهنظر این اقدام نقض اصل منع محاکمه و مجازات مجدد است، اصلی که هدف آن پیشگیری از مجازاتهای مکرر و مضاعف مرتکب بهدلیل ارتکاب عمل مجرمانه واحد و رعایت انصاف در دادرسی است (.(Maccanico, 2022: 279
2-2-3. عدم پیشبینی شفاف در تناسب جرم و مجازات
مطابق با اصول قانوننویسی، خصوصاً اصل قانونی بودن جرم و مجازات، قانونگذار باید در ازای هر رفتار مجرمانه و بهتبع آن در ازای هر تخلف اداری، مجازات مستقل و مشخصی را تعیین کند که در صورت ارتکاب هر رفتار خلاف قانون اعم از جرم یا تخلف، مرتکب به همان مجازات محکوم شود. از نظر علم حقوق، هدف از اعمال مجازات صرفاً به کیفر رساندن مرتکب نیست و فرایند اعمال دادرسی و هدف از اعمال مجازات نیز از اهمیت بالایی برخوردار است. بنابراین ضروری است تناسب میان جرم و مجازات هم در انتخاب نوع مجازات و هم در تعیین مقدار مجازات رعایت شود (میراحمدی و واحدی، 1400: ۲۷۴).
بهعبارتدیگر درصورتیکه فعل یا ترک فعلی دارای ضمانت اجرا شمرده شود، واکنش قانونی در مقابل آن قبل از ارتکاب باید توسط قانونگذار تعیین شده باشد و برای هر رفتار دارای ضمانت اجرا، مجازات خاص پیشبینی شده باشد. این در حالی است که در ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری بهرغم اینکه عنوان فصل سوم قانون مذکور «مجازاتها» تعیین شده است، بهغیراز موارد خاص، قانونگذار برای هر تخلف اداری مجازات مشخصی تعیین نکرده است؛ برخلاف قوانین کیفری که برای هر رفتار مجرمانه اعم از فعل یا ترک فعل مجازات مشخصی مقرر میشود. در ماده (۹) این قانون مجازاتهای قابلاعمال را در یازده عنوان مشخص کرده و انتخاب هریک از این موارد یازدهگانه را در اختیار هیئت رسیدگی به تخلفات اداری قرار داده است (صادقیمقدم و میرزاده کوهشاهی، 1395: ۱۳۴).
بهعبارتدیگر زمانی که هیئت وارد رسیدگی به تخلفات انتسابی کارمند شده است و به فرض اینکه اتهامهای انتسابی را یک یا چند مورد از موارد مندرج در ماده (8) قانون مذکور تعیین و فرایند دادرسی را طی کرده است و هیئت نظر بر صدور حکم محکومیت کارمند را دارد، هیئت تخلفات میتواند یکی از موارد یازدهگانه در ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان را بهعنوان مجازات تعیین کند. درحالیکه طبق اصل قانونی بودن جرم و مجازات هر رفتار باید مجازات خاص خود را داشته باشد و قانونگذار باید در ازای هر تخلف پیشبینیشده در ماده (8)، یک مجازات مشخص را مقرر میکرد. با توجه بهمراتب فوق و بهصراحت تبصره «۴» ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری که مقرر داشته است «هیئتها پس از اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند، در صورت احراز تخلف یا تخلفات، در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازاتهای موضوع این قانون را اعمال خواهند نمود»؛ مشخص است که هیئتهای رسیدگی در تعیین مجازات اختیار زیادی دارند یعنی میتوانند از سبکترین مجازات یعنی اخطار کتبی بدون درج در پرونده تا شدیدترین مجازاتها چون اخراج یا انفصال دائم از خدمات دولتی را تعیین کنند، این موضوع خلاف اصل قانونی بودن رفتار ارتکابی با مجازاتهای اعمال شده بهنظر میرسد.
در تعیین مجازات، علاوه بر رعایت اصل شخصی بودن و اصل تناسب جرم و مجازات، رعایت اصل فردی کردن مجازاتها نیز ضروری است؛ موضوعی که متأسفانه در هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری خیلی به آن توجه خاصی نمیشود. اصل فردی کردن مجازات بهمعنای اعمال مجازات و هرگونه واکنش متناسب با شخصیت و خصوصیات جسمانی، روحی، روانی و اجتماعی افراد است که قانونگذار و مقامات قضایی حکم میدهد و ممکن است موجب تخفیف، تشدید و بعضاً حتی عدم اجرای مجازات یا عدم تعقیب مرتکب شود. لذا در دادرسیهای اداری برای تعیین مجازات عواملی چون شخصیت مرتکب، جنسیت، وضعیت اجتماعی و خانوادگی نیز باید مدنظر قرار گرفته شود. در برخی از آرای شعب دیوان عدالت اداری بهطور صریح یا ضمنی علاوه بر تناسب جرم و مجازات به وضعیت فردی متهم در تعیین مجازات و اجرای اصل تناسب بین جرم و مجازات استناد شده است (نکوئی، 1400: 204) بهنحویکه بسیاری از آرای صادره از هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری در مرحله تجدیدنظرخواهی در دیوان عدالت اداری بهدلیل عدم تناسب جرم و مجازات مورد نقض قرار گرفته که از نمونه آنها میتوان دادنامه شماره 9209970902100618 مورخ 20/3/1392 صادره از شعبه 21 دیوان عدالت اداری را نام برد که بهدلیل عدم تناسب مجازات اخراج با غیبت غیرموجه کمتر از یک ماه اقدام به نقض رأی هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کرده است. همچنین دادنامه شماره 1327 مورخ 18/6/1393 صادره از شعبه 22 دیوان عدالت اداری نیز ازجمله آرایی است که بهدلیل عدم تناسب جرم و مجازات در نقض رأی صادره از هیئت بدوی رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان مجلس صادر شده است. مضافاً دادنامه شماره 140431390000571244 مورخ 6/3/1404 صادره از شعبه 27 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز مبنیبر نقض رأی هیئت رسیدگی به تخلفات کارمندان تأمین اجتماعی بهدلیل عدم تناسب جرم و مجازات صادر شده است.
علاوه بر این موضوع پیشبینی این حجم بالا از اختیار برای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری سبب صدور آرای متفاوت از هیئتها خواهد شد چراکه ممکن است هیئتی درخصوص عنوان تخلفی مانند اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری موضوع بند «1» ماده (8) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مجازاتی چون اخطار کتبی بدون درج در پرونده را اعمال کند اما هیئت دیگر درخصوص رسیدگی به همین اتهام با توجه به اختیاراتی که دارد مجازات شدیدتر دیگری را درنظر گیرد درحالیکه رفتار ارتکابی و شرایط مرتکبان در هر دو پرونده مشابه است. بهنظر بهتر بود همانگونه که قانونگذار انواع تخلفات اداری را پیشبینی و مشخص کرده است برای هر تخلف مجازات خاص آن را تعیین میکرد تا اولاً هیئتها بهصراحت مجازات هر تخلف را مورد حکم قرار دهند و ثانیاً اختیار بیش از حد معمول در تعیین مجازات برای هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری مقرر نشده باشد. بنابراین بهنظر میرسد به لحاظ ضعف هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری در حفظ استقلال و بیطرفی خود و با توجه به وابستگی شدید آنها به دستگاههای اجرایی و همچنین با توجه به عدم تناسب بین جرم و مجازات در قانون رسیدگی به تخلفات اداری اعطای اختیاراتی چون صدور حکم اخراج یا انفصال دائم به هیئتهای تخلفات اداری اقدامی غیرکارشناسی ازسوی نظام حقوقی حاکم بوده و بهتر بود صدور این قبیل مجازاتها در محاکم عمومی دادگستری انجام میگرفت (محمدی، 1397: ۹۹).
2-2-4. محدودیت در تجدیدنظرخواهی آرای صادره
مطابق با اصول دادرسی، هر رأیی که از مراجع قضایی و شبهقضایی صادر میشود باید وضعیت قابلتجدیدنظر بودن یا قطعیت آن در رأی صادره مشخص شود بهنحویکه طرفین پرونده بدانند درخصوص رأی صادره حق تجدیدنظرخواهی دارند یا خیر (علایی و براتی، 1398: ۱۸). قانونگذار درخصوص آرای صادره از هیئتهای تخلفات اداری حق تجدیدنظرخواهی را در ماده (10) قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان پیشبینی کرده است و مجازاتهای مندرج در بندهای «د»، «هـ»، «ح»، «ط»، «ی» و «ک» ماده (9) قانون مذکور را قابل تجدیدنظرخواهی در هیئتهای تجدیدنظر دانسته است. با این شرح اگر شخصی که پرونده اتهامی او در هیئتهای بدوی رسیدگی به تخلفات اداری در حال رسیدگی است به یکی از مجازاتهای فوق محکوم شود میتواند نسبت به رأی صادره تقاضای تجدیدنظرخواهی کند تا مورد رسیدگی قرار گیرد. رسیدگی در مرحله تجدیدنظر همانند رسیدگی در مرحله بدوی است و میتواند از تدابیری چون گروه تحقیق و تحصیل دلیل استفاده کند.
در مرحله تجدیدنظرخواهی صرفاً محکومٌعلیه میتواند تقاضای تجدیدنظر کند و شاکی یا اعلامکننده تخلف درخصوص رأی صادره هیئت بدوی، این حق را ندارد. هیئت تجدیدنظر درخصوص آرایی که مورد تجدیدنظرخواهی قرار میگیرد تصمیمات مختلفی میتواند اتخاذ کند و ممکن است یکی از آرا، نقض رأی هیئت بدوی و تبرئه متهم یا شاید صدور رأی خفیفتر یا تأیید رأی هیئت بدوی یا صدور رأی شدیدتر را مورد حکم قرار دهد. اما درصورتیکه هیئت تجدیدنظر قصد نقض رأی هیئت بدوی و صدور مجازات شدیدتر را داشته باشد چون این تصمیم به ضرر متهم یا محکومٌعلیه خواهد بود باید هیئت تجدیدنظر مستندات جدیدتری نسبت به مرحله بدوی داشته باشد که در رأی صادره بتواند به آن استناد کند.
ماده (۲۳) قانون رسیدگی به تخلفات اداری در این خصوص مقرر داشته است «اعمال مجازات شدیدتر نسبت به آرای غیرقطعی هیئتهای بدوی یا آرای نقض شده توسط دیوان عدالت اداری با توجه به مستندات جدید پس از رسیدگی مجدد با توجه به کلیه جوانب امر بلامانع است». بنابراین اعمال مجازات شدیدتر برای آرای مذکور درصورتیکه مستندات یا اسناد جدیدی غیر از موارد بررسی شده قبلی در رسیدگیهای مجدد بهدست نیاید مجاز نیست و این موضوع در رأی وحدت رویه شماره 6 مورخ 2/2/1374 نیز مورد تأیید قرار گرفته است (صادقیمقدم و میرزاده کوهشاهی، 1395: ۱۳۴).
نکته قابلتوجه در مطالب فوق این است که قانونگذار حق تجدیدنظرخواهی را صرفاً درخصوص محکومٌعلیه پیشبینی کرده است و برای شاکی یا اعلامکننده تخلف این حق پیشبینی نشده است و این در حالی است که طبق اصول دادرسی هریک از طرفین دعوی در آرای قابلتجدیدنظر باید حق تجدیدنظرخواهی داشته باشند. گزارشدهندگان تخلف میتوانند اشخاص حقیقی مانند کارمندان یا مدیران آن اداره یا حتی مراجعهکنندگان و اشخاص حقوقی مانند سازمان بازرسی یا دیوان محاسبات باشند که به فراخور بازرسیها و تحقیقاتی که انجام میدهند با سوء جریانی در یک اداره مواجه شوند و تقاضای رسیدگی به موضوع از هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری را داشته باشند. بنابراین در رعایت حق طرفین دعوی بهتر بود قانونگذار برای این قبیل اشخاص حق تجدیدنظرخواهی را پیشبینی میکرد.
علاوه بر اینکه برخی از مجازاتهای پیشبینیشده در ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری قابلتجدیدنظر در هیئتهای تجدیدنظر است سایر مجازاتهای پیشبینی شده در این ماده که محکومیت آنها در هیئتهای بدوی بهصورت قطعی است قابلشکایت در دیوان عدالت اداری است. ماده (21) این قانون مقرر داشته است «درصورتیکه متهم به آرای قطعی صادره توسط هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری اعتراض داشته باشد، میتواند حداکثر تا یک ماه پس از ابلاغ رأی به دیوان عدالت اداری شکایت نماید در غیر این صورت رأی قابلرسیدگی در دیوان نخواهد بود». طبق این ماده محکومیتهای بندهای «الف»، «ب»، «ج»، «و» و «ز» ماده (9) قابلشکایت و به عبارتی تجدیدنظرخواهی در دیوان عدالت اداری خواهد بود. علاوه بر این موارد، همه آرای صادره هیئتهای بدوی درخصوص مجازاتهای قابلتجدیدنظر که متهم در مهلت مقرر درخصوص آن تجدیدنظرخواهی نکرده باشد و همچنین تمامی آرای صادره هیئتهای تجدیدنظر قابلشکایت و تجدیدنظرخواهی در دیوان عدالت اداری است (نکویی، 1400: ۱۹۸). نکته قابلتوجه درخصوص شکایت در دیوان عدالت اداری این است که در موارد فوق همانند تجدیدنظرخواهی از طریق هیئتهای تجدیدنظر، فقط متهم یا وکیل او حق تجدیدنظرخواهی را از دیوان خواهد داشت و شاکی یا اعلامکننده تخلف حق شکایت به دیوان عدالت اداری را درخصوص آرای صادره نخواهد داشت.
این محدودیتها در تجدیدنظرخواهی مانع تحقق اصول دادرسی منصفانه خواهد شد و عدالت اقتضا دارد اگر درخصوص تجدیدنظرخواهی قانونگذار حقی را برای یکی از طرفین پرونده در نظر بگیرد طرف دیگر پرونده نیز از این حق برخوردار باشد.
علاوه بر اینکه شاکی یا اعلامکننده تخلف حق درخواست تجدیدنظرخواهی از آرای صادره هیئتها را نخواهد داشت، در صورت قطعیت حکم با توجه به غیرقابلگذشت بودن تمامی مجازاتهای پیشبینیشده در ماده (9) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، اجرای حکم محکومیت نیز نیازی به درخواست یا تقاضای شاکی یا اعلامکننده جرم نیست و اداره کارگزینی دستگاههای اجرایی رأساً به اجرای حکم محکومیت محکومٌعلیه اقدام خواهد کرد.
2-2-5. عدم تأثیر گذشت شاکی خصوصی در تخلفات انتسابی به متهم
گذشت بهمعنای بخشش و چشمپوشی است و ابراز آن ازسوی شاکی خصوصی را عدول یا انصراف از ادامه دعوی و استرداد شکایت تعریف کردهاند (ربیعه، 1400: ۵۲۹). در نظام کیفری ایران رفتارهای مجرمانه از حیث گذشت به دو دسته قابلگذشت و غیرقابلگذشت تقسیم میشود بهنحویکه مقنن برخی رفتارها را از جهت اینکه جنبه عمومی آنها بر جنبه خصوصی غلبه دارد از جرائم غیرقابلگذشت و برخی دیگر از جرائم را از جرائم قابلگذشت تعیین کرده است. رفتارهای مجرمانهای چون فحاشی، تهمت، افترا و ... از جرائم قابلگذشت است. این جرائم با برخی تخلفات اداری منشأ مشترک دارد و این رفتارها در قانون رسیدگی به تخلفات اداری بهعنوان برخی از عناوین اتهامی یا تخلفات مقرر اداری تعیین شدهاند. بهعبارتدیگر همانگونه که در مطالب گذشته بیان شد، مطابق با ماده (8) تخلفات اداری به دو قسم تقسیم میشود برخی از این تخلفات عنوان مجرمانه دارد و برخی دیگر فاقد عنوان مجرمانه است.
درصورتیکه در جرائم قابلگذشت شاکی خصوصی گذشت کند دعوی خصوصی ساقط خواهد شد و درنتیجه قرار موقوفی تعقیب یا در مرحله اجرا قرار موقوفی اجرا صادر خواهد شد و در جرائم غیرقابلگذشت نیز گذشت شاکی خصوصی میتواند از جهات تخفیف مجازات برای مرتکب لحاظ شود.
در قانون تخلفات اداری بهرغم اینکه بسیاری از تخلفات اداری مقرر در ماده (8) قانون مذکور مانند ایراد تهمت، افترا، هتک حیثیت دارای جنبه خصوصی است، گذشت شاکی هیچ تأثیری در توقف رسیدگی به پرونده یا تخفیف مجازات برای مرتکب نخواهد داشت این در حالی است که مقنن در قوانین کیفری که نسبت به قوانین اداری از اهمیت به نسبت بالاتری برخوردار است این قبیل رفتارها را از جرائم قابلگذشت محسوب کرده اما در قوانین اداری گذشت شاکی هیچ تأثیری در حال مرتکب نخواهد داشت.
طبق ماده (2) دستورالعمل قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 4/8/1378 هیئت عالی نظارت، تخلف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم میشود. لذا با توجه به اینکه قصور بهمعنای کوتاهی غیرعمدی در انجام وظایف اداری محوله تعریف شد است، در این موضوع گذشت شاکی میتوانست از جهات توقف دادرسی یا تخفیف مجازات مرتکب لحاظ شود اما تبصره «2» ماده (۸) دستورالعمل قانون رسیدگی به تخلفات اداری بهصراحت بیان کرده است که «انصراف شاکی یا اعلامکننده مانع رسیدگی حیات نخواهد بود» بنابراین دستورالعمل مذکور، گذشت شاکی در رسیدگی به تخلفات انتسابی به کارمندان را بلااثر دانسته است. با توجه به موارد فوق صرف شکایت شاکی اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی میتواند موجب رسیدگی حیاتهای تخلفات اداری شود و گذشت اشخاص مذکور در فرایند دادرسی هیچ تأثیری نخواهد داشت درحالیکه طبق قواعد عام، دادرسی قانونگذار در مراحل مختلف دادرسی گذشت شاکی در جرائم قابلگذشت را پیشبینی کرده و آن را سبب توقف دادرسی یا حداقل تخفیف مجازات مرتکب میداند لیکن در قانون رسیدگی به تخلفات اداری این موضوع بهصورت کلی بلااثر دانسته شده است.
3. جمعبندی و نتیجهگیری
قانونگذار با تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری و پیشبینی هیئتهای رسیدگی به تخلفات در این قانون، تلاش دارد رسیدگی به تخلفات اداری را در مراجع اداری مورد رسیدگی قرار دهد تا به این طریق بتواند از طرح بسیاری از دعاوی در مراجع قضایی پیشگیری بهعمل آورد.
هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان بهعنوان مرجع رسیدگی، از نظر اجرایی و تصمیمگیری قدرت بسیار بالایی دارند بهنحویکه در آرای صادره خود میتوانند شدیدترین مجازاتها یعنی اخراج یا انفصال دائم را برای کارمند مورد حکم قرار دهند، بنابراین ضروری است فرایند دادرسی در این هیئتها از یک نظام دادرسی قانونی مبنیبر عدالت تبعیت کند.
اصول دادرسی منصفانه در هر نوع اعم از قضایی و اداری توسط مرجع قضایی یا شبهقضایی امری بدیهی است. بهنظر میرسد رعایت این اصول بهنحو بایسته در دادرسیهای اداری مورد توجه و اهمیت قرار نگرفته یا رویکرد مقنن نسبت به این موارد در قانون مذکور آنقدر جزئی است که اثربخشی آن را با چالشهای جدی مواجه کرده است و این امر به تحقق دادرسی عادلانه و بهتبع آن موقعیت شغلی، اداری و اجتماعی کارمندان آسیب خواهد زد. در فرایند دادرسیهای اداری پیشبینی شده است که بسیاری از اصول دادرسی مانند استقلال مقام رسیدگی، استقلال مقام تحقیق و پیشبینی جهات جرحوتعدیل شهود، تفکیک مقام تحقیق از تعقیب، اصل قانونی بودن جرائم و مجازاتها، اصل تناسب جرم و مجازات و ... مورد رعایت قرار نمیگیرد بهنحویکه این موضوع در موارد متعدد میتواند سبب نقض حقوق کارمندان شود. در قانون رسیدگی به تخلفات اداری و آییننامه و دستورالعمل اجرایی آن ضعف و خلأ وجود دارد که موجب غیرعادلانه شدن فرایند رسیدگی خواهد شد. بنابراین با توجه به دلایل فوق و همچنین فقدان آیین دادرسی مشخص، هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری نمیتوانند در رسیدگی به تخلفات کارمندان دولت چنانکه لازمه یک دادرسی منصفانه است موفق عمل کنند. بنابراین با توجه به اینکه بیش از سه دهه از تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری میگذرد، قانونگذار اقدامهای لازم را درخصوص اصلاح و بازنگری موادی از این قانون و آییننامههای اجرایی آن، بهعمل آورد و مواردی همچون تعیین و مشخص کردن مجازاتهای معین در قبال تخلفات مقرر در قانون، برقراری تناسب میان جرم و مجازاتهای مقرر در قانون، پیشبینی استقلال در مقام رسیدگی و مقام تحقیق را بهعمل آورد تا از این طریق ضعفها و خلأهای موجود را برطرف کرده و در سایه آن اصول منصفانه دادرسی را که در قانون فعلی مغفول مانده احیا کند. همچنین ضروری است با اصلاح و الحاق موادی به قانون رسیدگی به تخلفات اداری در راستای اصلاح ساختار و تشکیلات هیئتهای تخلفات و پیشبینی آیین دادرسی واحد برای مرجع رسیدگی و نهادها و مقاماتی چون دادسرا و دادستان اداری اقدام کند.
[1] .Administrative Violation
[2]. ماده ۸ - تخلفات اداری به قرار زیر است: ۱. اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری، ۲. نقض قوانین و مقررات مربوط، 3. ایجاد نارضایتی در اربابرجوع یا انجام ندادن یا تأخیر در انجام امور قانونی آنها بدون دلیل، 4. ایراد تهمت، افترا و هتک حیثیت، 5. اخاذی، ۶. اختلاس، ۷. تبعیض یا اعمال غرض یا روابط غیراداری در اجرای قوانین و مقررات نسبت به اشخاص، 8. ترک خدمت در خلال ساعات موظف اداری، ۹. تکرار در تأخیر ورود به محل خدمت یا تکرار خروج از آن بدون کسب مجوز، ۱۰. تسامح در حفظ اموال و اسناد و وجوه دولتی، ایراد خسارات به اموال دولتی، ۱۱. افشای اسرار و اسناد محرمانه اداری ... .
[3]. ماده ۹- تنبیهات اداری بهترتیب عبارتند از: الف) اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی، ب) توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی، ج) کسر حقوق و فوقالعاده شغل یا عناوین مشابه حداکثر تا یکسوم از یک ماه تا یک سال، د) انفصال موقت از یک ماه تا یک سال، هـ) تغییر محل جغرافیایی خدمت به مدت یک تا پنج سال، و) تنزل مقام و یا محرومیت از انتصاب به پستهای حساس و مدیریتی در دستگاههای دولتی و دستگاههای مشمول این قانون، ز) تنزل یک یا دو گروه یا تعویق در اعطای یک یا دو گروه به مدت یک تا دو سال، ح) بازخرید خدمت در صورت داشتن کمتر از بیست سال سابقه خدمت دولتی در مورد مستخدمین زن و کمتر از 25 سال سابقه دولتی در مورد مستخدمین مرد با پرداخت 30 تا 45 روز حقوق مبنای مربوط در قبال هر سال خدمت به تشخیص هیئت صادرکننده رأی، ط) بازنشستگی در صورت داشتن بیش از 20 سال سابقه خدمت دولتی برای مستخدمین زن و بیش از 25 سال سابقه خدمت دولتی برای مستخدمین مرد براساس سنوات خدمت دولتی یا تقلیل یک یا دو گروه، ی) اخراج از دستگاه متبوع، ک) انفصال دائم از خدمات دولتی و دستگاههای مشمول این قانون.
[4]. Principles of Fair Trial
[5]. ماده 12 قانون رسیدگی به تخلفات اداری- رئیس مجلس شورای اسلامی، وزراء، بالاترین مقام اجرایی سازمانهای مستقل دولتی و سایر دستگاههای موضوع تبصره «۱» ماده (1) این قانون و شهردار تهران میتوانند مجازاتهای بندهای «الف»، «ب»، «ج» و «د» ماده (9) این قانون را رأساً و بدون مراجعه به هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری در مورد کارمندان متخلف اعمال نمایند و اختیارات اعمال مجازاتهای بندهای «الف»، «ب» و «ج» را به معاونان خود و بندهای «الف» و «ب» را به استانداران، رؤسای دانشگاهها و مدیران کل تفویض کنند. در صورت اعمال مجازات توسط مقامات و اشخاص مزبور هیئتهای تجدیدنظر حق رسیدگی و صدور رأی مجدد در مورد همان تخلف را ندارند مگر با تشخیص و موافقت کتبی خود آن مقامات و اشخاص.
[6] . ماده 177- شاهد شرعی در زمان ادای شهادت باید شرایط زیر را دارا باشد: الف) بلوغ، ب) عقل، پ) ایمان، ت) عدالت، ث) طهارت مولد، ج) ذینفع نبودن در موضوع، چ) نداشتن خصومت با طرفین یا یکی از آنها، ح) عدم اشتغال به تکدی، خ) ولگرد نبودن.
[7]. ماده ۱۹- هرگاه تخلف کارمند عنوان یکی از جرائم مندرج در قوانین جزایی را نیز داشته باشد هیئت رسیدگی به تخلفات اداری مکلف است مطابق این قانون به تخلف رسیدگی و رأی قانونی صادر نماید و مراتب را برای رسیدگی به اصل جرم به مرجع قضایی صالح ارسال دارد. هرگونه تصمیم مراجع قضایی مانع از اجرای مجازاتهای اداری نخواهد بود. چنانچه تصمیم مراجع قضایی مبنیبر برائت باشد هیئت رسیدگی به تخلفات اداری طبق ماده (24) این قانون اقدام مینماید.
