Document Type : Research Paper
مقدمه
در راستای اجرای قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365[1]، توقیف اموال منقول و غیرمنقول وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی برای مدت 18 ماه ازسوی اجرای احکام دادگستری، اداره ثبت اسناد و املاک و سایر مراجع قانونی مجاز نیست و تنها پس از انقضای مدت مزبور، در صورت عدم پرداخت محکومبه توسط محکومٌعلیه، محکومله میتواند برای وصول محکومبه، به توقیف اجرایی داراییهای محکومعلیه اقدام کند. ازسویدیگر، نهادهای فوق پس از مدت بیان شده نیز صرفاً اقدام به پرداخت اصل محکومبه نموده و از جهت تأخیر انجام شده، خسارتی را پرداخت نمینمایند؛ رویکردی که با وجود تورم افسارگسیخته حاکم بر اقتصاد کشور نتیجهای جز کاهش دارایی افراد بههمراه نخواهد داشت. درخصوص این مادهواحده که یکی از مسائل مشترک میان حقوق خصوصی و عمومی است دو نوع نگرش انتقادی و توجیهی وجود دارد؛ بهنحویکه برخی عملکرد قانونگذار را با «اصول راهبردی حاکم بر اجرای احکام مدنی» و «اصل تساوی اشخاص در برابر قانون» موضوع اصل بیستم قانون اساسی مغایر میدانند (شمس، 1397: 19)؛ اما برخی دیگر، اقدام قانونگذار را موافق با «قاعده عدم امکان توقیف اموال عمومی و دولتی» دانسته و معتقدند قانون مزبور مبتنیبر مبانی نظری «اصل تداوم خدمات عمومی است» (آقایی طوق و لطفی، 1396: 161؛ مردانی و رودی جانی، 1385: 213).
مشکل آنجاست که شیوه عملکرد قانونگذار در مادهواحده و گستردگی وظایف دولت، این امکان را برای بسیاری از ارگانهای دولتی ایجاد کرده تا با استناد به این قانون از اجرای احکام محکومیتهای مالی برای مدتی مستثنا شوند و درنهایت به پرداخت محکومبه بدون توجه به کاهش ارزش پول اقدام کنند؛ نتیجهای که از منظر حقوق خصوصی قابلپذیرش نبوده و بهنوعی مصداق تأیید حکم ضرری محسوب میشود که در فقه اسلامی برمبنای قاعده لاضرر و لاضرار مورد نفی قرار گرفته است. بنابراین با توجه به تنزل جایگاه قانونگذار در افکار عمومی بهعنوان یکی از آثار اجرای این قانون، این پرسش مطرح میشود: 1. با توجه به گستردگی مفهوم «دولت»، قانون مزبور شامل چه مواردی خواهد بود؟ 2. آیا عملکرد قانونگذار در اجرای با تأخیر احکام محکومیتهای دولت صحیح است؟ 3. در صورت پذیرش و راجح بودن «اصل تداوم خدمات عمومی» و لزوم اجرای با تأخیر احکام، رویه جاری در محاکم مبنیبر معافیت دولت از پرداخت خسارت تأخیر تأدیه با وجود شناسایی این نوع خسارات در ماده (522) قانون آیین دادرسی مدنی چگونه قابلتوجیه خواهد بود؟ فرضیه نگارندگان آن است که اصل تداوم خدمات عمومی، اقدام قانونگذار را در عدم توقیف اموال دولتی توجیه میکند؛ اما عدم پرداخت خسارت تأخیر تأدیه، با وجود نرخ بالای تورم در کشور قابلپذیرش نبوده و برخلاف عدالت محسوب میشود.
درخصوص نحوه اجرای محکومیتهای مالی دولت که موضوع این نوشتار است، مطالعه انتقادی صورت نگرفته و در تألیفات انجام شده صرفاً به تشریح و توجیه مبانی قانون مزبور و عدم امکان توقیف اموال دولتی پرداخته شده است[2]. این درحالیکه این پژوهش با اتخاذ روش توصیفی-تحلیلی درصدد است با تعیین دستگاههای مشمول این قانون و بررسی دلایل توجیهی و انتقادی مطرح شده نسبت به آن، عملکرد قانونگذار و محاکم را درخصوص عدم توقیف اموال دولتی و تأخیر اجرای احکام و عدم تعلق خسارت تأخیر تأدیه مورد تحلیل قرار دهد. لذا بدینمنظور ابتدا به تعیین دامنه شمول این قانون پرداخته میشود. سپس با تبیین دلایل نقادانه و توجیهی نسبت به این قانون، عملکرد قانونگذار را در اتخاذ سیاست عدم امکان توقیف اموال دولت تحلیل کرده و در پایان وضعیت حقوقی معافیت دولت از پرداخت خسارت تأخیر تأدیه بررسی میشود.
1. اشخاص مشمول مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت
قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت منصرف از اشخاص حقیقی و حقوقی، حقوق خصوصی بوده و ناظر به دولت بهعنوان بزرگترین شخص حقوق عمومی است. از عبارات بهکاررفته در مادهواحده دریافت میشود که مؤسسه دولتی برای آنکه تحت شمول این قانون قرار گیرد باید واجد دو شرط بهصورت همزمان باشد؛ نخست، شخص باید ذیل عنوان دولت به مفهوم «وزارتخانه یا مؤسسه دولتی» گنجد و دیگر آنکه درآمدها و هزینههای آن شخص در بودجه کل کشور منظور شود (شمس، 1397: 431). با دقت در تعاریف ارائه شده از وزارتخانه و مؤسسه دولتی در قانون مدیریت خدمات کشوری[3] میتوان دریافت که «دولت» در مادهواحده، در مفهوم مجموعه حاکمیت سیاسی بهکار رفته است و منظور معنای اخص دولت یعنی قوه مجریه نبوده و شامل همه نهادهای وابسته به قوای سهگانه یا سایر نهادهای حکومتی بهاستثنای شرکتهای دولتی و مؤسسههای عمومی غیردولتی میشود.[4] بهعبارتی، شرکتهای دولتی مانند شرکتهای آب و برق منطقهای که عهدهدار خدمات عمومی هستند و در راستای ارائه این خدمات گاهی از برخی امتیازات حاکمیتی برخوردارند و همچنین برخی مؤسسههای عمومی غیردولتی که دارای ردیف خاصی در بودجه سالیانه کل کشور هستند بهدلیل آنکه مشمول تعریف بیان شده برای وزارتخانه و مؤسسه دولتی قرار نمیگیرند، علیالقاعده مشمول مادهواحده نیستند.[5]
درخصوص شرط دوم، برخی با استناد به ماده (68) قانون محاسبات عمومی و با این استدلال که صرفاً وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی دارای ردیف در بودجه کل کشور هستند، چنین شرطی را یک شرط تأکیدی و فاقد اثر دانستهاند (رستمی، 1391: 31). اما با وجود برخی مؤسسههای دولتی (مرکز جهانی علوم اسلامی) که ردیف آشکاری در بودجه کل کشور ندارند و با رژیم حقوقی خاص خود کار میکنند (امامی و استوار سنگری، 1392: 131) صحت استدلال مطرح شده رد میشود و نشان میدهد شرط دوم مندرج در مادهواحده دارای اثر بوده و مؤسسههای دولتی که فاقد شرط مزبور باشند مشمول مادهواحده نمیشوند.
بنابراین رویه واحدهای اجرای احکام و استعلام از سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و نهادهای جایگزین مبنیبر آنکه سازمان محکومٌعلیه دارای ردیف خاص در بودجه کل کشور است یا خیر؛ صحیح نبوده و باید در کنار توجه به نتیجه استعلام، بررسی شود که محکومعلیه مشمول تعریف وزارتخانه و مؤسسه دولتی قرار میگیرد یا خیر (شمس، 1397: 423). بهنظر میرسد وجود مؤسسههای دولتی دارای رژیم حقوقی خاص (فاقد ردیف بودجه) ازیکسو و استثنائی بودن مقرره مزبور ازسویدیگر مؤیدی بر صحت استدلال اخیر است؛ زیرا این ماهیت استثنائی (خلاف اصول بودن) و لزوم تفسیر این مادهواحده در موضع نص اقتضا میکند، بهنحوی تفسیر شود تا مؤسسههای کمتری مشمول آن قرار گیرد.
2. ارزیابی و صحتسنجی عملکرد قانونگذار در تأخیر اجرای احکام (عدم توقیف اموال)
همانطور که پیشتر بیان شد اجرای احکام مدنی علیه دولت و اشخاص حقوقی حقوق عمومی یکی از مسائل مشترک میان حقوق خصوصی و عمومی است. این مادهواحده را ازیکسو مدافعان حقوق خصوصی نقد و ازسویدیگر صاحبنظران حقوق عمومی توجیه کردهاند؛ که ارزیابی آن مستلزم مطالعه و تحلیل این نقدها و توجیهات است.
1-2. نقدهای وارده بر تأخیر اجرای احکام
بیتردید یکی از مهمترین اهداف دادرسی، اجرای احکام است و شخصی که حق او تضییع شده و برای احقاق حق به دادگاه مراجعه کرده درصدد ستاندن حق خود است و صرف اخذ حکم، مقصود او را تأمین نمیکند. بنابراین اجرای حکم مهمتر از صدور حکم بوده و درنتیجه اجراست که حق دادخواه از غاصب ستانده میشود و صاحب حق بهحق خود میرسد (مهاجری، 1386: 9). امروزه در اسناد بینالمللی «اجرای مؤثر آرا» یکی از اصول بنیادین حقوق شناخته میشود و اگرچه در قانون آیین دادرسی مدنی فراملی برای این اصل مقرراتی پیشبینی نشده است اما به این نکته اشاره شده که مقررات ناظر بر اجرای احکام باید بتواند اجرای احکام مالی، خسارات و قرارها را بهطور مؤثر و سریع تضمین کند (محسنی و غمامی، 1390: 25).
در نقدهای وارده بر نحوه اجرای محکومیتهای دولت یا بهعبارتی قانون منع توقیف اموال منقول و غیرمنقول متعلق به دولت، اهداف دادرسی و اصول حاکم بر آن مبنا قرار گرفته است. یکی از نقدهای وارده آن است که چنین عملکردی موجبات سلب اعتماد عمومی به دستگاه قضایی را فراهم میکند؛ زیرا زمانی که حکم دادگاه اجرا نمیشود یا در اجرای آن تأخیر میشود، دستگاه قضایی و احکام صادره آنها دیگر اعتبار لازم را نخواهد داشت و نمیتواند به وظایف خود جامع عمل پوشاند (مدنی، 1375: 12؛ پاهکیده، 1392: 127؛ رستمی و سپهری، 1389: 160). بهعبارتی، وقتی اشخاص به قانون و حاکمیت آن احترام میگذارند و در چارچوب قانون به طرح دعوی اقدام میکنند، انتظار آن را دارند که محاکم شیوهای اتخاذ کنند که دعوی ایشان بهنحوی عادلانه مورد رسیدگی قرار گیرد و نسبت به احقاق حقوق تضییع شدهشان در سریعترین زمان ممکن اقدام شود. این در حالی است که با عدم اجرای احکام در مدت معین و معقول، این انتظار مشروع محقق نمیشود و محاکم قضایی نیز جایگاه خود را در افکار عمومی بهعنوان نهادی مستقل و بیطرف از دست خواهند داد.[6]
نقد دیگر وارد بر قانون مزبور آن است که تأخیر در اجرای احکام با اصول حاکم بر اجرای احکام مدنی منافات دارد؛ زیرا اولاً، برمبنای ماده (34) قانون اجرای احکام مدنی، اصل بر اجرای فوری احکام بوده و محکومٌعلیه باید بدون تعلل و بهفوریت حکم را اجرا کند. ثانیاً، براساس ماده (24) نیز اصل بر تداوم عملیات اجرایی و لازمالاجرا بودن حکم است. درحقیقت این ماده بر ضرورت اجرای احکام تأکید کرده و اقتضا میکند زمانی که اراده دادگاه بر امری قرار گرفت و در قالب حکم به نفع خواهان و علیه خوانده ظاهر شد، بدون تعلل اجرا شود (مهاجری، 1386: 91). ثالثاً، براساس اصل ضرورت اجرای حکم[7] تا زمانی که اجرای کامل حکم احراز نشده است، عملیات اجرایی ادامه یابد. رابعاً، بنای عقلا و عرف جامعه اصل را بر عدم توقف اجرای حکم و استمرار آن میداند؛ زیرا توقف اجرای احکام بدون رضایت محکومله با فلسفه دادرسی (که ماهها یا سالها ممکن است به طول انجامد) و اصل سرعت در رسیدگی بهعنوان یکی از اصول شکلی ناظر بر کیفیت دادرسی مغایر است.
2-2. توجیهات مطرح شده بر عدم توقیف اموال دولتی و اجرای با تأخیر احکام
قاعده عدم امکان توقیف اموال عمومی و دولتی یکی از قواعد مسلم و حمایتی در حقوق اداری است که با دو هدف عمده مورد شناسایی قرار گرفته است: اول، حمایت از دولت بهدلیل وظایف خاصی که برعهده دارد. دوم، حفظ اموال عمومی بهدلیل ارزش و اهمیت خاص آنها. این قاعده از چنان اهمیتی برخوردار است که در قانون بسیاری از کشورها همچون بند «1» اصل یکصدوسیودوم قانون اساسی اسپانیا مصوب 1978، اصل ششصدوهشتادوچهارم قانون آیین دادرسی مدنی کلمبیا، ماده (477) قانون مدنی اروگوئه، ماده (23) قانون مدنی کویت، ماده (87) قانون مدنی مصر و ... مورد توجه قرار گرفته است. از مهمترین دلایلی که برای منع تأمین و توقیف اموال دولتی مطرح میشود اصل استمرار خدمات عمومی است. اموال دولتی معمولاً برای خدمات عمومی استفاده میشود و هرگونه توقیف این اموال ممکن است به قطع خدمات عمومی منجر شود و اگر افراد بتوانند با طرح دعوا علیه دولت به توقیف اموال منقول و غیرمنقول دولتی بپردازند، موجب اخلال در امور دولتی و نهایتاً اخلال در اداره امور کشور خواهد شد (مردانی و رودیجانی، 1385: 217). برخی نیز اصول سهگانه تفکیک قوا، سالیانه بودن بودجه و تداوم خدمات عمومی را مبنای منع تأمین و توقیف اموال دولتی معرفی کردهاند (Alvarado Esquivel, 2008: 252). براساس اصل سالیانه بودن بودجه، هرگونه تعهد و پرداخت فقط در همان سال مالی انجام میشود و اگر تعهدی بعد از سال مالی صورت گرفته باشد دیگر در آن سال قابل پرداخت نخواهد بود.[8] عدهای نیز هدف شناسایی قاعده عدم امکان توقیف را حفظ و جلوگیری از اتلاف اموال عمومی و دولتی و حمایت از دولت و نهادهای عمومی در ارائه صحیح خدمات عنوان کردهاند Almerco, 2004: 37)).
بررسی و تحلیل نقدها و توجیهات مطروحه درخصوص منع توقیف اموال متعلق به دولت حاکی از آن است که نظر هریک از طرفین، از جهاتی صحیح بوده و از جهاتی واجد تأمل و اصلاح است. درحقیقت اگرچه عملکرد قانونگذار با اصول حاکم بر اجرای احکام مدنی مغایر است؛ اما پذیرش مبانی مورد اشاره برای این قانون یعنی اصل استمرار خدمات عمومی، با توجه به اینکه یکی از کارکردها و وظایف اساسی نهادهای دولتی و حاکمیتی ارائه خدمات عمومی است با منطق عقلایی هماهنگ بوده و تأخیر اجرای احکام را تا حدودی توجیه میکند. فرض کنید ماشینها و وسایلی که سازمان آتشنشانی برای اطفای حریق یا سازمان اورژانس برای ارائه خدمات پزشکی در اختیار دارد توقیف شود، این اقدام بدون تردید میتواند خطرات جدی در پی داشته باشد که هیچ عقل سلیمی آن را نمیپذیرد. بهنظر میرسد موضع و جایگاه این قانون محل برخورد حق و عدالت ازیکسو و مصلحت ازسویدیگر (حقوق و مصالح فردی و مصالح جمعی) است. درحقیقت اگرچه اجرای فوری احکام حق محکومله و اقدامی در راستای تحقق عدالت است اما تداوم خدمات عمومی نیز امری مرتبط با مصلحت جمعی است. رابرت الکسی، مشهورترین مدافع مدل تعادل معتقد بود هم حقوق فردی و هم منافع جمعی میتواند موضوع اصولی باشد که آن اصول باید با توجه به امکانات قانونی و عملی تا بیشترین حد امکان، تأمین و تضمین شود (بیات کمیتکی و بالوی، ۱۳۹۳)؛ اما هنگامی که دو اصل در تعارض با یکدیگر قرار گیرد، تحقق یکی با هزینه کردن دیگری امکانپذیر خواهد بود و ضروری است تا میان اصول متعارض، تعادل برقرار شود. امروزه امکان محدود و مقید کردن حقوق و آزادیهای فردی، در اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی و کنوانسیون اروپایی و آمریکایی حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته و ضمن تأکید بر عناصر محدودکنندهای چون حقوق و آزادیهای دیگران، نظم عمومی و رفاه عامه ملحوظ شده است.[9] در فقه امامیه نیز مصلحت شامل مصالح فردی و عمومی است[10] که در چارچوب قوانین اسلام به رسمیت شناخته شده است. برمبنای شریعت اسلام و متون فقهی درصورتیکه مصالح فردی با مصالح عمومی در تعارض قرار گیرد، مصلحت فردی تحتالشعاع آن قرار گرفته و مصلحت عمومی مقدم میشود (علیاحمدی، 1378، ج 7: 315).[11] بنابراین اقدام قانونگذار در تنظیم مادهواحده عملکردی در راستای محدودیت حقوق فردی بهمنظور تحقق مصلحت اجتماعی بوده است.
بهنظر میرسد مبنای تبیین شده برای قانون منع توقیف (اصل تداوم خدمات عمومی)، امری مقبول و عقلایی بوده و ضرورت این مادهواحده را توجیه میکند؛ اما عملکرد مقنن از منظر موضوعی قابلقبول نبوده و نتوانسته میان دو اصل ضرورت اجرای فوری احکام و تداوم خدمات عمومی توازن برقرار سازد؛ زیرا تمامی اموال وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی اعم از اراضی و املاک، اوراق بهادار و غیره مشمول حمایت قانونی در برابر توقیف قرار گرفته است. درحالیکه با توجه به فلسفه پذیرش قاعده عدم امکان توقیف اموال دولتی و عمومی چنین اطلاقی مناسب نبوده و ضرورتی ندارد تمامی اموال وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی مشمول این قاعده قرار گیرد. ازسویدیگر همه دستگاههای دولتی نیز ارائهکننده خدمات عمومی نیستند و با توجه به مبنای تبیین شده برای این قانون نباید از امتیاز مقرر در این قانون منتفع شوند.
3. ارزیابی عدم پرداخت خسارت تأخیر تأدیه
از دیگر جنبههای قابلتأمل در رویه اجرایی قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت، عدم تعلق خسارت تأخیر تأدیه به محکومیتهای مالی دولت در طول دوره تعلیق اجرای حکم است که بهنوعی تعارض در حکم و اجرا شکل میگیرد. درحقیقت عدم توجه به خسارت تأخیر تأدیه و کاهش ارزش پول، محملی برای تضییع حقوق محکومله ایجاد کرده و این پرسش را در ذهن ایجاد میکند: چرا محکومله با وجود تورم بالا استحقاق دریافت کاهش ارزش پول (تأخیر تأدیه) را ندارد؟ تا به امروز حقوقدانان اظهارنظر خاصی نسبت به علل عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه در محکومیت دستگاههای دولتی ابراز نکردهاند و این مسئله به سکوت گذشته است؛ بنابراین با توجه به عدم مباحثه و تحلیل مسئله ازسوی حقوقدانان، یافتن پاسخی برای چرایی و صحتسنجی رویه اجرایی موجود نیازمند بررسی و تحلیل دلایل احتمالی است که توجیهکننده عملکرد دادگاهها خواهد بود.
3-1. دلایل توجیهی عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه در محکومیت دستگاههای دولتی
مبنای عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه در قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت تصریح نشده و در تألیفات حقوقی نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا با وجود این سکوت، فروض و دلایل احتمالی که میتواند توجیهکننده عملکرد دادگاهها در عدم حکم به پرداخت خسارات تأخیر تأدیه باشد عبارت است از:
- شناسایی ماهیت مثلی برای پول: بسیاری از محققان برای پول ماهیت مثلی قائل هستند (سبحانی، 1383: 96؛ طباطبائی حائری، 1386، ج 2: ۳۰-۲۶)[12] و براساس قاعده مشهور فقهی «ضمان مثلی به مثل است»، معتقدند اگر شخصی مبلغی بدهکار باشد و هنگام ادای دین، ارزش پولی که دریافت کرده بود، بهشدت کاهش یابد، حق طلبکار همان ارزش اسمی است و بیش از آن حق مطالبه ندارد؛ زیرا افزایش و کاهش ارزش و قدرت خرید پول از اوصاف غیرذاتی و نسبی پول است و دخیل در مثلیت بهشمار نمیآید (حسینی حائری، 1372: 26).
- اصل سالیانه بودن بودجه: بودجه برنامه مالی دولت است که برای یک دوره زمانی معین تنظیم میشود و مناسبترین واحد زمانی برای اجرای آن یک سال تشخیص داده شده است، یعنی دخلوخرج دولت برای یک سال پیشبینی میشود و مورد تصویب مجلس قرار میگیرد. در کشور ما نیز اصل سالیانه بودن بودجه جنبه رسمی و قانونی پیدا کرده است و برمبنای آن هرگونه تعهد و پرداخت فقط در همان سال مالی انجام میشود و اگر تعهدی بعد از سال مالی ایجاد شود، دیگر در آن سال قابل پرداخت نیست. بنابراین بهموجب این اصل موارد هزینهکرد دستگاههای دولتی که از ردیف بودجه سهمی دارند از پیش مشخص بوده و نمیتواند خارج از موارد تعیین شده هزینهای کنند. بهنظر میرسد یکی از مهمترین نتایج اجرای این اصل، آن است که دستگاههای دولتی (که از ردیف بودجه سهمی دارند) درخصوص تعهداتی که خارج از سال مالی ایجاد میشود حکم شخص معسر را دارند؛ زیرا میزان ورودی و خروجی (درآمد و هزینه) آنها مشخص است و قادر به پرداخت تعهداتی که در این فرایند از پیش تعیین نشده قرار نگرفتهاست نیستند و ازاینرو همانند شخص معسر تکلیف پرداخت خسارت تأخیر تأدیه از ایشان سلب میشود. نظریه مشورتی شماره 1832/99/7 مورخ 29/11/1399 نیز در همین راستا صادر و مقرر کرده است ازجمله شرایط امکان محکومیت محکومعلیه به پرداخت دین با محاسبه شاخص سالیانه بانک مرکزی، تمکن مدیون است که در مورد ادارات و مؤسسههای دولتی با لحاظ مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵، شرط تمکن با وجود عدم منظور محکومبه در بودجه محقق نمیشود.[13]
- تبعات رویکرد حمایتی به مسئولیت دستگاههای حاکمیتی: مطالعه قوانین و مقررات ناظر بر مسئولیت دستگاههای دولتی ازجمله ماده (11) قانون مسئولیت مدنی و تبصره ماده (20) قانون مجازات اسلامی بیانگر آن است که قانونگذار درخصوص دستگاههای دولتی (بالاخص حاکمیتی) نوعی نگاه خاص و حمایتی داشته و در ماده (11) نهادهای حاکمیتی را در جبران خسارت ناشی از اقدامهای خود مخیر قرار داده است. سه نظریه مصونیت پادشاه از ارتکاب خطا،[14] نظریه حاکمیت[15] و نظریه کارآمدی[16] بهعنوان مهمترین مبانی مصونیت دولت مطرح میشود که با تصویب قانون مسئولیت مدنی در سال 1339 وارد حقوق ایران شده است. بهنظر میرسد این رویکرد حمایتی نسبت به عملکرد دستگاههای حاکمیتی در نگاه قانونگذار امری نهادینه بوده و همین نگاه ویژه یکی از دلایل اتخاذ چنین عملکردی (عدم تکلیف پرداخت خسارت تأخیر تادیه) ازسوی قانونگذار بوده است.
2-3. ارزیابی دلایل مطروحه
از میان دلایل تبیین شده، نظریه ماهیت مثلی برای پول و رویکرد حمایتی درخصوص مسئولیت دستگاههای حاکمیتی بههیچوجه توجیهکننده رویه قضایی موجود در محاکم قضایی نیست؛ زیرا اگرچه نظریه ماهیت مثلی پول در زمان تصویب قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت بهعنوان نظریه منتخب در خصوص ماهیت پول محسوب میشد و میتوانست توجیهی برای عدم پرداخت خسارت تأخیر تأدیه در فرض تأخیر اجرای احکام باشد؛ اما با وجود ماده (522) قانون آیین دادرسی مدنی و شناسایی خسارات کاهش ارزش پول، دیگر عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه بر این مبنا قابلپذیرش نیست. همچنین محاکم درخصوص معافیت دستگاههای دولتی از پرداخت خسارت تأخیر تأدیه، تفاوتی بین دستگاههای متولی امور حاکمیتی و تصدیگری قائل نیستند و صرفاً در صورت وجود شرایط پیشتر بیان شده، دستگاههای دولتی از پرداخت خسارات تأخیر تأدیه معاف میدانند.
شاید بهنظر رسد نظریه سالیانه بودن بودجه و استدلال مطروحه در نظریه مشورتی 29/11/1399 مبنیبر اینکه دستگاههای دولتی بهدلیل عدم امکان هزینه در غیر موارد تخصیصیافته در بودجه و عدم امکان توقیف اموال آنها بر مبنای اصل تداوم خدمات عمومی، وضعیتی مشابه شخص معسر دارند، توجیه مناسبی برای عدم پرداخت تأخیر تأدیه باشد؛ اما تأمل و تعمق در این استدلال نقاط ضعفی را آشکار میسازد که دلالت بر نادرستی عملکرد محاکم دارد. در نظریه مشورتی برمبنای اصل سالیانه بودن بودجه عدم تمکن دستگاههای دولتی امری مفروض گرفته شده و محکومعلیه (دولت) را از اثبات عدم تمکن معاف کرده است؛ این در حالی است که اولاً، براساس ماده (522) قانون آییندادرسی مدنی فرض بر تمکن مدیون است و خلاف آن به اثبات نیاز دارد.[17] ثانیاً، دستگاههای دولتی دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت نیستند که بتواند به عدم تمکن خود استناد کنند بلکه زیرمجموعهای از خانواده بزرگ دولت محسوب میشوند که اجرای برخی از مسئولیتهای دولت برعهده دارند. ثالثاً، اگرچه ضابطه کلی این است که مصالح عمومی در اسلام بر مصالح فردی اولویت دارد؛ اما نباید فراموش کرد که اسلام به مصالح فردی نیز اهتمام ورزیده و بر آن بهعنوان انگیزه و عامل تکاپو و تکامل اشخاص تأکید دارد و به همین جهت اعمال قواعدی مانند لاضرر، لاحرج و نفی اکراه شامل موارد شخصی میشود (رحمتالهی و پناهیبروجردی، 1390: 128). بنابراین در مواردی که مصلحت شخصی (اجرای بدون تأخیر احکام) فدای مصلحت عمومی (تداوم خدمات عمومی) میشود و این موضعگیری موجب ضرر و هزینه افراد خواهد شد، انتظار بر آن است جبران ضرر (کاهش ارزش پول) نیز توسط حکومت اسلامی صورت بگیرد.
بهنظر میرسد هیچیک از نظریات مطروحه و تبیین شده دلیل قابلقبولی برای عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه محسوب نشده و رویه حاکم را در مراجع قضایی توجیه نمیکند. بهعبارتی، اگرچه در برههای از زمان (پیش از تصویب ماده (522) قانون آیین دادرسی مدنی) عدم پرداخت خسارات تأخیر تأدیه قابل پذیرش بوده است اما امروزه با وجود تورم افسارگسیخته در اقتصاد کشور و توجه به کاهش ارزش پول در قانون آیین دادرسی مدنی، دیگر عدم جبران خسارات تأخیر تأدیه جایگاه قانونی ندارد و صرفاً به محملی برای تضییع حقوق محکومله تبدیل شده است؛ نتیجهای که با قاعده لاضرر و لاضرار[18] در فقه اسلامی همخوانی نداشته و در تعارض آشکار با قواعد مسئولیت مدنی و اهداف تبیین شده برای حقوق است؛ زیرا حقوق بهعنوان یک علم اجتماعی در پی تحقق اهداف خاصی است و براساس مبانی خاصی شکل میگیرد. اگرچه هریک از پیروان مکاتب مختلف اهدافی چون حفظ نظم و مصلحت، تأمین عدالت و پیشرفت تمدن را برای حقوق برشمردهاند،[19] اما این سه مصلحت در عرض هم نبوده و قابلجمع است؛ زیرا پایههای اصلی هر حکومت را حفظ نظم و امنیت حقوقی تشکیل میدهد و جامعهای میتواند عدالت را مستقر سازد و اجتماع را بهسوی تمدن عالیتر هدایت کند که در مرحله نخست منظم باشد. این در حالی است که عدم پرداخت خسارت تأخیر تأدیه در محکومیتهای دولتی برخلاف اهداف تبیین شده برای حقوق (عدالت) تلقی شده و موجب میشود هزینههای خدمات عمومی که منتفعان آن همه افراد جامعه هستند به برخی از افراد تحمیل شود.
ازسویدیگر، قاعده لاضرر نیز بهعنوان قاعده آمره، مبنایی برای نفی ضرر و لزوم جبران خسارت در حقوق موضوعه است و مستندی فقهی برای تصویب قوانین محسوب میشود.[20] براساس این قاعده و سایر مبانی مسئولیت در حقوق اسلام هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند و بهمحض آنکه زیان وارد شده، ناروا و قابلانتساب به فعل زیانبار شخص باشد، از نظر فقه اسلامی، آن شخص مسئول جبران خسارت وارده است. در این فرمول کلی فرقی نمیکند که عامل زیان، شخص حقیقی باشد یا حقوقی؛ دولتی باشد یا غیردولتی، موضوع خسارت از اموال باشد یا از آبدان؛ عین باشد یا منفعت. ازاینرو هرگاه از نظر عرف بتوان اضرار ناروایی را به کسی نسبت داد، او ضامن جبران خسارت است (کاتوزیان، 1386، ج 1: 177).
بنابراین عملکرد دادگاهها در اجرای مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و معاف دانستن دستگاههای دولتی از جبران خسارات تأخیر تأدیه امری غیرمعقول بوده و با اهداف و مبانی مسئولیت مدنی (حمایت از زیاندیده) و عدالت بهعنوان مهمترین هدف برقراری حکومت اسلامی ناهماهنگ است و برخلاف اصل تساوی شهروندان در برابر تکالیف عمومی است. لذا ضروری است سیاستی اتخاذ شود که میان حقوق فردی و مصلحت اجتماعی نوعی توازن و تعادل ایجاد شود.
۴. جمعبندی و نتیجهگیری
تحلیل مادهواحده نحوه اجرای محکومیتهای مالی دولت حاکی از آن است که عملکرد قانونگذار در تدوین این قانون از منظر حقوق عمومی و برمبنای اصول «تداوم خدمات عمومی» و «سالیانه بودن بودجه» صحیح و قابلپذیرش است؛ زیرا تداوم خدمات عمومی در جامعه و حفظ نظم اجتماعی اقتضا میکند اموال دولتی که معمولاً در راستای ارائه خدمات عمومی مورد استفاده قرار میگیرند از توقیف مصون باشند. بهعبارتی، اصل تداوم خدمات عمومی ضرورت اجرای فوری احکام را تخصیص زده و عدم امکان توقیف اموال محکومعلیه را توجیه کرده است. البته اگرچه کلیت مقرره مزبور قابلپذیرش است؛ اما بر نحوه تدوین آن ایرادهایی وارد است، ازاینرو تحقق هرچه شایستهتر عدالت و حقوق اشخاص ازیکسو و ماهیت استثنائی قانون مزبور و برقراری تعادل و توازن میان حقوق عمومی و خصوصی (حق و مصلحت) ازسویدیگر، بازنگری در این قانون ضروری میکند؛ زیرا اولاً در قانون مزبور همه دستگاههای دولت خطاب قرار گرفته است؛ درحالیکه جملگی دستگاههای دولتی ارائهکننده خدمات عمومی نیستند و صرفاً برخی از نهادها و مؤسسهها وظیفه ارائه خدمات عمومی را برعهده دارند. ثانیاً، قانونگذار تمامی اموال وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی را مشمول حمایت قانونی در برابر توقیف قرار داده است و این در حالی است که با توجه به فلسفه پذیرش این قانون (عدم توقف خدمات عمومی) چنین اطلاقی مناسب نیست و ضرورتی ندارد همه اموال وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی مشمول عدم توقیف قرار گیرد. ثالثاً، اگرچه عدم پرداخت خسارت تأخیر تأدیه در زمان دولتی بودن هر دو طرف (محکومله و محکومعلیه)، ممکن است از جهاتی کارآمد و قابلتوجیه باشد، اما اعمال آن در مواردی که محکومله یک شخص حقیقی یا حقوقی غیردولتی است کارآمد نبوده و صرفاً محملی برای تضییع حقوق محکوملهم خواهد شد که با قاعده لاضرر و لاضرار در فقه اسلامی و مبانی مسئولیت مدنی در تقابل است و موجب میشود «عدالت» که یکی از مهمترین اهداف برقراری حکومت اسلامی است محقق نشود و هزینههای اموری که منتفعان آن جمع و جامعه هستند صرفاً بر برخی از افراد تحمیل شود.
بنابراین در راستای اصلاح قانون مزبور و تأمین حقوق اشخاص پیشنهاد میشود:
- قید «ارائهکننده خدمات عمومی» به وزارتخانهها و مؤسسههای دولتی افزوده شود تا صرفاً دستگاههای دولتی ارائهکننده خدمات عمومی مشمول امتیاز مزبور قرار گیرند.
- از کلیت و جامعیت قانون مزبور کاسته شود و صرفاً اموالی مستثنا از توقیف قرار گیرد که در راستای ارائه خدمات عمومی مورد استفاده هستند؛ شاید با اتخاذ چنین راهکاری توازن میان اصل اجرای فوری احکام و تداوم خدمات عمومی (حقوق فردی و منافع جمعی) نیز برقرار شود.
- جبران خسارات تأخیر تأدیه از محل بیتالمال انجام شود، تا از این طریق از تحمیل هزینههای عملکرد دستگاههای دولتی (که منتفعان آن عموم هستند) به برخی از افراد جلوگیری بهعمل آید.
[1]. مادهواحدهـ وزارتخانهها و مؤسسات دولتی که درآمد و مخارج آنها در بودجه کل کشور منظور میگردد، مکلفند وجوه مربوط به محکومبه دولت در مورد احکام قطعی دادگاهها و اوراق لازمالاجراء ثبتی و دفاتر اسناد رسمی و یا اجرای دادگاهها و سایر مراجع قانونی را با رعایت مقررات از محل اعتبار مربوط به پرداخت تعهدات بودجه مصوب سالهای قبل منظور در قانون بودجه کل کشور و در صورت عدم وجود و عدم امکان تأمین از محلهای قانونی دیگر در بودجه سال بعد خود منظور و پرداخت نمایند، اجرای دادگستری و ادارات ثبت اسناد و املاک و سایر مراجع قانونی دیگر مجاز به توقیف اموال منقول و غیرمنقول وزارتخانهها و مؤسسات دولتی که اعتبار و بودجه لازم را جهت پرداخت محکومبه ندارند تا تصویب و ابلاغ بودجه یک سال و نیم بعد از سال صدور حکم نخواهند بود.
ضمناً دولت از دادن هرگونه تأمین در زمان مذکور معاف میباشد. چنانچه ثابت شود وزارتخانه و مؤسسات یادشده با وجود تأمین اعتبار از پرداخت محکومبه استنکاف نمودهاند، مسئول یا مسئولین مستنکف و متخلف توسط محاکم صالحه به یک سال انفصال از خدمات دولتی محکوم خواهند شد و چنانچه متخلف بهوسیله استنکاف سبب وارد شدن خسارت بر محکومله شده باشد، ضامن خسارت وارده میباشد.
تبصره ۱- دستگاه مدعیعلیه با تقاضای مدعی باید تضمین بانکی لازم را بهعنوان تأمین مدعیبه به دادگاه بسپارد. درصورتیکه دعوی یا مقداری از خواسته رد شود، به حکم دادگاه تضمین یا مبلغ مانده به دستگاه مدعیعلیه رد خواهد شد.
تبصره ۲- تبصره «۵۳» قانون بودجه سال ۱۳۵۷ و تبصره «۱۸» قانون بودجه سال ۱۳۳۴ لغو میشود.
[2]. برای مطالعه بیشتر نک.: رفیعی (1390)؛ رستمی (1391)؛ زرگوش (1388)؛ رستمی و سپهری (1389).
[3]. ماده (۱) قانون مدیریت خدمات کشوری: «وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا میشود و توسط وزیر اداره میگردد».
ماده (۲) قانون مدیریت خدمات کشوری: «مؤسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا میشود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که برعهده یکی از قوای سهگانه و سایر مراجع قانونی میباشد انجام میدهد».
[4]. اداره کل حقوقی قوه قضائیه در نظریه مشورتی شماره 72466-23/4/71 چنین نظر داده است: شرکتهای دولتی و تولیدیهای وابسته به نهادهای دولتی، کلیه سازمانهایی که دارای استقلال مالی و حقوقی هستند نظیر سازمان آب تهران، هلال احمر، بانکهای ملی شده، شرکت مخابرات، اداره کل خدمات درمانی، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده پنج قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نظیر کمیته امداد خمینی (ره)، بنیاد شهید، بنیاد پانزده خرداد، بنیاد امور مهاجرین جنگ تحمیلی و امثال آنها، مشمول قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365 نیستند (حسینی، 1383: 92). همچنین در نشست قضایی کد 6059-1398 مورخ 11/02/1397 استان بوشهر بدین موضوع پرداخته شده و نظر هیئت عالی و اکثریت اعضا بر این بوده است که شرکتهای دولتی مشمول مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت مصوب سال 1365 نمیباشند؛ زیرا «شرکتهای دولتی» و «نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» دارای منابع و مصارف و قوانین خاص خود و دارای تفاوت ماهوی با دولت هستند، تسری احکام این قانون به آنها ضمن اینکه ممکن است موجبات تضییع حقوق مردم را به همراه داشته باشد، بار مالی جدیدی بر دولت تحمیل کرده و هزینه تخلف را در این دستگاهها کاهش میدهد.
[5]. از میان مؤسسههای عمومی غیردولتی صرفاً شهرداریها برمبنای قانون «منع توقیف اموال منقول و غیرمنقول متعلق به شهرداریها» مصوب 14/02/1361 از امتیاز عدم توقیف اموال برای مدت معین (12 ماه) برخوردارند؛ زیرا ملاحظاتی که در تصویب این قانون مورد نظر مقنن بوده است درخصوص سایر مؤسسههای عمومی غیردولتی بهغیراز شهرداریها صادق نیست.
[6]. در نظامهای دادرسی یکی از اهداف که به نوعی بازتاب دادرسی عادلانه است، رسیدگی به اختلافها یا اجرای عدالت در مدت زمانی متعارف است. عدم توجه به این موضوع به هر دلیلی، آثار زیانبار و غیرقابل جبران بسیاری را به همراه خواهد داشت و موجب میشود تا با دادن نقشی ناکارآمد و غیرمقتدر به دستگاه قضایی، نارضایتی عمومی افزایش یافته و اعتماد به دستگاه قضایی و احساس عدالت و امنیت در سطح جامعه کاهش یابد (اسدینژاد و نیککار، 1402: 188).
[7]. مستنبط از مواد (24، 38 و 52) قانون اجرای احکام مدنی.
[8]. مواد (63) و (64) قانون محاسبات عمومی، بیانگر همین مطلب است؛ صدر ماده (63): «کلیه اعتبارات جاری و عمرانی منظور در قانون بودجه باید تا آخر سال مالی قابل تعهد پرداخت شود و مانده وجوه و اعتبارات هم باید عودت داده شود».
[9]. برای نمونه: بند دوم ماده (29) اعلامیه جهانی حقوق بشر، مقرر میدارد: «هرکس در اجرای حقوق و استفاده از آزادیهای خود، تنها تابع محدودیتهایی است که بهوسیله قانون، منحصراً بهمنظور تضمین شناسایی و مراعات حقوق و آزادیهای دیگران، رعایت مقتضیات عادلانه اخلاق، نظم عمومی و رفاه همگانی در یک جامعه دمکراتیک وضع گردیده است».
بند سوم این ماده، محدودیت دیگری را بهاینترتیب مطرح کرده است: «این حقوق و آزادیها، در هیچ حال نباید طوری اعمال شود که با مقاصد و اصول سازمان ملل متحد مغایرت داشته باشد».
[10]. مصالح عمومی و فردی هـر دو در فقـه امامیـه بـه رسمیت شناخته شده است. منظور از مصالح فردی آن دسته از مصالحی است که در چارچوب قوانین شریعت، پذیرفته شده باشد (عمیدزنجانی، 1386: 205) و منظور از مصلحت عمومی مصالحی است که در حـوزه اجتمـاع مطـرح بـوده و دارای مصادیقی چون حفظ شریعت اسلام، حفظ نظام اسلامی، جلوگیری از سلطه کفار بر کیان جامعه اسلامی، برقـراری نظـم و اداره صـحیح امـور جامعـه، بـالا رفـتن سـطح تحصیلات و فرهنگ در جامعه اسلامی است (گرجی، 1375، ج 2: 287).
[11]. برخی اولویـت مصـلحت عمـومی را با این مثال توضیح دادهاند: انسان میبایست در حفظ مال خود بکوشد و از اتلاف آن جلوگیری کند، زیرا حفظ آن بهنفع وی و مصلحت او است، لکن اگر همین مال در کشتیای باشد که حفظ آن موجب غرق شدن کشتی میشود مصلحت سرنشینان کشتی ایجاب میکند که از حفظ مال چشمپوشی کند و جان افراد را حفظ کند. یا اینکه کسی حق ندارد در حال عادی، درختان باغ دیگری را قطع کند، لکن اگر سیلی آمد که مهار کردن آن نیازمند چوب درختان است، منافع و مصالح نوعی اقتضا میکند که بیدرنگ و بدون جلب رضایت مالکان آن، درختان را قطع کنند تا در جلوگیری از ویرانی سیل استفاده کنند (نجومیان، 1367: 186). در شـریعت اسـلام و متـون فقه، موارد بسیاری از این ترجیح مشاهده میشود که عبارت است از: ضمان صـاحبان حـرف نسبت به تلف یا اتلاف آنچه از اموال دیگران دراختیار دارند، تحریم احتکار، جـواز قیمتگذاری کالای دیگران ازسوی حاکم و نـوع اختیـارات حـاکم و ...» (علیدوسـت، 1388: 541).
[12]. در فقه اسلامی برخی برای پول ماهیت مثلی و برخی دیگر ماهیت قیمی قائلاند. مدافعان ماهیت قیمی برای پول جبران خسارات کاهش ارزش پول را لازم دانسته و معتقدند آنچه در پول معتبر است مالیت (ارزش کاربردی و توان خرید) آن است (معرفت، 1375: 14). مدافعان ماهیت مثلی برای پول به دو گروه تقسیم میشوند: برخی جبران خسارات کاهش ارزش پول را لازم نمیدانند (حسینی حائری، 1372: 26)؛ اما برخی دیگر با وجود شناسایی ماهیت مثلی پول معتقدند اگر کاهش ارزش پول بین زمان تحقق دین و ادای آن بهنحوی باشد که عرف در برابر آن واکنش نشان دهد باید قدرت حقیقی پول پرداخت شود تا به مقتضای قاعده «المثلی یضمن بالمثل» عمل شود (صدر، ه.ق. 1410: 19؛ یوسفی، 1381: 78).
[13]. نظریه مشورتی شماره 1832/99/7 مورخ 29/11/1399 در همین راستا صادر شده که در زیر درج میشود:
استعلام: قانونگذار جهت پرداخت دیون مربوط به دولت و شهرداریها در قوانین خاص مهلتهایی تعیین و محاکم را از توقیف اموال آن مراجع تا انقضای این مهلتها ممنوع کرده است. آیا مطالبات اشخاص از دولت و شهرداریها مشمول مطالبه خسارت تأخیر تأدیه میشود؟
پاسخ: اولاً، طبق ماده (۵۲۲) قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ ازجمله شرایط امکان محکومیت محکومعلیه به پرداخت دین با محاسبه شاخص سالیانه بانک مرکزی، تمکن مدیون است که در مورد ادارات و مؤسسههای دولتی با لحاظ مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵ شرط تمکن وقتی محقق میشود که محکومبه در بودجه منظور شده باشد. اساساً با لحاظ قسمت اخیر مادهواحده مذکور، حتی در صورت تأمین اعتبار در بودجه، اگر مسئول مربوطه از پرداخت محکومبه استنکاف کند، در صورت ثبوت تخلف، به انفصال از خدمت دولت محکوم خواهد شد و اگر این استنکاف سبب وارد شدن خسارت به محکومله باشد، مستنکف ضامن خسارت وارده است که بااینترتیب، ازآنجاکه کیفیت اجرای احکام قطعی علیه دولت و مؤسسههای دولتی با احکام صادره علیه اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی متمایز و متفاوت است و اجرای حکم علیه دولت و مؤسسههای دولتی به تأمین اعتبار در بودجه منوط خواهد بود؛ لذا مستلزم تأدیه خسارت تأخیر تأدیه نیست و ضمان خسارت وارده به محکومله متوجه شخص مستنکف است. بدیهی است پس از گذشت مدت مندرج در مادهواحده قانون نحوه پرداخت محکومبه دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵ صدور حکم به پرداخت خسارت تأخیر تأدیه بلامانع است.ثانیاً، با توجه به مفاد مادهواحده قانون راجع به منع توقیف اموال منقول و غیرمنقول متعلق به شهرداریها مصوب ۱۳۶۱، تأمین و توقیف اموال شهرداریها، موکول به صدور حکم قطعی شده و برای پرداخت محکومبه، به شهرداریها مهلت داده شده است که اگر در سال مورد عمل، شهرداری اعتبار لازم را برای پرداخت وجه محکومبه نداشته باشد، باید از بودجه سال آتی خود بدون احتساب خسارت تأخیر تأدیه، وجه محکومبه را به محکوملهم پرداخت کند .
[14]. نظریه مصونیت پادشاه از ارتکاب خطا تا اواخر قرونوسطی با نوسانهایی در ایدههای پیرامون، غالبترین نظریه مصونیت دولت بهشمار میرفت؛ زیرا مسئولیت با حق پادشاه در حکومت کردن و با نفس حکومتگری، ناسازگار بود.
[15]. نظریه حاکمیت دولت را ابتدا ماکیاولی (ایتالیایی) مطرح کرد اما توماس هابز (انگلیسی) و ژان بدن (فرانسوی) آن را برجسته کردند. توماس هابز، بر این عقیده بود که شهروند طی قراردادی همه حقوق طبیعی را به دولت میسپارد تا به امنیت بهعنوان اساسیترین نیازی که در حالت طبیعی از آن محروم است، دست یابد و انجام این تکلیف و برآورده ساختن آن بهتبع، مستلزم داشتن اقتدار فراوان برای دولت است (موحد، 1384: 161).
[16]. طرفداران این نظریه مصونیت دولت را ابزاری حقوقی برای حمایت از دولتی ضعیف در مقابل درخواستهای بیشمار شهروندان میدانند و معتقدند حذف مصونیت دولت بدین معناست که ما به همه افراد اجازه دهیم علیه دولت اقامه دعوا کنند و این امر به ورشکستگی و نابودی دولت میانجامد (زرگوش، ۱۳۸۸: ۷۷ به نقل از: Kenneth, 1997: 372).
[17]. در مادهواحده محکومعلیه (دولت) بدوا مکلف شده است از محل اعتبار مربوط به پرداخت تعهدات بودجه مصوب سالهای قبل نسبت به پرداخت محکومبه اقدام نماید و در صورت عدم وجود و عدم امکان تأمین از محلهای قانونی دیگر، در بودجه سال بعد آن را پیشبینی کنند. این شیوه نگارش به معنای آن است که دستگاه دولتی زمانی میتواند از امتیاز این ماده واحده استفاده نماید که اثبات نماید امکان پرداخت از محلهای قانونی دیگر وجود ندارد. این درحالی است که عملا در رویه اجرایی محاکم، موسسات دولتی صرفا عدم پرداخت را اعلام مینمایند و به صرف این اعلام از امتیاز مقرر در این ماده واحده بهرهمند میشوند، بدون اینکه چنین ادعایی را اثبات نمایند.
[18]. لاضرر قاعدهای است که اطلاق و قلمرو گسترده آن ناشی از لزوم نفی انواع ضررها در شریعت مقدس اسلام است و در هر مورد که سخنی از ضمان قهری به میان میآید، هرچند بهعنوان مدرک اصلی ضمان مورد استفاده قرار نمیگیرد، اما پایه و اساس جبران خسارت را تشکیل میدهد (کاتوزیان، 1386، ج 1: 151).
[19]. پیروان مکتب تحققی دولتی، حفظ نظم را در جامعه مهمترین مصلحت میدانند و قواعد حقوق را مقرراتی میشمارند که ازطرف قوای صالح دولت تضمین شده است. در مقابل مکتبهایی که برای حقوق مبنای آرمانی و برتر از اراده حکومت میشناسند هدف حقوق را تأمین عدالت میدانند. از نظر پیروان مکتب تحققی اجتماعی نیز هدف حقوق پیشرفت تمدن و فرهنگ ملتهاست. بر هدف نخستین و ترجیح نظم و امنیت بر عدالت این ایراد وارد است که اگر هدف حقوق به این ارزش صوری محدود شود، بهانه گرانبهایی بهدست قدرت حاکم میدهد تا حقوق را وسیله حفظ نظمی سازد که خود میپسندد. به همین جهت هم از آن احتراز میشود. بر دومین هدف که عدالت را سبب غایی حقوق میداند، این ایراد وارد است که مفهوم عدالت مبهم، شکننده و انعطافپذیر است و جامعه میدان نابرابریهاست و دادرس نمیتواند برمبنای عدالت در نفوذ و اعتبار قانون تردید کند. سومین هدف برای جمع دو هدف نخستین مفید است ولی باز هم به این سؤال پاسخ صحیح نمیدهد که پیشرفت در چیست و تمدن کدام است؟
[20]. در اینکه لزوم جبران ضرر، یا بهاصطلاح مسئولیت مدنی را میتوان از قاعده لاضرر استنباط کرد، اختلاف شده است. به عقیده شیخ انصاری قاعده لاضرر اثبات ضمان نمیکند؛ چون نقش لاضرر این است که حکمی را بردارد، نه اینکه حکمی را ثابت کند (انصاری، بیتا: 172). مرحوم نائینی نیز به پیروی از شیخ انصاری معتقد است که قاعده لاضرر همیشه بهصورت معارض و مخالف عمومات دیگر وارد صحنه میشود و بر آنها غلبه میکند. پس باید همواره حکم ثابتی بهنحو عموم وجود داشته باشد و بعضی مصادیق آن ضرری باشد تا به موجب قاعده لاضرر، شمول آن حکم عام نسبت به آن مصداق مرتفع شود. لذا قاعده لاضرر نقش بازدارنده دارد، نه نقش سازنده (نجفی خوانساری، 1421، ج 3: 420). در مقابل، سیدعلی طباطبائی و کسانی که مفاد قاعده را نفی ضرر جبران نشده یا نهی از اضرار بهغیر میدانند، از این قاعده برای اثبات مسئولیت کسی استفاده میکنند که عامل ورود زیان بوده است و معتقد به اثبات ضمان هستند؛ زیرا اگر مقصود نفی ضرر جبران نشده یا نهی از اضرار باشد، تدارک ضرر از لوازم این نفی است (طباطبایی حائری، 1370، ج 2: 302).
