مقدمه

امروزه دولت‌ها با چالش‎های پیچیده و چندبعدی اقتصادی مواجه‌اند؛ نظام حکمرانی و مردم ایران نیز تحت تأثیر این چالش‌ها و جنگ شدید اقتصادی دشواری‌های بسیاری را تجربه می‌کنند و همگان در تلاش هستند تا ناکارآمدی‌های موجود را به حداقل رسانده و برای تقویت حقوق اقتصادی مردم نقش مؤثری ایفا ‌کنند. حق اشتغال که به‌دلیل دایره شمول و تأثیر بنیادین آن در تحقق سایر حق‌های بشری، در گفتمان حقوق بشر جایگاه ویژه‌ای دارد و به‌عنوان موضوعی که نقش مؤثری در ثبات و امنیت اقتصادی ایفا می‌کند و البته ابعاد مختلف قانونی، اجرایی و قضایی-نظارتی دارد، باید در قوانین جمهوری اسلامی ایران مورد ارزیابی قرار گیرد؛ چراکه کارآمدی یا ناکارآمدی بافت قانونی موجود، تعیین‌کننده وضعیت و کیفیت استیفای این حق خواهد بود.

براساس مطالعاتی که در این عرصه صورت می‌گیرد می‌توان راهبردهای حقوقی دقیق‌تری برای تثبیت نقاط قوت و تقویت نقاط ضعف قوانین طراحی کرد و گام مهمی در راستای اجرای مفاد ارزشمند «سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری» ابلاغی مقام معظم رهبری برداشت. درنتیجه، یکی از پیش‌نیازها و به تعبیری استلزامات توصیف و آسیب‌شناسی این حق، شناخت دقیق مؤلفه‌ها و بازشناسی جایگاه و ساختار آن و به‌طورکلی کیفیت ظهور آن در شبکه و گستره قوانین فعلی است. دستیابی به شناخت کلان از ساختار حقوقی این حق در قوانین و سپس تحلیل آسیب‌های مرتبط برای پژوهشگران، قانونگذاران و متولیان، ضرورت و هدف اصلی پژوهش پیش رو را نمایان می‌سازد.

نویسندگان این پژوهش با تحلیل قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام و قوانین مصوب مجلس، رویکرد شکلی و ماهوی قوانین کنونی در زمینه این حق و احکام قانونی مرتبط با ساختار آن را مطالعه کرده و آسیب‎های اصلی ساختار حقوقی موجود را بررسی و به سؤال اصلی پژوهش یعنی «چه آسیب‌هایی در ساختار حقوقی حق اشتغال در قوانین جمهوری اسلامی ایران وجود دارد؟» پاسخ می‌دهند.

برای ارائه دستاوردهای پژوهش، پس از مرور پیشینه، مبانی مفهومی (مؤلفه‌های حق اشتغال، اصطلاح آسیب‌شناسی و ساختار حقوقی) بررسی می‌شود، سپس ساختار حقوقی و جایگاه این حق در قوانین جمهوری اسلامی ایران به همراه جدول احکام قانونی مرتبط به تفصیل ارائه خواهد شد و درنهایت آسیب‌های ساختار حقوقی تحلیل می‌‌شود.

1.    پیشینه تحقیق

در آثار موجود معمولاً ابعاد حقوقی یا اقتصادی این حق و عمدتاً مصادیق/ عناصر فرعی آن یا وضعیت اقشار و گروه‌های مختلف بررسی شده است مانند:

-      عراقی (۱۳۸۱) در کتاب حقوق کار،- برخی از مؤلفه‌های حق اشتغال را در قانون کار ایران تحلیل و اجمالاً آسیب‌شناسی کرده است.

-      عراقی و طاهری (۱۳۹۱) در «انتخاب آزادانه شغل در پرتو حق اشتغال» کلیات این حق را در ادبیات جهانی حقوق کار مورد واکاوی قرار داده‌اند.

-      جاوید و شاه‌مرادی (۱۳۹۲) در «آسیب‌شناسی حقوقی زنان شاغل» چالش‌های اجتماعی و حقوقی زنان شاغل را مطرح کرده‌اند.

-      مرکز مالمیری (۱۳۹۶) در «مفهوم مقررات دست‌وپاگیر و تبیین آثار آن بر کسب‌وکار» چارچوب نظری این بحث را ارائه کرده است.

-      رفیعی (۱۳۹۶) در کتاب قانون کار در نظم حقوقی کنونی برخی مواد قانون کار ایران را از این منظر مختصراً تحلیل کرده است.

-      حکمت‌نیا و زمانیان (۱۳۹۶) در پژوهش «امنیت اشتغال با نگاهی به قانون کار ایران» انعطاف‌پذیری پایین قانون کار ایران را در این زمینه گوشزد کرده‌اند.

-      ویژه و رضایی (۱۴۰۱) در «تحلیل سیاست‌های اشتغال دولت ایران در پرتوی حق‌های بنیادین کار» به نقد سیاست‌های فعال و منفعل دولت و پای‌بندی به مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی پرداخته‌اند.

-      همچنین گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مانند «بررسی احکام قانونی حمایت از تولید، سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار» مکرراً به ارزیابی قوانین و شاخص‌های اشتغال و کسب‌وکار پرداخته اما در آثار مذکور ساختار حقوقی کلان و مجموع مؤلفه‌های حقوق بشری مورد بررسی قرار نگرفته و درنتیجه، جنبه نوآوری این پژوهش اولاً در بازشناسی و آسیب‌شناسی ساختار کلان، جایگاه و احکام قانونی مرتبط با این حق در قوانین و ثانیاً لحاظ کردن مجموع مؤلفه‌های حقوق بشری و سه‌گانه این حق در تحلیل‌ها است.

2.    مبانی مفهومی

۲-۱. حق اشتغال

۲-۱-۱. پیشینه و سیر تاریخی

حق اشتغال[1] در میان حق‎های رفاهی (نسل دوم) و حتی حق‌های جمعی (نسل سوم) حقوق بشر جایگاه ویژه‎ای دارد و با تضمین سایر حق‎های بشری پیوند می‌خورد. پژوهشگران معتقدند پیشینه این حق به قرن 19 میلادی فرانسه بازمی‌گردد چراکه با رهبری لوئی بلان[2] سوسیالیست فرانسوی، به دنبال افزایش بیکاری در پی بحران مالی سال 1846 میلادی به انقلاب فرانسه و تشکیل جمهوری دوم در سال 1848 منجر شد (Robertson, 1952: 69). سابقاً حق مالکیت، یک آرمان حیاتی به‌شمار می‎رفت و در مطالبات انقلابیون برای آزادی سیاسی و برابری علیه فئودالیسم دیده می‌شد زیرا دارایی می‎توانست مبنایی برای برخورداری از استانداردهای مناسب زندگی باشد اما فقط مالکان بودند که از حقوق مدنی و سیاسی مانند حق رأی و حقوق شهروندی برخوردار باشند. در چنین شرایطی و پس از تلاش انقلابیون، تصمیم بر آن شد ازآنجا‌که همه مالک زمین و اموال ارزشمند نیستند، معیار اشتغال به‌منظور دستیابی به استانداردهای زندگی مناسب برای همگان در نظر گرفته شود (Alfredsson, 1999: 553). در ادامه حامیان مارکسیسم با این حق به مبارزه پرداخته و پل لافارگ[3]، مارکسیست فرانسوی در کتاب مشهور حق تنبل بودن[4] به آن خُرده گرفت چراکه اشتغال را نوعی آیین تحقیرکننده و شکلی از اسارت طبقاتی برای پرولتاریای فرانسه می‌دانست (Lafargue, 1883: 45). این نزاع در اعتراضات گسترده کارگران فرانسه و سایر کشورهای اروپایی خود را نمایان ساخت و زمینه‌های اولیه شکل‌گیری سازمان بین‌المللی کار را پس از جنگ جهانی اول فراهم ساخت و به‌تدریج مقاوله‌نامه‌های این سازمان در گسترش ابعاد مختلف حق اشتغال نقش مهمی ایفا کرد (Maul, 2019: 45).

در ایران از زمان صنعتی‎ شدن، با ظهور مشکلات مربوط به کارگران و مدرن ‎شدن نظام حقوقی به‌ویژه در دوران پهلوی دوم، این حق اهمیت بیشتری یافت و به‌تدریج قانونگذار با اتخاذ سیاست تقنینی و ایجاد ساختار حقوقی در قوانین و مقررات به آن توجه کرد. پس از انقلاب اسلامی نیز مشکلات کارگران و چالش تدوین قانون کار جدید به این معادله افزوده شد و جمعیت‌های کارگری که نقش مؤثری در پیروزی انقلاب داشتند خواستار مطالبات بیشتری بودند، تا اینکه بخشی از این مطالبات مانند آزادی انتخاب شغل، تعیین حداقل دستمزد، مزایای کاری و ... ابتدا در اصول قانون اساسی و پس از مناقشات فراوان میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در زمینه تعارضات لایحه با فقه اسلامی از حیث نحوه مداخله در قرارداد کار و روابط میان کارگر و کارفرما با تصویب قانون کار در سال 1369 به رسمیت شناخته شد (موحدیان، 1385: 33). از آن زمان به‌تدریج با موضوعیت یافتن حکمرانی اقتصادی و افزایش تعامل با سازمان ملل و ارکان حقوق بشری، این حق اهمیت والاتری یافت (عراقی، 1381: 67) و قوانین موضوعی و متفرقه بسیاری تاکنون به تصویب رسیده است.

۲-۱-۲. تعریف و مؤلفه‌ها

حق اشتغال در بیشتر نظام‎های حقوقی پذیرفته‌ شده و به‌عنوان مصداقی از حقوق شهروندی محسوب می‌شود. بنابراین شهروندان دارای اختیار و حق انسانی در اشتغال برای تأمین نیازهای خود هستند و نباید از آن منع شوند. البته این حق در حقوق اقتصادی بیشتر با عنوان «اصل آزادی شغل و کسب‌و‌کار» بررسی می‎شود (فارغ از نوع رابطه‌ای که میان حق اشتغال و حق کسب‌وکار ترسیم می‌کنند)؛ زیرا در اقتصاد بهینگی و کارآمدی با توجه به ضوابط حقوق رقابت اهمیت داشته و این اصل به تنظیم مناسبات اقتصادی بنگاه‎های خرد و کلان ازجمله کسب‌و‌کارهای نوپدید مرتبط می‌شود. همچنین این حق آثار خود را در حقوق کار و بیشتر با تأکید بر ابعاد حمایتی به‌ویژه «منع کار اجباری» و «منع تبعیض» برجای گذاشته است (Garden, 2019: 25)؛ اما در ادبیات حقوق بشر به‌عنوان یک حق بنیادین و عام‌الشمول و با محوریت کرامت انسانی، ابعاد بیشتری را دربرمی‌گیرد (Bogg, 2015: 277).

مؤلفه‌های این حق در «اعلامیه جهانی حقوق بشر» (1948) و «میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» (1966) مطرح شده است:

§       بند (۲۳.۱) اعلامیه: «هرکس از حق کار، انتخاب آزاد شغل، داشتن شرایط عادلانه و مساعد کار و حمایت در برابر بیکاری برخوردار است».

§       مواد (6) و (7) میثاق حق اشتغال را به رسمیت شناخته و دولت‌های عضو را در زمینه «آزادی انتخاب شغل»، «راهنمایی و تربیت حرفه‌ای و طرح برنامه‌ها و خط‌مشی‌ها برای اشتغال تام و مولد تحت شرایطی که آزادی‌های اساسی سیاسی و اقتصادی را برای افراد حفظ کند»، «شرایط عادلانه و مساعد کار» و برخی مصادیق آن مکلف کرده است.

گفتنی است این حق و تعهد ایجابی دولت‌ها در قبال آن، به معنای ایجاد شغل معین برای هر شهروند نیست. با تمام اهمیتی که اشتغال در منظومه حقوق بشر دارد، محققان هیچ‌گاه ادعا نداشته‌اند که دولت مکلف است رأساً برای هر شخص اشتغال به‌وجود آورد (Ashiagbor, 2005: 244)، بلکه این حق به معنای ایجاد فرصت‌ها و شرایط لازم برای عموم افراد است به‌نحوی‌که هر فرد این فرصت را داشته باشد تا زندگی خود را با شغلی تأمین کند که آزادانه انتخاب کرده و بر همین مبنا وظیفه دولت‌ها را از نوع تعهد به‌وسیله دانسته‌اند (Marks and Clopham, 2005: 436).

 به استناد مؤلفه‌هایی که اعلامیه و میثاق بیان داشته‌اند، باید سه عنصر مفهومی برای این حق در نظر گرفت:

اول: آزادی انتخاب شغل

«آزادی انتخاب شغل»[5] دارای دو جنبه متمایز است:

1.     ایجابی: هرکس حق دارد شغل مطلوب خود را تنها با داشتن صلاحیت‌های لازم و بدون اِعمال فشار سیاسی یا اقتصادی انتخاب کند و شرایط قانونی لازم ازجمله صدور مجوزها، توزیع عادلانه فرصت‌های شغلی و ارائه آموزش‌های شغلی و مهارتی مورد نیاز باید پیش‌بینی شود.

2.    سلبی: هیچ‌کس حق ندارد فردی را با اِعمال فشار و تهدید مجبور به انجام کاری کند یا از انجام آن نهی کند که از آن به «منع کار اجباری» یاد می‎شود (Collins, 2019: 154).

 این مؤلفه در اعلامیه فیلادلفیا، مقاوله‎نامه شماره (29) و توصیه‎نامه‎های شماره (35)، (36) و (193) سازمان بین‎المللی کار قابل رهگیری است. بنابراین الزام و اجبار قانونی به کسب مهارت‌های تخصصی و دریافت آموزش‌های مهارتی برای مشاغل مختلف از مقدمات اشتغال تلقی شده و مشمول حکم سلبی این مؤلفه نمی‌شود (عراقی و طاهری، 1391: 70).

دوم: برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار

برخی از نویسندگان مهم‎ترین مؤلفه حق اشتغال را «برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار»[6] برای کارگران و صاحبان مشاغل می‎دانند چراکه در صورت فقدان این مؤلفه، آزادی انتخاب شغل به‌دلیل شرایط نامطلوب کاملاً بی‌معناست (طباطبایی مؤتمنی، ۱۳۸۶: ۵۱۵). این مؤلفه دربردارنده برخی معیارهای فرعی همچون منع تبعیض، حفظ کرامت انسانی و شأن کارگر، برخورد منصفانه، جلوگیری از انواع سوءاستفاده‌ها، مزد برابر و دریافت مزایای کاری منصفانه است (Collins, 2019: 8).

سوم: حفاظت در برابر بیکاری

حق اشتغال با «حفاظت در برابر بیکاری»[7]، هنگامی که دولت یا کارفرما به دلایل گوناگون به‌آسانی نتواند فرد را از اشتغال محروم کند، به‌غایت اعلای خود می‌رسد. در حقوق کار اگرچه راه‎های خاتمه قرارداد، غیر از اخراج و فسخ یک‌طرفه از جانب کارفرما، موارد متعدد دیگری را همچون تعلیق قرارداد دربرمی‌گیرد؛ اما اخراج و تعدیل نیروی‎ ناگهانی، خودسرانه، بدون دلیل یا به دلایل تبعیض‎آمیز بیشترین نگرانی را برای کارگران به‌وجود می‌آورد. بدین‌منظور دولت‌ها اولاً باید با وضع قوانین نظارتی محدودیت‎هایی را برای اخراج شاغلان قرار دهند و مرتباً بر آن نظارت داشته باشند و ثانیاً با وضع قوانین حمایتی از فعالیت پایدار کسب‌و‌کارها و به‌طورکلی اشتغال‌زایی حمایت کنند. در کنار جنبه‌های مذکور، مطابق ماده (8) میثاق و توصیه‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار به رسمیت شناختن «حق اجتماع و اعتراض» برای تقویت جایگاه مطالبه‌گری کارگران و پیش‌بینی بیمه بیکاری از عناصر فرعی این مؤلفه محسوب می‌شود (حکمت‌نیا و زمانیان، 1396: 17).

۲-۲. آسیب‌شناسی

«آسیب‌شناسی»^[8] را می‌توان در معنای عام خود از رویکردهای کاربردی دانش اجتماعی دانست که هدف اصلی آن شناخت و تشخیص چالش‌ها، کمبودها و عدم مطلوبیت‌ها در انواع روابط اجتماعی اعم از سیاسی و حقوقی است. در معنای خاص و تخصصی «هدف آسیب‌شناسی شناخت بیماری‌ها و کمبودهای روانی-تنی و اجتماعی و نحوه تکوین، رشد و دگرگونی آنهاست» (ساروخانی، 1376:  571). در این پژوهش معنای عام آسیب‌شناسی مدنظر بوده و ازآنجا‌که همه نظریات توصیفی یا تبیینی در علوم اجتماعی می‌تواند مبنای آسیب‌شناسی قرار گیرد، فنون شکلی و ماهوی قانونگذاری در عرصه اشتغال و کسب‌وکار مبنای تحلیل خواهد بود.

۲-۳. ساختار حقوقی

«ساختار حقوقی»[9] بیانگر مجموعه ارزش‌ها، اصول، قواعد کلی، شبکه هنجارها و الزامات، رویه‌های اجرایی و ضمانت اجرای امور حقوقی و فرایندهای کنونی حقوقی بوده و نقش بسیار مهمی در معرفی شاکله فعلی یک نظام حقوقی ایفا می‌کند و در مطالعات تطبیقی حقوق نیز جایگاه ویژه‌ای دارد (Gareis, 1911: 49). با توجه به ویژگی‌های نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران و شباهت آن با خانواده حقوقی رومی-ژرمنی، شبکه مضامین و هنجارهای مندرج در قوانین موضوعه مکتوب و مقررات مرتبط با آنها مهم‌ترین ارکان تشکیل‌دهنده ساختار حقوقی است (کاتوزیان، 1374: 121). تحلیل احکام مندرج در هنجارهای اساسی و عادی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران مهم‌ترین اقدام برای شناخت ساختار حقوقی در موضوع‌های مختلف محسوب می‌شود.

3.    روش تحقیق

این پژوهش از نوع توصیفی-تحلیلی و شیوه گردآوری داده‌های آن اسنادی (کتابخانه‌ای) است. روش تحلیل داده‌ها، آسیب‌شناسی قوانین برمبنای اصول یا فنون شکلی و ماهوی (تخصصی) قانونگذاری در زمینه حق اشتغال است. به‌منظور بازشناسی ساختار حقوقی این حق ابتدا هنجارهای اساسی اعم از قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام مورد بررسی قرار گرفته و جایگاه مؤلفه‌های سه‌گانه این حق در آنها تحلیل می‌شود. سپس جایگاه مؤلفه‌های مذکور در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی با جداول احکام قانونی مرتبط تحلیل خواهد شد. گفتنی است وضعیت تنقیحی قوانین مورد استناد در این پژوهش نیز مورد بررسی قرار گرفته و صرفاً به آخرین نسخه اصلاحی و مواد معتبر قوانین استناد شده است.

4.    بازشناسی ساختار حقوقی حق اشتغال

۴-۱. هنجارهای اساسی

جدول ۱. هنجارهای اساسی حق اشتغال و کسب‌وکار

 مأخذ: یافته‌های تحقیق.

قانون اساسی از میان مؤلفه‌های سه‌گانه (آزادی انتخاب شغل، برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار و حفاظت در برابر بیکاری) این حق به هر سه مورد آن بدون تفکیک و تمایز اشاره کرده اما تعریف و عناصر فرعی آنها را مشخص نکرده است. البته مطابق اصل بیست‌و‌هشتم، مؤلفه «آزادی انتخاب شغل» با سه قید کلی معرفی شده است: «اسلام»، «مصالح عمومی» و «حقوق دیگران». مقصود از عدم مخالفت با اسلام مغایر نبودن کسب‌و‌کار و عواید آن با موازین اسلامی (اصل چهارم) است، مانند معامله هر آنچه منفعت عقلایی مشروع نداشته باشد نظیر خریدوفروش مشروبات الکلی، گوشت خوک، حیوانات مرده و مانند آن (مکاسب محرمه) (کعبی، 1394: 124). قید مصالح عمومی ازآن‌جهت است که شغل انتخابی مخالف منافع و نظم اجتماعی نباشد مانند خریدوفروش اسلحه. قید حقوق دیگران نیز به معنای عدم تزاحم با حقوق شهروندان و منع اضرار به غیر است (بند «5» اصل چهل‌و‌سوم) (نجفی‌اسفاد و محسنی، 1386: 416). گفتنی است پیرامون اصول یادشده به‌جز اصل یکصدوچهل‌و‌یکم، هیچ نظریه تفسیری شورای نگهبان صادر نکرده است؛ اما نظر به اهمیت منع اشتغال هم‌زمان، بیش از ۱۰ مورد نظریه تفسیری، مشورتی و استعلام وجود دارد.

در سیاست‎های کلی ابعاد مختلف این حق با جزئیات بیشتری مورد توجه بوده است. در دهه 1390 مسائل اقتصادی به‌ویژه اشتغال در سیاست‌ها جایگاه والاتری یافت و به تعبیری فرایند اساسی‌سازی ماهوی آنها توسعه یافت و هر سه مؤلفه مذکور با تفصیل بیشتری در مقایسه با قانون اساسی بیان شد به‌نحوی‌که اصولی مانند «خودکفایی، تولید ملی و استقلال اقتصادی»، «رشد بهره‎وری و پویایی نظام اقتصادی»، «مردمی ‎کردن اقتصاد، اشتغال‎زایی و تقویت بخش خصوصی» و «مبارزه با فساد اقتصادی و اداری» در سیاست‎های مختلف را می‌توان کاملاً منطبق با جنبه‌های ایجابی و سلبی «آزادی انتخاب شغل» و «امنیت شغلی» تحلیل کرد (احمدی بنی، عطریان و غمامی، ۱۳۹۸: ۱۲۳-۱۱۵).

۴-۲. قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی

مؤلفه‌های سه‌گانه این حق در قوانین عادی با جزئیات و گستره بیشتری نسبت به هنجارهای اساسی مورد شناسایی قرار گرفته است.

۴-۲-۱. آزادی انتخاب شغل

مهم‌ترین منبع، «قانون کار» (1369) است و کاملاً هر دو جنبه این مؤلفه (سلبی و ایجابی) را در تناسب با معیارهای سازمان بین‌المللی کار و حقوق جهانی بشر انعکاس داده است.

جدول ۲. مفاد قانونی آزادی انتخاب شغل

مأخذ: همان.

۴-۲-۱-۱. صدور مجوزها و شناسایی مشاغل

مجوزهای قانونی نقش بنیادینی در تضمین آزادی انتخاب شغل و بهبود شاخص آن دارد. پیچیدگی، ابهام و عدم شفافیت فرایندها در قوانین یکی از مهم‌ترین موانع تضمین این حق به‌ویژه برای کسب‌و‌کارهای نوظهور است. تا پیش از دهه 1390 متأسفانه شاهد روندهای قانونی پیچیده و غیرمتمرکز بودیم اما با ابلاغ سیاست‌های اقتصادی، به‌تدریج مشکلات مذکور مرتفع شد و این عرصه با اصلاح برخی قوانین و ایجاد درگاه ملی مجوزها متحول شد. ماده (۱) بندهای «23-21» و ماده (7) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44» ( مصوب 1386 اصلاحی 1399) مهم‌ترین مستندات قانونی این امر است.

جدول ۳. مفاد قانونی صدور مجوزها و شناسایی مشاغل

مأخذ: همان.

۴-۲-۱-۲. ارائه آموزش‌های شغلی

تردیدی نیست که بدون برخورداری از آموزش‎های مناسب، آزادی انتخاب شغل محقق نمی‌شود. وجود مهارت‎ و دانش‎ باعث می‎شود فرد این فرصت را داشته باشد که در صورت تمایل، شغل خود را تغییر داده و به‌این‌ترتیب، رضایت شغلی و بهره‌وری او نیز افزایش ‎یابد (طاهری، ۱۳۹۲: ۱۳). علاوه بر این، از نگاه کارشناسان سازمان جهانی کار آموزش شغلی به ارتقای مؤلفه‌های دیگر ازجمله بهبود شرایط کار و برابری فرصت‌ها کمک می‌کند (ویژه و رضایی، 1401: 180).

جدول ۴. مفاد قانونی ارائه آموزش‌های شغلی

مأخذ: همان.

۴-۲-۱-۳. ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی

در راستای اصل یکصدوچهل‌و‌یکم قانون اساسی احکام قانونی دیگری وضع شده است.

جدول ۵. مفاد قانونی ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی

مأخذ: همان.

۴-۲-۲. برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار

این مؤلفه در قوانین ایران بیش از سایر مؤلفه‌ها مورد توجه قرار گرفته و در زمینه منع تبعیض و تخصیص حمایت‌ها و امتیازات خاص برای اقشار و گروه‌های مختلف (و بعضاً تبعیض مثبت) مانند زنان، اتباع بیگانه، ایثارگران و معلولان الزامات بسیاری وضع‌ شده است، به‌نحوی‌که برخی معتقدند تبعیض‌های مثبت عملاً به تبعیض منفی و تشویق کنشگران اقتصادی به طرد اقشار مذکور با هدف کاهش هزینه‌ها منجر می‌شود (مؤمنی‌راد و بهبودی، 1396: 41).

جدول ۶. مفاد قانونی برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار

مأخذ: همان.

۴-۲-۳. امنیت شغلی و حمایت در برابر بیکاری

سومین مؤلفه در فصول مختلف «قانون کار» به‌ویژه در فصل دوم مشاهده می‌شود: نوع و مدت قرارداد، الزام به کتبی بودن آن در شرایط خاص و شرایط فسخ، تعدیل و پایان قرارداد. در این مواد به‌صورت خاص تلاش شده تا از اخراج خودسرانه، اِعمال فشار و تضییع حقوق کارگران در صورت تعلیق یا خاتمه قرارداد جلوگیری شود.

جدول ۷. مفاد قانونی امنیت شغلی و حمایت در برابر بیکاری

مأخذ: همان.

۴-۳. آسیب‎شناسی ساختار حقوقی اشتغال

۴-۳-۱. آسیب‎های عام و شکلی

آسیب‌های عام و شکلی به اصول و مبانی کلی وضع الزامات حقوقی و طراحی ساختار حقوقی در قالب قوانین بازمی‌گردد. تشریفات مناسب تدوین و تصویب، ساخت جامع، وضوح، دقت، عدم ابهام و به‌طورکلی اتقان زبانی و متنی، تنقیح و تجمیع ضابطه‌مند همگی از اصول عام وضع الزامات حقوقی است (زانتاکی، 1401: 6). در این زمینه می‌توان مفاد «سیاست‌های کلی قانونگذاری» (1398) را نیز مدنظر قرار داد. بند «9» و «10» این سیاست‌ها «شفافیت و عدم ابهام، استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی، تعیین عناوین قوانین جامع، تبویب، تنقیح و تعیین شناسه قوانین موجود کشور» را مطرح کرده است. همچنین بند «20» «سیاست‌های تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی» (1391) بر «تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات با رویکرد ثبات نسبی در قوانین» تأکید دارد.

 محوری‌ترین آسیب در این زمینه، تعدد و تورم قوانین و فقدان طرح‌های جامع تقنینی است که خود زمینه‌ساز سایر آسیب‌ها می‌شود و بار مقرراتی را برای کسب‌وکارها افزایش داده است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1397: 2). از چالش‌های نظام‌های حقوقی در جوامع امروزی، افزایش روزشمار کمیت الزامات حقوقی است. پرواضح است که تورم قوانین به‌ویژه هنگامی‌که دولت مداخلات گسترده‌ اقتصادی دارد، عامل کاهش توجه و اطلاع مخاطبان عمومی و تخصصی نسبت به قوانین، گسترش تزاحمات ماهوی و اجرایی، افزایش هزینه‌های عمومی اجرا، فقدان شفافیت و بروز ابهام و درمجموع تضعیف حاکمیت قانون است (انگ، 1386: 193). ناگفته نماند که الزاماً تعدد مواد در یک عنوان قانونی نامطلوب نیست؛ اما تعدد عناوین قوانین یک آسیب بوده و باید از وضع قوانین متعدد به‌صورت ماده‌واحده و متفرقه پرهیز شود (میرزایی، 1390: 93).

در قوانین کنونی، دست‌کم 584 تکلیف قانونی در 38 عنوان پیرامون اشتغال، کسب‌وکار و تولید وجود دارد (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1401: 10-3) که برخی از آنها در جداول قبلی بررسی شد. این تورم گاهی عامل و گاهی معلول این آسیب‌های فرعی بوده است:

۴-۳-۲. ۴-۳-۲. وضع احکام در قوانین غیرمرتبط

از بدیهیات قانونگذاری، هم‎خوانی مفاد یک قانون و انتخاب عنوان متناسب برای آن‌ است تا اجرای آن میسر شود. در غیر این صورت قانون به صندوقچه‌ای می‌ماند که دربردارنده تعداد زیادی از احکام بدون نظم منطقی است (بیگ‎زاده، 1382: 27). این امر علاوه بر تعویق اصلاحات فوری اقتصادی، به وضع احکامی مشابه، تکراری یا متعارض برای موضوع واحد می‌انجامد (عبدالاحد و همکاران، 1397: 15). افزون بر قوانین اصلی، مواد قانونی مستقل بسیاری در قوانین غیرمرتبط یا کم‌ارتباط با اشتغال مانند قوانین برنامه توسعه، حمایت از اقشار خاص، بودجه، دستگاه‌های اجرایی یا سایر نهادهای حاکمیتی وجود دارد که هرکدام باید در جایگاه اصلاح‌کننده قوانین اصلی قرار می‌گرفت. به‌عنوان‌ مثال، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (1398) به‌‌رغم اینکه می‌توانست در قالب یک طرح، قوانین موجود را اصلاح کند، الزامات متفرقه و متعددی برای فعالیت‌های اقتصادی، پولی و بانکی، کسب‌و‌کارها و اشتغال وضع کرده است.

۴-۳-۳. وضع احکام قانونی غیرضروری

قانون باید متناسب با نیازهای واقعی و معقول اجتماعی وضع شود. درصورتی‌که قوانین با انگیزه‌های سیاسی یا حزبی بدون توجه به نیازهای جامعه تدوین و تصویب شود، به مانعی برای رشد اجتماعی و حاکمیت قانون بدل گشته و عملاً متروک می‎شود (مرکز مالمیری، 1395: 175). بیان سیاست‌ها یا احکام مرتبط با اشتغال یا کسب‌و‌کار در قوانین غیرمرتبط مانند قوانین تأسیس نهادهای غیراقتصادی همچون سازمان تأمین اجتماعی، به جزئیات غیرضروری و دستورالعمل‌ها همچون روند پرداخت دیون و بدهی‌ها، امور آیین‌نامه‌ای مربوط به بورس و بازار سرمایه، بانک‌ها، تأمین اجتماعی و موارد مشابه در مواد مختلف «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (1394)، تصویب «قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» (1394) اشاره دارد که مفاد آن صرفاً بر اجرای سیاست‌ها تأکید می‌کند، نمونه‌ای از این آسیب در ساختار فعلی قوانین کشور است.

مجموع آسیب‌های یادشده، به تشدید هزینه‌ها و بار منفی قوانین می‌انجامد. بار منفی قوانین به زبان ساده یعنی «مداخله و مزاحمت دولت در اشتغال» و در معنای تفصیلی «زیرمجموعه‌ای از مسائل مقررات‌گذاری، دخالت دولت در اشتغال یا کسب‌وکار، هزینه‌های رعایت الزامات، جمع‌آوری مالیات و پاسخ به تقاضاهای اطلاعاتی ازسوی حکومت را شامل می‌شود. این بار شامل موانع اداری، عدم ارائه خدمات به مشتری، تأخیرها و ناکامی‌ها در مواجهه با دیوان‌سالاری دولتی» است. البته بار مقررات، لزوماً به وجود آنها مربوط نمی‌شود بلکه به‌دلیل «بار تشریفات اداری» و هزینه‌های غیرضروری و مخربی است که تحمیل می‌کند و «زمان و منابع مولد اقتصادی که مشاغل برای درک و رعایت مقررات صرف می‌کنند و بیش از هزینه‌های متعارف روزمره اداره یک کسب‌وکار است» (مرکز مالمیری، 1395: 170). در کنار عوامل فوق، بی‌توجهی به فنون شکلی قانونگذاری ازجمله زبان دشوار قوانین (ایهام، ابهام و عدم وضوح)، قانونگذاری بدون ملاحظه، رویه‌های پراکنده قانونگذاری، اصلاح مکرر قوانین و مقررات سهم بسیاری در افزایش بار قوانین دارد (مرکز مالمیری، 1385: 195-180).

۴-۴. آسیب‎های تخصصی و ماهوی

آسیب‌ به جنبه‌های تخصصی و ماهوی حق اشتغال و ساختار حقوقی مرتبط و کیفیت تضمین مؤلفه‌های حقوق بشریِ این حق، بازمی‌گردد و با موضوع‌شناسی، شیوه‌های تخصصی اجرا و طراحی ضمانت اجرا، جایگاه کنشگران تخصصی و موارد مشابه پیوند می‌خورد.

۴-۴-۱. عدم توازن در تأمین مؤلفه‌های سه‌گانه

همان‌طور که در یافته‌های جدول ۶ و مقایسه آن با سایر جداول مشهود است، در بازشناسی ساختار حقوقی و احکام قانونی این نتیجه به‌دست می‌آید که قانونگذار از مجموع سه مؤلفه حقوق بشری این حق، توجه ویژه و بسیار گسترده‌ای به مؤلفه دوم یعنی «برخورداری از شرایط عادلانه و مساعد کار» دارد و با وضع الزامات قانونی، انبوهی از انواع حمایت‌ها و تبعیض‌های مثبت را پیش‌بینی کرده است، درحالی‌که طبق یافته‌های جدول ۷ نسبت به مؤلفه سوم یعنی «امنیت شغلی و حمایت در برابر بیکاری» ضوابط قانونی و تضمین‌کننده بسیار کمتری وجود دارد و برای بسیاری از مشاغل نیز احکام قانونی منحصربه‌فردی وجود ندارد. همچنین برخی از عناصر فرعی مؤلفه اول یا «آزادی انتخاب شغل» مانند «توزیع عادلانه فرصت‌های شغلی» مورد شناسایی قرار نگرفته است (جدول 2).

 بدین‌سان با یک عدم توازن مخرب به‌ویژه در سطح قوانین عادی مواجه هستیم که در اثر گسترش مداخلات دولتی و اتخاذ سیاست‌های دولت رفاه به‌موجب بند «۱۲» اصل سوم قانون اساسی، قانونگذار از ابتدای انقلاب تاکنون بیش از هرچیز درصدد ارائه امتیازها و مزایای شغلی به پشتوانه بودجه عمومی و گاهی به حساب کارفرمایان بوده است و کمتر به شرایط اجتماعی و اقتصادی ناقض ثبات مشاغل و کسب‌وکارها توجه کرده و ازاین‌جهت حق اشتغال با خطرات بیشتری مواجه شده است. درنتیجه این عدم توازن، پدیده چندشغلی طی سال‌های گذشته در ایران افزایش یافته است. بنا بر آمارهای رسمی سالیانه تا 10 درصد به جمعیت چندشغله‌ها افزوده می‌شود که با مؤلفه کاهش قدرت خرید، تورم و کاهش دستمزد و فقدان امنیت شغلی ارتباط مستمری دارد (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1390: 16-3).

۴-۴-۲. ابهام مفهومی و مصداقی اصطلاحات

اصطلاحات «شغل»، «اشتغال» و «کسب‌و‌کار» اگرچه واژه‌هایی شفاف با معانی عرفی ساده هستند اما چنانچه چارچوب مفهومی و مصداقی آنها در قوانین مشخص نشود، عملاً به گسترش تفاسیر شخصی، افزایش تعارضات، تکثر رویه‌های اجرایی و درنهایت متروک شدن قوانین ختم می‌شود. قانونگذار به‌رغم تصویب قوانین متعدد پس از انقلاب و مشخص نکردن معنا و مفهوم اصطلاحات یادشده و نسبت آنها با یکدیگر، با تأخیر فراوان برای اولین بار در بند «ث» ماده (1) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار» (1390) به تعریف «کسب‌و‌کار» اقدام کرده و آن را «هر نوع فعالیت تکرارشونده و مشروع اقتصادی از قبیل تولید، خریدوفروش کالا و خدمات به ‌قصد کسب منافع اقتصادی» دانسته است. فارغ از ضرورت ارائه چارچوب مفهومی در قانون مذکور، این تعریف صرفاً به مؤلفه‌هایی همچون تکرارشوندگی (استمرار)، انگیزه اقتصادی و مشروعیت قانونی اشاره کرده و به‌نظر می‌رسد با بی‌دقتی همه فعالیت‌های تجاری، تولیدی، صنعتی، خدماتی، قرارداد کار و موارد مشابه را ادغام کرده است؛ درحالی‌که قواعد حاکم بر فعالیت تجاری، قرارداد کار و حتی مشاغل دولتی ماهیتاً متفاوت است و هریک تابع قوانین مختص به خود بوده و همه موضو‌ع‌ها را شامل نمی‌شود.

 با این وصف جامعیت تعریف از جهت سکوت درباره بسیاری از کسب‌و‌کارها یا مشخص نبودن نوع و ماهیت فعالیت و همچنین مانعیت آن در مشخص نبودن رابطه با انواع فعالیت‌های اقتصادی مخدوش شده است. درنتیجه این آسیب، تعریف ارائه ‌شده با تعریف ماده (1) «قانون حمایت از شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌ها و اختراعات» (1389) از «شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان» و همچنین ماده (20) و (220) «قانون تجارت» در زمینه انواع شرکت‌های تجاری تداخل مفهومی و مصداقی دارد و مشخص نیست کدام دسته از شرکت‌های تجاری مشمول قوانین حمایتی این قانون می‌شود و به این صورت تضمین مؤلفه «برخورداری از شرایط عادلانه» و «امنیت شغلی» برای مشاغل مرتبط در هاله‌ای از ابهام باقی مانده است.

۴-۴-۳. تعدد و تداخل دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرایی

تعدد دستگاه‌ها و سازمان‌های دارای صلاحیت برای اجرای قوانین مرتبط با اشتغال یکی از آسیب‌های ماهوی و به‌نوعی نتیجه تورم قوانین بوده و به میزانی جدی است که با هر قانونگذاری جدید، معمولاً عناوین تازه‌ای به فهرست عریض‌وطویل متولیان کنونی یا به حجم گسترده وظایف و صلاحیت‌های آنها افزوده می‌شود؛ یقیناً این امر با اصول حکمرانی حقوقی و اقتصادی در تعارض است. پیش‌بینی چندین شورا و کارگروه جدید در «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار» و «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی»، شورای پیگیری در ماده (1) «قانون نحوه پیگیری تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی»، شورای راهبری در ماده (8) «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» (1401) در کنار ده‌ها نهاد و دستگاه متولی دیگر از مصادیق این آسیب است. همچنین عناوینی از قبیل «دبیرخانه هیئت مقررات‌زدایی»، «دفتر پایش و بهبود محیط کسب‌وکار» و «دبیرخانه شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم»، «دفتر مطالعات توسعه بخش خصوصی، رقابت‌پذیری و بهره‌وری» و «ستاد هماهنگی توسعه پنجره‌های واحد» در نهادهای زیر نظر وزارت امور اقتصادی به چشم می‌خورد که تفکیک سازمانی و جایگاه هر‌یک مشخص نیست (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1397: 1). این تکثر علاوه بر تعویق اجرای قوانین، به افزایش بار قوانین درنتیجه مداخلات غیرضروری دولت، کاهش شفافیت، تداخل صلاحیت‌ها، اطاله روندها و به‌تبع افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد و ثمره نهایی این موارد، تضعیف مؤلفه‌های سه‌گانه حق اشتغال به‌دلیل کم توفیقی دولت در اجرای تعهدات خود است.

۴-۴-۴. فقدان آیین‌های دادرسی و رویه‌های قضایی یا شبه‌قضایی تخصصی

امروزه نظام‌های حقوقی به‌ویژه در کشورهای خانواده رومی-ژرمنی تخصصی‌شدن آیین‌های دادرسی، رویه‌های قضایی و گردش کار پرونده‌ها امری مطلوب به‌شمار می‌آید (Smits, 2006: 162). حجم گسترده الزامات مرتبط با اشتغال مستلزم طراحی این رویه‌ها بوده تا علاوه بر افزایش ضریب اجرا، امنیت قضایی و نرخ اتکاپذیری به مقررات و حاکمیت قانون ارتقا یابد. از نظر مشاغل، توانایی سیستم قضایی برای رسیدگی شفاف، سریع و کارآمد به انواع دعاوی مرتبط، شرط بقا و پیشرفت حق اشتغال محسوب می‌شود (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1392: 2). از آسیب‌های تخصصی ساختار فعلی، فقدان چنین آیین‌ها و رویه‌هایی برای تضمین رضایت‌بخش مؤلفه‌های سه‌گانه در قوانین موجود است. اگرچه به پشتوانه صلاحیت‌های عام دیوان عدالت اداری امکان نظارت قضایی بر بسیاری از تصمیمات و مصوبات مرتبط وجود دارد، اما ماده (29) «قانون بهبود مستر محیط کسب‌و‌کار» این ضرورت را یادآوری کرده و مقرر داشته «قوه قضائیه و دولت اقدامات لازم را برای تنظیم آیین ‌دادرسی تجاری و تشکیل دادگاه‌های تجاری به‌‌عمل می‌آورند و تا زمان تأسیس، جرائم مرتبط با فعالیت‌های تجاری و اختلافات بین بخش خصوصی و دستگاه‌های اجرایی در شوراهای حل‌ اختلاف یا شعب خاص ... رسیدگی می‌شود». متأسفانه این امر تاکنون محقق نشده و رویه‌های موقت و غیرتخصصی پیشرانه اصلی است. علاوه بر این، فقدان حمایت‌های قضایی و معاضدتی خاص از صاحبان مشاغل و کسب‌و‌کارها و همچنین فقدان رویه‌های شبه‌قضایی تخصصی برای رسیدگی فوری به دعاوی اصلی کسب‌وکارها چالش دیگری است که خلأ آن احساس می‌شود.

 یکی از نتایج این آسیب، فقدان نظارت قضایی کارآمد بر اجرای برخی قوانین است. به‌عنوان ‌مثال و به استناد گزارش‌های نظارتی، پدیده فروش یا اجاره کسب‌وکارهای پرمتقاضی (مانند مجوز نانوایی به‌دلیل برخورداری از آرد یارانه‌ای، مجوز روزنامه با کاغذ یارانه‌ای، مجوز پتروشیمی با گاز ارزان یا مجوز مؤسسه فرهنگی با معافیت مالیاتی) در‌نتیجه عدم صدور یا طولانی‌ شدن روند صدور مجوزها به‌رغم راه‌اندازی درگاه مجوزها و تأکید قوانین بر غیرقانونی بودن استناد به اشباع بازار یا عدم رعایت سقف زمانی از‌سوی صادرکننده مشاهده می‌شود (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400: 1). پیش‌بینی روندهای شبه‌قضایی تخصصی امکان طرح دعوا برای ذی‌نفعان و حل چالش مذکور را فراهم می‌سازد.

۴-۴-۵. فقدان ضمانت اجرای مشخص یا تخصصی

ضمانت اجرا در علم حقوق به‌معنای هرگونه واکنشی است که برای نفوذ و اِعمال قاعده حقوقی وضع می‎شود؛ از طریق اعطای پاداش یا وضع مجازات (Walker, 1980: 1101). در ساختار حقوقی اشتغال، مهم‎ترین عامل اجرایی ‎شدن قوانین از منظر تحلیل اقتصادی حقوق، هم‌راستا کردن منافع کنشگران دولتی و خصوصی در فرایند تصمیم‎گیری است. این موضوع در کنار کمبود ضمانت اجراهای قانونی و نواقص نظارت‎های بیرونی، مؤلفه‎های متعددی را نمایان می‎کند که کنش جمعی لازم برای اجرای قوانین مرتبط با مشاغل و کسب‌و‌کار را پرهزینه کرده است (ایزانلو و همکاران، 1398: 35).

فقدان ضمانت اجرا یا رویه‌های تضمین‌کننده معین یا زمان‌دار نبودن مهلت اجرا، مشخص نبودن نهاد متولی در برخی تکالیف و اکتفا به ذکر «دولت» یا «دستگاه‌های اجرایی» در قوانین مرتبط با حق اشتغال یا کسب‌وکارها از آسیب‌های تخصصی است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1401: 2). در حجم انبوه قوانین مذکور، هزاران گزاره حقوقی در زمینه وضع صلاحیت و بیان تکلیف برای دستگاه‌های اجرایی جهت اجرای قوانین، تخصیص حمایت‌ها، امتیازات و حتی نظارت وجود دارد اما به‌جز «قانون کار» یا «قانون تأمین اجتماعی» یا موارد نادری در متن سایر قوانین، عمدتاً ضمانت اجرای مشخص و مصرحی در متن مصوبات وجود ندارد و در بهترین حالت به اعلام گزارش عملکرد به مجلس یا طرح نکات ذی‌نفعان در هیئت‌وزیران مانند اکثر مواد «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار یا تشکیل کارگروه‌ها یا هیئت‌های نظارتی بدون اختیارات کافی (مانند ماده (4) «قانون ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان» یا ماده (19) «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور») اکتفا شده است مخصوصاً در مواردی که ذی‌نفع الزامات، اشخاص خصوصی و عموم مردم هستند این چالش گسترده‌تر است مانند ماده (17) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌و‌کار» برای تأسیس «سازمان نظام مشاوره مدیریت» که همچنان متروک مانده است.

این امر نه‌تنها اجرا که پایش اجرای قوانین را برای نهادهای نظارتی و عموم مردم قریب به محال می‌کند و با بی‌توجهی به حقوق مکتسبه، انتظارات مشروع صاحبان کسب‌وکارها را برآورده نمی‌سازد.

۴-۴-۶. گسترش تصدی‌های دولت و بی‌توجهی به ذی‌نفعان خصوصی

یکی از راهبردهای کلان اقتصادی که به‌عنوان مثال در بند «۱» «سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم» انعکاس یافته، «کوچک‌ کردن اندازه دولت»، «واگذاری اعمال تصدی‌گرایانه دولت» و «کاهش حداقل 20 درصد از حجم مداخلات اقتصادی» است. باید اذعان داشت در عرصه اشتغال متأسفانه در اکثر موارد نه‌تنها این سیاست‌ها اجرا نشده که برعکس، میزان مداخلات دولت به‌صورت روزافزون با قانونگذاری‌ها و وضع آیین‌نامه‌های پراکنده و متکثر[10] در حال افزایش بوده و خطر نقض مؤلفه‌های حق اشتغال ازجمله «آزادی انتخاب شغل» و «حمایت در برابر بیکاری» افزایش می‌یابد. این امر نه‌تنها بهره‌وری بازیگران اقتصادی را کاهش می‌دهد، خواسته‌ها و مطالبات ذی‌نفعان را در ساختارهای حقوقی به حاشیه برده و با ایجاد مانع در مسیر استیفای حق اشتغال، به کاهش انگیزه آنها منجر می‌شود؛ امری که بارها متخصصان یادآوری شده و حتی در بند «۹» «سیاست‌های کلی قانونگذاری» به «جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان و نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانونگذاری» اشاره ‌شده است.

از الزامات مطرح ‌شده در ماده (19) «قانون بهبود محیط مستمر کسب‌و‌کار» ایجاد پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی است تا همه معاملات متوسط و بزرگ بخش عمومی را برای همه واجدان شرایط منتشر کند. در ماده (30) این قانون وزارت امور اقتصادی مکلف شده نسبت به اصلاح و ارتقای «پایگاه اطلاعات قوانین مرتبط با محیط کسب‌وکار» اقدام کند. دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند پیش‌نویس آیین‌نامه، دستورالعمل یا بخشنامه خود را یک هفته قبل از صدور، در تارنمای (سایت) خود به عموم و فعالان اقتصادی اطلاع دهند تا فرصت لازم برای اعلام نظر داشته باشند. همچنین دستگاه‌های اجرایی مکلفند هرگونه آیین‌نامه، دستورالعمل یا بخشنامه خود را بلافاصله در پایگاه مذکور ثبت کنند و به اطلاع عموم برسانند چراکه تا یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، مقررات تنها در صورت ثبت در پایگاه موضوع این ماده نافذ است. این دو مثال به‌عنوان مصداق کوچکی از توجه به ذی‌نفعان خصوصی است ولی متأسفانه در سایر قوانین مرتبط اثری از آن دیده نمی‌شود و وقتی سیاست‌های اصلی در کاهش مداخلات دولتی در این زمینه اجرا نشود، مصادیق جزئی به ارتقای ساختار حقوقی کسب‌و‌کارها و مؤلفه‌های سه‌گانه ختم نمی‌شود. ضمن اینکه جای خالی نهادهای تنظیم‌گری (رگولاتوری) و واسطه‌های تنظیم‌گری[11] در این عرصه احساس می‌شود.

۵. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در گفتمان حقوق بشر سه مؤلفه اساسی برای حق اشتغال مشخص شده است: آزادی انتخاب شغل، برخورداری از شرایط عادلانه و حمایت در برابر بیکاری (امنیت شغلی). با توجه به اهمیت حقوق بشر در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، هر سه مؤلفه در قانون اساسی، سیاست‌های کلی و قوانین عادی شناسایی شده اما از منظر کلان و براساس تحلیل ساختار حقوقی، آسیب‌هایی در این زمینه وجود دارد؛ آسیب‌های عام و شکلی با محوریت فقدان طرح‌های جامع تقنینی و افزایش بار منفی قوانین و آسیب‌های تخصصی و ماهوی ازجمله عدم توازن در تأمین مؤلفه‌های سه‌گانه، ابهام مفهومی و مصداقی اصطلاحات، تعدد دستگاه‌های متولی، فقدان آیین دادرسی تخصصی، فقدان ضمانت اجرا، گسترش تصدی دولت و بی‌توجهی به ذی‌نفعان. با توجه به نکاتی که تاکنون مطرح شد به‌نظر می‌رسد ساختار حق اشتغال در ایران به عدم توازن و کژکارکردهای متعدد مبتلا است، براساس مدل و سیاست‌های اقتصادی کشور توجه ویژه‌ای به مؤلفه دوم (شرایط عادلانه و مساعد) شده و علاوه بر تلاش برای رفع تبعیض، امتیازات و حمایت‌های بسیاری برای گروه‌ها و اقشار مختلف دیده می‌شود. درحالی‌که پیرامون مؤلفه‌های دیگر این الزامات ناچیز و بسیط بوده و استیفای حق اشتغال را با تهدید مواجه کرده است. البته تغییرات بنیادین در عرصه صدور مجوزهای کسب‌و‌کار اقدام تحول‌آفرینی است اما امنیت و ثبات شغلی درنتیجه مشکلات اقتصادی و حقوقی همچنان در صدر نگرانی‌ها و آسیب‌های ساختار حقوقی قرار دارد.

به‌نظر می‌رسد بهترین راهکار در سطح کلان برای رفع آسیب‌های عام و شکلی مقررات‌زدایی مؤثر و تدوین طرح‌های جامع تقنینی بوده و برای رفع آسیب‌های تخصصی و ماهوی، مردمی کردن ساختار حقوقی اشتغال با کاهش میزان مداخله مستقیم دولت، توجه بیشتر به نهادهای تنظیم‌گری (رگولاتوری) و واسطه‌های تنظیم‌گری با افزایش نقش متخصصان و ذی‌نفعان اقتصادی، تقویت رویه‌های تخصصی تضمین‌کننده و حذف تداخل دستگاه‌های اجرایی پیشنهاد می‌شود. مجموع این راهکارها می‌تواند ارتقای ساختار حقوقی اشتغال و امنیت حقوقی و قضایی را برای شهروندان به ارمغان آورد.