مقدمه و بیان مسئله

مفاهیم همگرایی و واگرایی دو رفتار متضاد در روابط دولت‌ها و ذی‌مدخلان سیاسی است (راد گودرزی و صفری، ۱۳۹۶: ۹۲). همگرایی ناظر بر رفتار هم‌جهت و همسوی نهادهای حاکمیتی نسبت به یک هدف بوده که طی آن دولت با واحدهای سیاسی مستقل برای مشارکت در تـصمیم‌گیری و اقدام مشترک حرکت می‌کند (زرقانی و لطفی، ۱۳۹۰: ۶۰). بر این اساس مفهوم همگرایی را باید به‌صورت فرایندی بین‌نهادی در نظر گرفت که به افزایش همکاری میان نهادها منجر شده و انتظار بر این است که رسیدن به اهداف را تسهیل کند.

مدیریت منابع آب به‌دلیل وجود ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان مختلف با تنوعی از تصمیم‌گیری‌ها و ارزش‌ها مواجه بوده و درخصوص شیوه اجرای آن نگرش‌های متفاوتی وجود دارد. در یک مدل ایدئال برای رسیدن به شاخص‌های حکمرانی خوب آب[1] یا در نظر گرفتن الگوی مدیریت یکپارچه منابع آب[2] همگرایی و همسویی اهداف و عملکرد بین ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان مختلف به‌مثابه اصل ضروری در نظر گرفته شده است. چنانچه براساس اصل دوم الگوی مدیریت یکپارچه منابع آب که سال 1992 در کنفرانس آب دوبلین و اجلاس توسعه پایدار ریودوژانیر تصویب شد، توسعه و مدیریت منابع آب باید براساس رویکردی مشارکتی با حضور بهره‌برداران، طراحان و سیاستگذاران در تمام سطوح باشد. در این الگوی مشارکتی همگرایی در اهداف و عملکرد رسیدن به ایدئال را تسهیل می‌کند. امروزه همگرایی از مهم‌ترین شاخص‌های حکمرانی خوب آب در نظر گرفته شده است. در کنار همگرایی، مفهوم دیگری کـه در تقابل با آن قابل تعریف است، مفهوم واگرایی است که ناظر بر رفتار دوری‌گزینی نهادها نسبت به یکدیگر درباره موضوع یا مسئله‌ای است (قوام، ۱۴۰۰: ۴۸). بر این اساس می‌توان گفت همگرایی و واگرایی در مدیریت منابع آب ناظر بر کشف نحوه تعاملات ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان در بستر قوانین و سیاست‌ها و تأثیر آن بر پایداری یا ناپایداری منابع آب در هر زمان و مکان است.

با توجه به اینکه آمارها نشان از بر هم خوردن تعادل بین منابع و مصارف آب در ایران داشته و روند افت کمیت منابع در حالت صعودی است، به بررسی همه‌جانبه علت و چرایی این مسئله نیاز است. با توجه به الگو و شاخص‌های حکمرانی خوب آب، نحوه سیاستگذاری و عملکرد نهادهای متولی، چگونگی همگرایی بین اهداف آنها از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر حفظ پایداری منابع آب است. نهاد قانونگذار و مجری دو نهاد اصلی هر کشور است که به‌طور خاص نیز در ایران برای مدیریت منابع آب بسیار تأثیرگذارند. ازآنجا‌که شرح مذاکرات در مجلس شورای اسلامی بازنمایانگر نحوه تعاملات بین‌نهادی بوده و همگرایی و واگرایی نهادی را در مدیریت منابع آب تا حد زیادی بازنمایی خواهد کرد، ضرورت دارد تا به این مهم پرداخته شود. 

برای این منظور مذاکرات و مباحث مطرح شده در روند تصویب تعدادی از مهم‌ترین قوانین آب کشور مورد بررسی قرار گرفته است. از مهم‌‎ترین قانون بخش آب کشور که به ملی شدن پیکره‌های آبی مختلف منجر شده و وضعیت مدیریت و مالکیت آب را مشخص کرده، قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) است. این قانون شاکله اصلی و روح حاکم بر نحوه مدیریت و حکمرانی آب در کشور است . همچنین خرد شدن مدیریت منابع آب حوضه آبریز به سطح استان‌ها متأثر از تصویب قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان (مصوب 1383) بوده که به رقابت‌های بین‌استانی و تشدید رقابت در‌خصوص تخصیص منابع آب منجر شده (اسماعیلی‌فرد و کاوه‌ فیروز، ۱۳۹۵: ۱۷۹) و پیامدهای اجتماعی و امنیتی آن نمایان است. این قانون ضمن کاهش چالاکی مدیریت جامع منابع آب کشور، همگرایی بین استان‌های واقع در یک حوضه را نیز تقلیل داده است. بر این اساس می‌توان آن را یکی از قوانین اثرگذار بخش آب کشور دانست که بررسی شرح مذاکرات تصویب این قانون می‌تواند بیانگر نوع حکمرانی آب در کشور باشد. هرگونه مسامحه نسبت به صیانت از منابع آب و برداشت بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی بدون در نظر گرفتن سطح پایداری آن، به پیامدهای اجتماعی و زیست‌محیطی متعددی منجر خواهد شد. با توجه به اینکه بیش از نیمی از تأمین آب کشور، با برداشت از منابع آب زیرزمینی انجام می‌گیرد (ولی‌پور و کتابچی، ۱۴۰۰)، هرگونه سیاستگذاری یا قانون مؤثر بر مدیریت این منابع را می‌توان از مهم‌ترین قوانین بخش آب ایران برشمرد.

از این منظر، قانون «الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (مصوب 1384)» حائز اهمیت است که با هدف حل ضرب‌الاجلی مسئله چاه‌های غیرمجاز تصویب شد (جعفری ندوشن، ۱۴۰۱: ۱۹۴) و یکی از قوانین مهم اثرگذار بخش آب محسوب می‌شود. همچنین یکی دیگر از قوانین متأخر بخش آب زیرزمینی، ماده‌واحده «قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری (مصوب 1389)» است که به بررسی شرح مذاکرات تصویب این قوانین پرداخته است. این دو قانون سازوکار بهره‌برداری مجاز از آب‌های زیرزمینی را خصوصاً برای چاه‌های کشاورزی وارد فضای قانونی جدیدی کرده است که می‌توان آنها را از مهم‌ترین قوانین بخش آب کشور برشمرد.

بنابراین در این پژوهش، با در نظر گرفتن این چهار قانون مهم بخش آب که شرح مذاکرات آن نشانگر برخی وجوه حکمرانی آب در کشور است، درصدد پاسخ به سؤال‌های زیر است:

در تصویب مهم‌ترین قوانین آب کشور، همگرایی و واگرایی نهادی بین دو قوای مقننه و مجریه چگونه بوده است؟

نسبت همگرایی و واگرایی نهادی با پایداری منابع آب را چگونه می‌توان فهم کرد؟

۱. مفاهیم نظری

همگرایی نهادی در جامعه‌شناسی سیاسی به‌طور عمده در قالب الگوها و رویکردهای کارکردگرایانه، مورد توجه واقع شده است. در این الگو عمدتاً همگرایی نهادی به‌مثابه مهم‌ترین شاخص‌های حکمرانی خوب آب و عاملی مطلوب و مثبت برای رسیدن به پایداری منابع آب در نظر گرفته می‌شود و تحقیقات درصدد شناخت عوامل هم‌افزایی ازیک‌سو و موانع شکل‌گیری آن ازدیگر‌سو است. از مهم‌ترین الگوهایی که برای رسیدن به مدیریت منابع آب مطلوب براساس برخی شاخص‌ها ازجمله همگرایی تعریف شده است می‌توان به الگوی حکمرانی خوب آب اشاره داشت. این الگوها برگرفته از تعریف برخی شاخص‌های استاندارد و مشخص است که با حصول به آنها حکمرانی خوب آب محقق خواهد شد. به بیان دیگر برخی تعاریف، حکمرانی را تنها زمانی خوب می‌داند که در قالب مجموعه‌ای از معیارهای مؤثر، برای رسیدن به اهداف مدیریت یکپارچه منابع آب به‌کار گرفته شود. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی^[3] در سال 2015، چارچوب پیشنهادی برای حکمرانی خوب آب را در گرو تحقق سه شاخص اثربخشی، بازدهی و قابلیت اعتماد دانسته است. یکی از مهم‌ترین دلایل ذکر شده این سازمان برای ارتقای اثربخشی، تعیین درست نقش‌ها و مسئولیت‌های مشخص برای سیاستگذاری آب و هماهنگی بین نهادهای مسئول و ایجاد همبستگی سیاسی با هماهنگی مؤثر فرابخشی و افزایش سازگاری بین مجریان مسئول نسبت به پیچیدگی چالش‌های آب است. اما نظریه ارائه شده این سازمان درخصوص عواملی که همبستگی سیاسی و همگرایی نهادی را افزایش می‌دهد صحبتی نداشته است.

در این‌ خصوص جامعه‌شناسانی چون کلمن (1992) و ویلیام (2002) به نقش عوامل فرهنگی و ساختاری در تصمیم‌گیری سیاست‌مداران پرداخته‌اند. هیل[4] و همکارانش (1987) معتقدند میزان همگرایی سیاست‌مداران، تحت ‌تأثیر تجارب قبلی، مشروعیت اجتماعی، فشار سیاسی ازسوی سایر نهادها و جامعه و فشارهای اقتصادی قرار می‌گیرد. همچنین به عامل شخصیت، ایدئولوژی و حزب وابسته، ارزش‌های شخصی، فشارهای اجتماعی و سیاسی اشاره شده است. ورتزبرگر[5] (1990) نیز تأثیر ادراک متقابل سیاسی و نهادی در تصمیم‌گیری را برای این دسته از سیاست‌مداران به تصویر کشانده است (صالحی، ملکی و یازرلو، 1399). درحقیقت در این رویکردها واگرایی به‌مثابه نوعی آسیب سیاسی و ناکارآمدی سیاسی در نظر گرفته می‌شود که در‌نهایت به برهم خوردن تعادل بین منابع و مصارف آب منجر خواهد شد.

علاوه بر رویکردهای کارکردگرایانه که حول تشریح الزامات همگرایی شکل‌ گرفته، رویکردهای انتقادی را جامعه‌شناسان برای بررسی مفهوم همگرایی نهادی مطرح کرده‌اند. با وجود این در (الگوها) رویکردهای انتقادی، همگرایی نهادی می‌تواند به‌مثابه عاملی باشد که مسبب هم‌افزایی مسائل و مشکلات در نظر گرفته شود.

در رویکرد انتقادی، ساختار و بستر معیوب سیاسی و اجتماعی موجود را مورد نقد و بررسی قرار داده و همگرایی نهادی در این بستر معیوب را به‌مثابه تشدید وضعیت نامطلوب در نظر می‌گیرد. درحقیقت در این الگو، همگرایی خود به‌عنوان یکی از عوامل بر‌هم‌زننده تعادل بین منابع و مصارف آب در نظر گرفته شده و رویکردهای انتقادی برای شرح این رویه به‌کار گرفته می‌شود.

هابرماس ازجمله مهم‌ترین نظریه‌پردازان انتقادی در جامعه‌شناسی است که در کتاب خود باعنوان دگرگونی حوزه عمومی به تحول بنیادین در قرن 19 اشاره کرده است که گذار از جامعه منتقد به جامعه مصرفی است. او ادعا می‌کند که این شرایط به‌دلیل تبلیغات و مصرف سیاسی ایجاد شده است. به‌طوری‌که به‌زعم هابرماس سیاست نیز به‌سمت عامه‌پسندی توده‌ای می‌رود. در چنین فضایی احزاب سیاسی و نمایندگان مردم که باید در نقش تعدیل‌کننده قدرت دولت باشند خود با سازمان‌های دولتی جوش خورده و از عموم فاصله می‌گیرند و تنها با هدف جذب رأی فعالیت می‌کنند (هابرماس، ۱۳۹۲). لذا هابرماس از بین رفتن مرز بین دولت و جامعه و به ‌بیان ‌دیگر این نوع از همگرایی را مسیری برای بسته شدن فضای نقد و مصرف‌گرایی می‌داند. در این شرایط «فنون تبلیغاتی در خدمت سیاستگذاری» است و تنها منافع گروه خاص را دنبال می‌کند اما در تبلیغات آن منافع را به‌مثابه نفع همگانی نشان می‌دهد؛ در اینجاست که به گفته وی مجلس نیز می‌تواند تضعیف شود. در این شرایط همگرایی سیاسی به «معامله گروهی» منجر شده و تصمیمات حیاتی از رهگذر نوعی همگرایی موقت بین گروه‌های ذی‌نفع اتخاذ می‌شود (همان). به‌زعم هابرماس این همگرایی شرایط را نه در مسیر عقلانی بلکه در مسیری ناکارآمد قرار می‌دهد و از طریق مهندسی، میل و رضایت نوعی همگرایی صوری را رقم می‌زند. در این مسیر همگرایی دولت و مجلس در مسیر تأیید عملکرد متقابل برای کسب منافع ویژه و نه نقد و ارزیابی متقابل برای کسب منافع عمومی و همگانی خواهد بود. در این خصوص وودال[6] (۱۹۹۳) نیز به فساد ناشی از اتحاد بین عناصر قدرت اشاره کرد که با برآورد غیرواقعی هزینه‌ها، سودآوری بیشتری را رقم می‌زند.

رامانورثی[7] نیز از پروژه آبیاری هماواثی[8] در حوضه کائوری[9] در جنوب هند صحبت می‌کند که تحت‌ فشار سیاسی بسیاری از مناطق و حوزه‌ها به طرح اولیه آب‌رسانی اضافه شد درحالی‌که میزان آب در دسترس ثابت بود. به‌عنوان نمونه دیگری از کشور هند، طرح تانگاهادرا[10] در کریشنا است که به‌دلیل وعده انتخاباتی طرح طول کانال درجه دو دو برابر طراحی شد، بدون اینکه تغییری در میزان آب کانال ایجاد شده باشد .(Ramamurthy, 1995)

 درمجموع بسیاری از نظریه‌پردازان انتقادی در حوزه مدیریت منابع آب به همگرایی بین تصمیم‌گیرندگان در بوروکراسی‌های آب و شرکت‌های ساخت‌وساز در شرایطی که پایداری سیاست کلی نظام نباشد بدبین هستند. موله و  فلوک[11] (2008)، معتقدند رفتار رانت‌جویی عمیقاً در بافت اجتماعی و سیاسی تمام کشورهایی که کمبود منابع آب دارند تعبیه شده است و در‌نتیجه همگرایی‌هایی‌ نهادی نیز به‌ندرت به بهبود وضعیت منابع آب در این کشورها کمک خواهد کرد. آنها یکی از مهم‌ترین دلایل را رقابت نهادها برای جذب بودجه مرتبط با مدیریت منابع آبی می‌دانند. رایج‌ترین رقابت‌ها در بخش دولتی، بین وزارت کشاورزی و وزارت نیرو است. برای مثال نولان[12] (۲۰۱۰) در تحقیق خود نشان داد در مکزیک، مبارزه بین هیدروکراسی در وزارت آب و وزارت کشاورزی شدید بوده است.

لذا آنچه در این نظریات شایان توجه است، در نظر گرفتن همگرایی نهادی به‌مثابه مفهومی خنثی است که در برخی موارد به پایداری منابع آب منجر شده و در شرایطی نیز وضعیت ناترازی بین منابع و مصارف آب را تشدید خواهد کرد. در این مقاله نیز با تأسی به رویکرد کیفی بار معنایی این مفهوم در بستر مذاکرات مجلس شورای اسلامی کشف خواهد شد.

۲. پیشینه تحقیق

محققان بسیاری در تحقیقات خود به این نتیجه دست یافته‌اند که عوامل فرهنگی و ساختاری نقش مهمی در تغییرات تصمیم‌گیری سیاست‌مداران ایفا می‌کند. تصمیم‌گیری یک رویداد منفرد نیست که به‌صورت ایزوله شده اتفاق بیفتد و مدل‌های تصمیم‌گیری نیازمند شناسایی بستر گسترده‌تری از تصمیم‌گیری است. اهمیت عوامل اجتماعی، ساختارهای اجتماعی، تعهدات اخلاقی، احساسات و ارزش‌ها اثر عمیقی بر تصمیم‌گیری سیاست‌مداران ایفا می‌کند. در همین خصوص هیل و همکارانش (1987) نیز معتقدند تصمیمات سیاست‌مداران در خلأ اتفاق نمی‌افتد؛ بلکه آنها تحت ‌تأثیر تجارب قبلی، مشروعیت داشتن در جامعه، فشارهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و جامعه مدنی قرار می‌گیرند. درواقع وجوه روان‌شناختی نمایندگان و شیوه زیست اجتماعی آن‌ها نشان می‌دهد که رویکرد سیاسی ایشان، ناشی از شخصیت، ایدئولوژی، ارزش‌های شخصی، فشارهای اجتماعی و سیاسی است. درخصوص وجوه روان‌شناسی اجتماعی رفتار سیاستگذاران، ورتزبرگر (1990) در کتاب خود تحت عنوان جهان در ذهن آنها، به روند تصمیم‌گیری خبرگان سیاسی پرداخته و به بهترین نحو و به شکل فرایندی تأثیر ادراک در تصمیم‌گیری را برای این دسته از سیاست‌مداران به تصویر کشانده است (صالحی، ملکی و یازرلو، 1399)..

تتلاک[13] (1984)، بعد از مصاحبه محرمانه با 89 نفر از نمایندگان مجلس عوام و بررسی آرای ثبت شده در جلسات مختلف کنگره به تأثیر ایدئولوژی و تفکرات حزبی نماینده در قانونگذاری پرداخته است. نتایج تحقیق او نشان داد که سوسیالیست‌های میانه‌رو، مسائل سیاسی را به شکل جامع‌تر، پیچیده‌تر و چندبعدی‌تر نسبت به محافظه‌کاران میانه‌رو و سوسیالیست‌های تندرو می‌بینند.

وودال (1993) در تحقیق خود با شرح اصطلاح «مثلث آهنین»، به بررسی همگرایی سیاستگذاران و نمایندگان مجلس در کنار شرکت‌های خصوصی و بوروکرات‌های دولتی می‌پردازد. به گفته او به پشتوانه این همگرایی سه‌ضلعی، شیوه مدیریت منابع آب تغییر یافته و جهت‌دهی آن متفاوت خواهد شد. برای مثال نمایندگان مجلس و سیاستگذاران پارلمان با فشار حوزه انتخابی خود برای کسب منابع آب بیشتر، می‌توانند پروژه‌ها را به آن سمت سوق داده و مهندسان مرتبط نیز با تعریف طرح‌های مهندسی آب در این زمینه به این امر کمک کنند.

مطالعه‌ای در تایلند نشان داد سیاستگذاران در عوض کسب حمایت پیشاانتخاباتی، پاداش‌های بزرگ و قابل مشاهده‌ای برای توسعه پروژه‌های آبیاری ارائه می‌دهند، از جمله اینکه اعضای پارلمان (اداره آبیاری سلطنتی) برای تعریف پروژه‌ها در حوزه‌های انتخاباتی خود لابی می‌کنند Bruns, 1991)).

مطالعه انجام شده در مورد پروژه آبیاری هماواثی در حوضه کائوری هندوستان نیز نشان داد که تحت فشار سیاسی نمایندگان، بسیاری از مناطق و حوزه‌ها به طرح اولیه آب‌رسانی اضافه شده‌اند، در‌حالی‌که میزان آب در دسترس ثابت بود. بخش دیگری از این مطالعه نیز به طرح تانگاهادرا در کریشنا اشاره می‌کند که در آن طول کانال درجه دو به‌‌دلیل وعده انتخاباتی، دوبرابر شده بدون اینکه تغییری در میزان آب قابل دسترس کانال ایجاد شده باشدRamamurthy, 1995) ).

۳. روش تحقیق

در این مقاله با رویکرد کیفی و با روش تحلیل اسنادی به تحلیل مضمون قیاسی برای بررسی همگرایی و واگرایی نهادی قوه مقننه با قوه مجریه در روند تصویب مهم‌ترین قوانین آب کشور در دوران بعد از انقلاب اسلامی ایران پرداخته شده است.

از‌آنجاکه در رویکرد کیفی هدف کشف مفاهیم و معانی است لذا در این مقاله کشف مهم‌ترین مفاهیمی که نشان از واگرایی و همگرایی بین نهادهای متولی حکمرانی آب است در دستور کار قرار گرفت. بدین منظور ابتدا شرح کامل مذاکرات قوانین مهم آبی کشور (قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان و تبدیل شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در‌بر‌می‌گیرند به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان ذی‌ربط مصوب ۱۳۸۴، قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1384 و قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری (مصوب 1389) درمجلس شورای اسلامی از طریق لوح مشروح مذاکرات مجلس پیاده‌سازی شده و سپس با کدگذاری مفهومی مضامین اصلی استخراج و سپس گزاره‌های موافق و مخالف طرح بر‌حسب رویکرد دولت و مجلس تقسیم‌بندی و در مقایسه با الگوی همگرایی و واگرایی ترسیم شد. گفتنی است از بین همه قوانین آب و مرتبط با آن در دوره بعد از انقلاب به شکل هدفمند مهم‌ترین قوانین انتخاب و در سطح تحلیل متن نیز تمام مذاکره‌ها درخصوص قوانین مورد بحث، تجزیه و تحلیل شد. اعتباریابی تحقیق مبتنی‌بر ارجاع به تاریخ دقیق مذاکرات مجلس شورای اسلامی است.

۴. اهم مفاهیم همگرایی/ناهمگرایی نهادی آب در تصویب اهم قوانین بخش آب کشور

در این بخش ابتدا به شرح مفاهیم و دغدغه‌های اصلی دولت و مجلس در روند تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی پرداخته و سپس مهم‌ترین مفاهیم مورد توافق یا اختلاف دو نهاد دولت و مجلس درباره این قانون توضیح داده خواهد شد.

۴-۱. بررسی همگرایی نهادی در تدوین قانون توزیع عادلانه آب

 در سال‌های هم‌جوار با انقلاب اسلامی ایران (1356 تا 1361) به‌دلیل مشغولیت جامعه به مسائل سیاسی و جنگ، تخلفات در حفر چاه و زیر پا گذاشتن مفاد قانون آب و نحوه ملی شدن آن (1347) افزایش یافته بود. این وضعیت در کنار نقد به نظام نابرابر بهره‌برداری از منابع آب و حمایت از خرده‌مالکان و بهره‌برداران کوچک در قالب توسعه عدالت و برابری در سال‌های اولیه بعد از انقلاب، سبب شد که طرح توزیع عادلانه آب به مجلس شورای اسلامی در دور اول در تاریخ 30 مهر 1359 و ابتدا در قالب ۸ ماده ارائه شود و طی چندین سال مذاکره درنهایت در تاریخ ۲۲/۱۲/۱۳۶۱ با ۵۲ ماده و ۲۹ تبصره به تأیید شورای نگهبان رسیده و مصوب شد. مهم‌ترین الگوهای همگرایی یا واگرایی در روند تصویب قانون مذکور بین دو نهاد دولت و مجلس شامل موارد ذیل بوده است:

·     گذار از الگوی سرمایه‌داری در مدیریت منابع آب به الگوی مدیریت شرعی آب: نمایندگان مجلس هدف از تدوین قانون توزیع عادلانه آب را رفع مشکلات قانون قبلی دانسته‌اند و این اعتقاد وجود داشت که قانون آب قبل از انقلاب مبتنی‌بر سیاست و گفتمان اقتصادی دوران طاغوت بوده که به نابودی کشاورزی منجر شده است (نگاه کنید به شرح مذاکرات اولین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۷/۱۲/۱۳۵۹). نمایندگان مجلس، نسبت به مالکیت شرعی برخی مالکان زمین‌های بزرگ و صاحبان چاه‌های عمیق در دوران قبل از انقلاب مشکوک بودند و در مواردی نیز تحقق عدالت را در مورد کشاورزان ضعیف‌تر خواستار شدند (نگاه کنید به شرح مذاکرات اولین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۶۱). همچنین بحث «حقابه شرعی در برابر پروانه مصرف دولتی» (نگاه کنید به شرح مذاکرات اولین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۳۱/۲/۱۳۶۱) از مهم‌ترین مناقشات بین نمایندگان مجلس اول بوده است. این بحث مبتنی‌بر پاسخ به این سؤال است که «آیا آب از اموال خصوصی یعنی مشترکات است یا عمومی و جزو انفال است»؟ که عمدتاً نمایندگان مخالف نظارت دولتی بر برداشت آب، مطرح کردند.

·        حمایت از کشاورزان و مستضعفان در برابر حمایت از منابع آب: نمایندگان مخالف، طرح را به‌نوعی طرفداری از سرمایه‌داری تلقی کرده‌اند. در بسیاری از مذاکرات مجلس مفهوم مستضعفان و کشاورز هم‌سان در نظر گرفته می‌شد و خواستار سهولت در بهره‌برداری از منابع آب برای آنها بودند. بر این اساس برای کشاورزانی که با قانون آب و نحوه ملی شدن آن در سال 1347 به حفر چاه غیرمجاز اقدام کرده بودند، تعدادی از نمایندگان خواهان صدور پروانه مصرف برای آنها بودند (مؤسسه تحقیقات آب، ۱۳۹۸) که به‌شدت مورد نقد وزیر نیرو قرار گرفت. در رویکردی که بر مجلس اول حاکم بود حتی ممنوعه اعلام شدن برخی مناطق و دشت‌ها نیز مورد پذیرش برخی از نمایندگان نبود (شرح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، دور اول، جلسات ۳۱۳ تا ۲۵۲ از تاریخ ۲۵/۶/۱۳۶۰ تا ۳۱/۲/۱۳۶۱).

·                       تقابل مدیریت دولتی در برابر مدیریت محلی آب: برخی از نمایندگان نقش بالای دولت را در مدیریت آب عاملی برای ایجاد اختلال در مدیریت محلی آب دانسته‌اند (نگاه کنید به شرح مذاکرات اولین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۳۱/۲/۱۳۶۱). به‌زعم نمایندگان مخالف، دامنه اثرگذاری دولت در مدیریت آب تا آنجا گسترش یافته که نظامی با اقتصاد دولت‌گرا را مجسم می‌کند. در مقابل کارشناسان نهاد دولت عدم نظارت بر بهره‌برداری از منابع آب را زمینه‌ساز نظام سوسیالیستی و کمونیستی دانسته و لزوم بررسی تخصصی آن را ضروری برشمرده‌اند.

·                 برداشت مجرمانه آب در برابر برداشت خیرخواهانه: در مذاکرات تصویب قانون توزیع عادلانه آب در مجلس اول شورای اسلامی نقد به تخلفات برداشت منابع آب و سوءاستفاده از شرایط بی‌ثبات در سال‌های بعد از انقلاب به‌خصوص توسط وزیر نیرو مورد توجه زیادی قرار گرفت (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی و اسلامی، ۱۳۹۲). به‌طوری‌که بعضی از نمایندگان نیز با بستن چاه بدون پرداخت خسارت مخالف بوده و استدلال خودکفایی کشاورزی را دلیل حفاری چاه‌های غیرمجاز، بعد از انقلاب می‌دانستند (نگاه کنید به شرح مذاکرات اولین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۶۱). 

در شکل ۱ مهم‌ترین مفاهیمی که به نوعی بیانگر واگرایی دولت و مجلس در تدوین و تصویب قانون توزیع عادلانه آب بوده نشان داده شده است.

با توجه به ذکر دوگانه‌های مورد مذاکره در تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱ و همگرایی و واگرایی‌های مشهود در تصویب این قانون بین دو نهاد مجلس و دولت می‌توان گفت گرایش مبتنی‌بر آرمان‌های عدالت‌خواهی، مساوات‌طلبی و مردم‌گرایی در دستور کار هر دو نهاد قرار داشت. در شرح مذاکرات مجلس اول تدوین قانون توزیع عادلانه آب دو وجه پررنگ داشت. اول مقابله با غرب و تحریم‌های بین‌المللی که به تمرکز بر خودکفایی و لاجرم تسهیل برداشت آب برای افزایش تولید منجر شد. دوم مقابله با سیاست‌ها و قوانینی که از دیدگاه ایشان به تضعیف و محرومیت کشاورزان و روستاییان و ناتوانی آنها در بهره‌برداری از منابع آب منجر شده بود.

۴-۲. بررسی همگرایی نهادی در تدوین قانون تبدیل ادارات کل امورآب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان

در دهه سوم بعد از انقلاب اسلامی ایران دولت وقت تمرکززدایی از مدیریت دولتی و کاهش هزینه‌های دولت را در دستور کار خود قرار داد. همچنین موضوع آمایش‌محوری نیز در برنامه‌های توسعه دولت گنجانده شد. در همین راستا دولت وقت لایحه‌ای تحت عنوان تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان و تغییر نام شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در‌برمی‌گیرد به شرکت آب منطقه‌ای استان ذی‌ربط به مجلس تقدیم کرد. اگرچه هدف دولت از تدوین و تصویب این قانون کوچک کردن دولت و تمرکززدایی بود اما در عمل قانون مورد اشاره، به تفکیک مدیریت حوضه‌ای آب به مدیریت استانی منجر شد.

این لایحه پیشنهادی در قالب چهار جلسه در مجلس هفتم شورای اسلامی در تاریخ‌های ۲۹/۱۰/۱۳۸۳، ۲۸/۱۱/۱۳۸۳، ۲۵/۱۲/۱۳۸۳ و ۲۶/۱۲/۱۳۸۳ به بحث و تبادل‌نظر گذاشته شد و در‌نهایت در آخرین جلسه به تصویب مجلس رسید و در ۲۴/۱/۱۳۸۴ نیز شورای نگهبان آن را تأیید کرد. مهم‌ترین الگوهای همگرایی یا واگرایی در تصویب قانون مذکور شامل موارد ذیل است:

·     آمایش سرزمین در برابر عدالت برای توزیع آب: در لایحه پیشنهادی دولت، نمایندگان مخالف معتقد بودند که اصل آمایش سرزمین در نظر گرفته نشده و ضرورت دارد شرایط مدیریت هر‌یک از حوضه‌های آبریز بر‌حسب پتانسیل آن در نظر گرفته شود (نگاه کنید به شرح مذاکرات هفتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۲۹/۱۰/۱۳۸۳). با این وجود نمایندگان موافق با این لایحه در استدلال با بحث «عدالت توزیعی» در‌صدد حمایت از استان‌هایی بودند که حق آنها در مدیریت حوضه‌ای ذیل قدرت استان بزرگ‌تر نادیده گرفته می‌شد (نگاه کنید به شرح مذاکرات هفتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ‌های ۲۹/۱۰/۱۳۸۳ و ۲۸/۱۱/۱۳۸۳).

·     برهم خوردن نظام مدیریت جامع رودخانه: نمایندگان مخالف این لایحه، مهم‌ترین دلایل مخالفت خود را عدم نظارت بر برداشت استان(های) بالادست و برهم خوردن حقابه استان(های) پایین‌دست حوضه آبریز می‌دانستند (نگاه کنید به شرح مذاکرات هفتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۲۸/۱۱/۱۳۸۳). با این وجود معاون وقت وزیر نیرو در امور آب با استناد به ماده (۲۱) قانون توزیع عادلانه آب بیان داشت که تصویب این لایحه به تضعیف نقش حاکمیتی وزارت نیرو بر منابع آب کشور منجر نخواهد شد.

در شکل ۳ خلاصه‌ای از مهم‌ترین مفاهیم به نوعی بیانگر واگرایی دولت و مجلس در تدوین و تصویب قانون تبدیل ادارات کل امورآب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان و تغییر نام شرکت‌های آب منطقه‌ای که بیش از یک استان را در‌برمی‌گیرد به شرکت آب منطقه‌ای استان ذی‌ربط بوده است، نشان داده شده است.

اگرچه موارد همگرایی در شکل ۴ نشان داده شده است اما واگرایی سیاستی در بین نمایندگان مجلس بیش از واگرایی دولت و مجلس بوده است. با توجه به اینکه قانون مذکور را دولت در قالب لایحه به مجلس پیشنهاد داده بود دولت به‌عنوان مهم‌ترین مدافع و در ذیل الگوهای وارداتی حکمرانی خوب آب درصدد واگذاری مسئولیت به استان‌ها و تفکیک درآمدها و هزینه‌های آنها از یکدیگر بود، با تبدیل ادارات به شرکت هزینه دولت کمتر شده و مدیریت استانی با درآمدهای جاری شرکت‌ها قابل انجام بود.

۴-۳. بررسی همگرایی نهادی در تدوین قوانین متأخر برای تعیین تکلیف چاه‌های فاقد پروانه بهره‌برداری

در سال 1384، طرح «الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین» برای چاه‌های آب کشاورزی فعال فاقد پروانه مطرح شد که قبل از پایان سال 1385 حفر شده و وزارت نیرو یا دستگاه‌های تابعه شناسایی کرده بودند. تصویب این طرح که به قانون «الحاق یک ماده‌ای» معروف است، مجدداً همچون تبصره ماده (۳) قانون توزیع عادلانه آب در سال ۱۳۶۱، به‌جای حفاظت از منابع آب به برداشت‌کنندگان غیرمجاز آب مشروعیت داد و آنها را قانونمند کرد و موجب برهم خوردن تعادل بین منابع و مصارف آب شد (طالبی صومعه‌سرایی ، ۱۳۹۸). در ادامه، در سال 1389 طرح قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مطرح شد. نمایندگان ارائه‌دهنده این طرح، هدف خود را احقاق حقوق جاماندگان از مهلت تعیین شده در قانون الحاق یک‌ماده‌ای مصوب سال 1384 بیان کردند (این در حالی است که شمولیت قانون الحاق درباره چاه‌های حفر شده قبل از سال 1361 است) (طالبی‌ صومعه‌سرایی، ذکایی و فاضلی، ۱۳۹۹: ۱۸۶). طرح این قانون در سه جلسه مجلس هشتم به تاریخ‌های ۱۵/۱/۱۳۸۹، ۱۷/۱/۱۳۸۹ و ۱۳/۴/۱۳۸۹ برگزار شد و درنهایت در تاریخ ۲۳/۴/۱۳۸۹ به تأیید شورای نگهبان رسید.

در ادامه به تشریح روند تصویب این دو قانون مرتبط با بهره‌برداری از چاه‌های آب پرداخته شده و مهم‌ترین مفاهیم منجر به همگرایی و واگرایی بین دو نهاد مجلس و دولت تشریح شده است.

·        تقابل در تعیین بازه زمانی حفر چاه فاقد پروانه: در طرح اولیه چنین مطرح شده بود که «تا این تاریخ که طرح دارد تبدیل به قانون می‌شود، اگر چاهی حفر شده مورد بررسی قرار گرفته و چنانچه این چاه‌ها دارای شرایط لازم برای گرفتن پروانه بودند برای آنها مجوز صادر شود» (نگاه کنید به شرح مذاکرات هشتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۵/۱/۱۳۸۹). اما بعد از ارجاع این پیشنهاد به کمیسیون آب و کشاورزی چنین اصلاح شد که «چاه‌هایی که قبل از پایان سال ۱۳۸۵ حفر شده‌اند تعیین تکلیف شوند تا برای آنها پروانه صادر کنند». بنابراین چاه‌هایی که بعد از سال ۱۳۸۵ یعنی سال‌های ۱۳۸۶، ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ حفر شده باز بلاتکلیف بودند. اما وزارت نیرو مخالف حذف عبارت «قبل از سال 1385» بود و حذف این قید را به حفر چاه‌های بیشتر می‌دانست (نگاه کنید به شرح مذاکرات هشتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ‌های ۱۵/۱/۱۳۸۹ و ۱۷/۱/۱۳۸۹). به‌طور خلاصه می‌توان گفت ایده بهره‌برداری غیرزمان‌مند از منابع محدود آب توسط نمایندگان موافق طرح در برابر نظر کارشناسان دولت و نمایندگان مخالفی قرار داشت که به لزوم محدودیت زمانی در تعریف پروانه بهره‌برداری از چاه‌ها معتقد بودند.

·        تقابل در الگوهای نوین بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی: برخی از نمایندگان بر حذف بخشی از این طرح پیشنهادی مبنی‌بر منوط کردن اخذ پروانه مصرف به «انجام آبیاری تحت فشار» اصرار داشتند (نگاه کنید به شرح مذاکرات هشتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ‌ ۱۷/۱/۱۳۸۹)؛ اما وزیر نیرو موافق وجود این بند بوده و منوط کردن صدور پروانه چاه‌های غیرمجاز به انجام آبیاری تحت فشار را عاملی برای جلوگیری از هدر شدن آب می‌دانست (طالبی صومعه‌سرایی، ۱۳۹۸).

·        تقابل در حفظ حریم چاه: عدم لحاظ محدودیت بهره‌برداری مکانی مورد نظر نمایندگان موافق طرح در مقابل مفهوم محدودیت مکانی برای حفاظت از حریم چاه‌ها قرار داشت که نمایندگان مخالف و کارشناسان دولت تأکید داشتند (نگاه کنید به شرح مذاکرات هشتمین دور مجلس شورای اسلامی در تاریخ‌ ۱۵/۱/۱۳۸۹).

در شکل ۵ مهم‌ترین مفاهیم بیانگر واگرایی دولت و مجلس در تدوین و تصویب قانون تعیین تکلیف چاه‌های فاقد پروانه ارائه شده است.

«طرح تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری» در تیرماه ۱۳۸۹ تصویب شد تا از این طریق وزارت نیرو موظف شود طی دو سال پس از ابلاغ این قانون، برای همه چاه‌های آب کشاورزی «فعال فاقد پروانه» که قبل از پایان سال 1385 هجری شمسی حفر شده باشد، پروانه بهره‌برداری صادر کند. این قانون به همراه قانون الحاق یک‌ماده‌ای بارها مورد نقد قرار گرفت و بسیاری از کارشناسان این دو قانون را عامل تشدید بحران آب زیرزمینی در کشور می‌دانند (طالبی صومعه‌سرایی ، ۱۴۰۰). به زعم بسیاری از کارشناسان حتی می‌توان یکی از دلایل عدم موفقیت طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی را هم‌زمانی آن با تصویب این قانون دانست (همان، ۱۴۰۱).

۵. تبعات ناهمگرایی دولت و مجلس در پایداری منابع آب

مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر مسائل آب، الگوهای سیاستگذاری و حکمرانی است که نه‌تنها به مدیریت منابع آب شکل داده بلکه بر رفتار اجتماعی بهره‌برداران نیز اثرگذار است. درحقیقت شیوه اجرا در مدیریت منابع آب برآمده از قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی و دولت است که در مذاکرات و تعاملات بین موافقان و مخالفان طرح‌ها/لوایح و همچنین سخنگویان دولت و کمیسیون مربوطه شکل گرفته است. در تحقیقات میدانی که طالبی صومعه‌سرایی (۱۴۰۰) با عنوان «تدوین سند راهبردی و نقشه راه مطالعات اجتماعی آب کشور» انجام داد، به پیامدهای اجتماعی مختلفی اشاره کرد که برآمده از ناهمگرایی نهادی و شیوه سیاستگذاری منابع آب بوده است، ازجمله:  

·                 ضعف مشروعیت قوانین آب و قبح‌زدایی از جرم : وجود قوانین کوتاه‌مدت و نقض متوالی قوانین و برنامه‌های حفاظت از منابع آب زیرزمینی منجر به این خواهد شد که قوانین حفاظتی‌ قدرت بازدارندگی ضعیفی داشته باشد و سبب ضعف مشروعیت آن قوانین در میان بهره‌برداران شود. در این شرایط مجرمان منفعت برده و سرسپردگان به قوانین متضرر می‌شوند. این امر قانون‌گریزی را در دوره‌های بعدی احتمالاً افزایش خواهد داد.

·                  سوق یافتن مطالبات به‌سمت آب: با توجه به اقلیم خشک و نیمه‌خشک ایران، اگر قوانینِ تسهیلگرِ برداشت آب جای قوانین حفاظتی را گیرد، این امر در حوزه‌های انتخابیه به تحت فشار قرار دادن نامزدهای مجلس و درنهایت مطالبه‌گری نمایندگان مجلس از نهاد اجرایی کشور برای تحویل و صدور مجوز برداشت آب بیش از توان حوضه منجر خواهد شد (همان، 1400).

۶. جمع‌بندی، نتیجه‌گیری و پیشنهادها

تحولات در قوانین آب ایران به‌ویژه در نیم‌قرن اخیر همواره نه به‌دلیل وضعیت منابع آب، بلکه در بسیاری از موارد به‌دلیل شیوه سیاستگذاری و تعاملات نهادی بوده است. نوع همگرایی و همسویی نهادها در اهداف، جهت‌گیری نهایی در تصویب قوانین را تعیین کرده و به پیروی از آن شیوه اجرا در مدیریت منابع آب نیز تحت تأثیر قرار گرفته است. در این گزارش از منظر میزان همگرایی/واگرایی بین دو نهاد دولت و مجلس درخصوص تصویب مهم‌ترین قوانین آب کشور، بررسی شد. با این هدف مقاله حاضر درصدد پاسخ به این سؤال‌ها بود که در تصویب مهم‌ترین قوانین آب کشور، همگرایی و واگرایی نهادی بین دو قوه مقننه و مجریه چگونه بوده است؟ و نسبت همگرایی و واگرایی نهادی با پایداری منابع آب را چگونه می‌توان فهم کرد؟

در پاسخ به سؤال اول، یافته‌ها بیانگر این است که در طرح‌های پیشنهادی مجلس در بخش آب، تمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی و کمک به بهره‌برداران در رأس خواسته نمایندگان بوده است. اما در لایحه پیشنهادی دولت، تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچک‌سازی و تراکم‌زدایی از وظایف و اختیارات دولت مدنظر بوده است.

نتایج بررسی در این گزارش نشان داد، در بسیاری از موارد مخالفت کارشناسان دولت با برخی قوانین و تبصره‌ها مانع از تصویب قوانین تسهیلگر برداشت آب شده است. لذا در این مواقع واگرایی امری مثبت تلقی خواهد شد. به بیان دیگر ازآنجاکه تصویب قوانینِ تسهیلگرِ برداشت از منابع آب زیرزمینی می‌تواند از مهم‌ترین عواملی باشد که تأثیر مخربی بر پایداری منابع آب ‌گذارد، بنابراین واگرایی نهادی و مناقشه نهادها در مورد آن می‌تواند تعدیلگر برخی از پیامدها باشد. بررسی روند طی شده برای تصویب این چهار قانون مهم بخش آب بیانگر این است که در الگوهای واگرایی نهادی و مخالفت‌های نهادی با برخی پیشنهادها، ایرادها و پیامدهای بسیاری از سیاست‌ها نمایان بوده و به بیان دیگر پیامدهای احتمالی تصویب برخی از قوانین ناشناخته نبوده و از ابتدای جلسات قانونگذاری، نمایندگان مخالف و در برخی موارد نماینده دولت نسبت به این پیامدها مکرراً هشدار داده‌اند. با این وجود نظر آنها در زمان رأی‌گیری مورد توجه سایر نمایندگان قرار نگرفته است.

اگرچه تاحدی می‌توان ناآگاهی درباره پیامدهای تسهیلگر برداشت منابع آب (بدون لحاظ پایداری و تعادل بین منابع و مصارف) در دهه اول انقلاب اسلامی را قابل اغماض دانست (زیرا پایداری و توسعه پایدار منابع آب در سطح جهانی به‌مثابه یک مسئله برساخت اجتماعی نشده بود) اما در شرایط فعلی که بحران منابع آب برای هر چشم غیرمسلح و غیرمتخصصی قابل رویت است، نادیده گرفتن پیامدهای قوانین تسهیلگر برداشت منابع آب ازسوی نمایندگان مجلس قابل دفاع نخواهد بود. واگرایی نهادی وزارت نیرو با مجلس در بحث نظارت بر بهره‌برداری از منابع آب در همه جلسات قانونگذاری مشهود بوده است. برای مثال برخی از نمایندگان در زمان تصویب قانون توزیع عادلانه آب با نظارت دولت مخالف بودند.

 درخصوص سؤال دوم می‌توان بیان داشت که نسبت به لزوم استفاده پایدار از منابع آب، همگرایی لازم بین نهادها وجود نداشته و دولت بیشتر با هدف حفظ منابع آب و مجلس با هدف توسعه منابع آب، در اهداف خود دچار واگرایی شده‌اند. چنانچه این امر را در هم‌زمانی پیشنهاد طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب از‌سوی وزارت نیرو (نهاد دولت) با مطرح کردن طرح قانون تعیین تکلیف چاه‌ها (نهاد مجلس) می‌توان مشاهده کرد. همچنین در مواردی که تا حدودی همگرایی سیاستی بین دو نهاد نیز وجود داشته است (مانند قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها) این همگرایی در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است.

به بیانی دیگر می‌توان گفت همگرایی نهادی که از مهم‌ترین شاخص‌های مدیریت یکپارچه منابع آب و حکمرانی خوب آب است، لزوماً به حفظ منابع آب منجر نشده و واگرایی نهادی نیز در برخی مواقع مانع از تسهیل برداشت آب شده است. در‌حقیقت اینها مفاهیمی خنثی است که بر‌حسب الگوی حاکم بر حکمرانی آب در هر کشور و دولتی می‌تواند وضعیت منابع آب را تحت تأثیر قرار دهد. به‌گونه‌ای که اگر سیاست‌های کلی و رویکرد جامع در یک حاکمیت سیاسی مبتنی‌بر حفاظت از منابع آب نبوده و پایداری این منابع مد‌نظر سیاستگذاران نباشد، همگرایی نهادی می‌تواند مسبب افزایش مسائل و مشکلات آب شود و به برهم خوردن تعادل بین منابع و مصارف کمک کند. در مقابل چنانچه هدف حکمرانی حفاظت از منابع آب سطحی و زیرزمینی باشد همگرایی عامل مثبت در پایداری منابع آب بوده و واگرایی آسیب‌زا خواهد بود. چنانچه در شرح مذاکرات مجلس نیز نشان داده شد، در بسیاری از مواقع مخالفت مخبر کمیسیون آب و انرژی یا نمایندگان دولت با برخی پیشنهادهای نمایندگان در قانون توزیع عادلانه آب حفاظت بیشتر از منابع آب زیرزمینی را در پی داشت.

همچنین با توجه به اینکه قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استانی در قالب لایحه پیشنهادی دولت و با هدف مدیریت غیرمتمرکز و مشارکتی به مجلس ارائه شده بود، می‌توان گفت در این لایحه نیز شاخص‌های پایداری در مدیریت غیرمتمرکز در نظر گرفته نشده بود و در عمل این شکل از مدیریت به مناقشات استانی منجر شد. چنانچه استان‌های مختلف حق برابری از برداشت منابع آب پیدا کرده و با کمبود منابع آب درنهایت اختلاف‌های استانی و منطقه‌ای تشدید شد.

درمجموع نتایج حاصل از بررسی روند طی شده بین دولت و مجلس برای تصویب قوانین مورد بحث، نشان می‌دهد اگرچه قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها شاخص تمرکززدایی و مدیریت محلی-منطقه‌ای (از شاخص‌های حکمرانی خوب) مدنظر دولت بود، اما در عمل علاوه بر افت بیشتر منابع آب منجر به مسائل اجتماعی و امنیتی در حوضه‌‌های مشترک بین برخی استان‌ها شد. بنابراین آنچه در شیوه حکمرانی باید مدنظر قرار گیرد، رسیدن به حکمرانی متناسب با شرایط کشور است نه پیاده‌سازی شاخص‌های از پیش موجود در قالب مفاهیمی چون مدیریت یکپارچه منابع آب یا حکمرانی خوب آب که ممکن است متناسب با وضعیت کشور نباشد. این موارد و استانداردهای بین‌المللی می‌تواند در قالب یک نمونه یا مثال یا تجربه بین‌المللی برای هر کشور و منطقه‌ای دارای فوایدی باشد اما چنانچه به‌عنوان دستورالعمل و الگو (بدون لحاظ تفاوت ساختاری) در کشور به‌کار گرفته شود مشکلات بسیاری را نمایان خواهد کرد. همان‌گونه که در تبدیل مدیریت حوضه‌ای به استانی نیز این اتفاق قابل رؤیت بوده است.

در یک جمع‌بندی از وظیفه قانونگذاری مجلس می‌توان چنین گفت که شعار عدالت‌طلبی که در زمان تصویب هر دو قانون توزیع عادلانه آب و قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری بین نمایندگان مجلس و اعضای هیئت دولت وجود داشت، تنها شاخص‌های محدودی از عدالت مدنظر قرار گرفت. بنابراین با در نظر نگرفتن شاخص‌های پایداری در بحث عدالت اجتماعی، می‌توان این عدالت‌خواهی را «عدالت ضداکولوژیک» تعریف کرد. اگرچه همان‌طور که ذکر شد در زمان تصویب قانون توزیع عادلانه آب نه‌تنها در ایران که در عرصه بین‌المللی نیز توسعه پایدار[14] و حفاظت از منابع آب مدنظر نبوده و بحران آب سطحی و زیرزمینی نیز چندان مشهود نبود‌.

- پیشنهادها

 با توجه به مطالعه انجام شده پیشنهادهایی برای حفظ همگرایی نهادی با هدف رسیدن به پایداری منابع آب ارائه شده است:

·                 با توجه به ناترازی بین منابع و مصارف آب باید همگرایی و واگرایی نهادی در مسیر توسعه پایدار منابع آب در نظر گرفته شود؛ لذا رویکرد همگرایی نهادی باید مبتنی‌بر اطمینان از کسب حداکثر منافع از سرمایه‌گذاری‌ها و توزیع عادلانه منابع (با حفظ عدالت اکولوژیک و هیدرولوژیک) و پایداری آنها، بدون هزینه نامطلوب برای محیط زیست و اکوسیستم باشد. برای این منظور، ایجاد فهم مشترک از حفاظت و پایداری منابع آب از طریق همگرایی بین دو نهاد دولت و مجلس ضروری است.

·                 نگرش به عدالت در بخش آب، باید همه ابعاد و سطوح (عدالت اکولوژیک، عدالت برای همه بهره‌برداران، عدالت بین‌نسلی در بهره‌برداری از منابع، توجه به حقوق افراد فاقد و دارای پروانه بهره‌برداری از چاه و توجه به حقوق آحاد/ذی‌نفعان وابسته به منابع آبخوان مشترک) را دربرگرفته و همگرایی نهادی در این موضوع حائز اهمیت است. درحقیقت بدون لحاظ شاخص‌های عدالت اکولوژیک و عدالت بین‌نسلی، رفع ناترازی بین منابع و مصارف و  تضمین پایداری تأمین مصارف و تسکین بحران آب، ناممکن خواهد بود.

·                 توجه نهادهای ذی‌مدخل به رویکرد آمایش‌محور در تصویب طرح‌ها و لوایح می‌تواند همگرایی مطلوب و مبتنی‌بر پایداری را ممکن سازد؛ زیرا نتایج تصویب برخی از قوانین و سیاست‌ها نشان داده که بدون لحاظ رویکرد آمایش‌محور، بهره‌برداری خارج از توان اکولوژیک و هیدرولوژیک رخ داده و توسعه نامتوازن و ناپایدار رقم خواهد خورد. حکمرانی خوب آب و به تبع آن پایداری منابع آب از طریق حفظ تعادل بین منابع و مصارف و در چارچوب سیاست‌های کلی اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی کشور، باید از الگوی همگرایانه نهادی تضمین‌کننده توسعه متوازن منابع آب بهره‌مند شود. دستیابی به این الگو، نیازمند همگرایی و هم‌افزایی بین همه ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان در مدیریت منابع آب بوده که لازمه تحقق آن توجه به بسترهای اقلیمی، سیاسی و اجتماعی کشور در سیاستگذاری‌های بخش آب است.